32/1991. (VI. 6.) AB határozat
32/1991. (VI. 6.) AB határozat1
1991.06.06.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság Horváth József, továbbá a külön listán szereplő 1796 társa indítványozóknak jogszabály alkotmányelleneségének megállapítása és megsemmisítése iránti indítványa tárgyában — dr. Kilényi Géza és dr. Zlinszky János alkotmánybírák különvéleményével — meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 226. § (2) bekezdésében, továbbá a Magyar Köztársaság 1991. évi költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló 1990. évi CIV. törvény 64-68. §-aiban írt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat és e jogszabályi rendelkezések megsemmisítése iránti kérelmeket elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzé teszi.
INDOKOLÁS
A határozat mellékletét képező, külön listán feltüntetett indítványozók — közöttük számos társadalmi szervezet, szövetkezeti szövetség, ügyvédi és jogtanácsosi munkaközösség, falu- és lakóközösségek, összesen 177 beadványban 1796 aláírással — a fenti jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését kérték.
I.
1. A Polgári Törvénykönyv 226. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését arra hivatkozással kezdeményezték az indítványozók, hogy e rendelkezés az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt jogállamiság, továbbá a 9. § (1) bekezdésében deklarált piacgazdaság elveibe ütközik, ugyanakkor ellentétes az Alkotmánybíróság 13/1990. (VI. 18.) AB határozatában kifejtett alkotmányos elvekkel is.
2. A lakáscélú kölcsönök kamataival kapcsolatos és az 1991. évi költségvetésről, továbbá az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló fenti törvényi rendelkezések alkotmányellenességével összefüggésben az indítványokban megfogalmazott kifogások és érvek lényege a következőkben összegezhető.
2.1. A támadott törvényi rendelkezések sértik a jogállamiság elvét. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a jogállam lényegéhez tartozik a jogbiztonság, ezen belül a szerződésekbe vetett bizalom, a szerződések érinthetetlensége, a szerződési feltételek állandósága, amelyet az állam sem változtathat meg.
2.2. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése alapján a törvényi rendelkezések sértik a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, mert az ilyen durva beavatkozás a szerződési szférába ismeretlen a nemzetközi joggyakorlatban.
2.3. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján a jogalkotás rendjéről szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: JAT) 12. § (1) bekezdése szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettségeket. Márpedig a támadott törvényi rendelkezések visszamenőleges hatályúak. Az indítványok hivatkoznak még a JAT 12. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés megsértésére is.
2.4. Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése alapján a támadott törvényhelyek sértik a polgári jogi jogviszonyokra vonatkozó alapvető jogokat. A szerződési szabadság alkotmányos elve — e nézetek szerint — ugyanis alkotmányos alapjognak minősül, amelyre vonatkozóan az állam elsőrendű kötelezettsége e jog biztosítása és védelme volna.
2.5. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében írt tilalommal szemben a sérelmezett törvényi rendelkezések a legalapvetőbb polgári jogviszonybeli jogosultságok korlátozását jelentik, márpedig alapvető jogok lényeges tartalmát e rendelkezés szerint törvény sem korlátozhatja.
2.6. A szerződési szabadság az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében írt piacgazdaság része. A támadott törvényi rendelkezések a szerződési szabadság elvének egyoldalú megsértését, a szerződések tartalmának egyoldalú — és ezért az alkotmányos elvbe ütköző — megváltoztatását eredményezik.
2.7. A szerződéskötések és a szerződések tartalmi kialakításának a szabadsága az Alkotmány 9. § (2) bekezdéséből is következik. Ez a rendelkezés a vállalkozás és a verseny szabadságának alkotmányos elvét tartalmazza. A szerződési szabadság jogszerű korlátozásának ezek az alkotmányos jogok is útját állják.
2.8. A támadott törvényi rendelkezések az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog megsértését is jelentik, mert sok lakástulajdonos esetében a lakástulajdon elvesztését eredményezhetik. A tulajdonjogra vonatkozó alkotmányos elvekkel összefüggésben számos indítvány külön sérelmezte az állami tulajdonban álló bérlakások felújításával, bővítésével és korszerűsítésével kapcsolatos kedvezményes kamatozású kölcsönök kamatterheinek jelentős felemelését, hivatkozással arra, hogy a bérlők beruházásával a tulajdonos állam gazdagodott.
2.9. A kifogásolt törvényi rendelkezések sértik az Alkotmány 15. és 16. §-ában védett értékeket, így a család intézményét és az ifjúság létbiztonságát, ellentétesek az ifjúság érdekeivel, mert a megemelt kamatterhek elsősorban a családokat és a fiatalokat sújtják.
2.10. A támadott rendelkezések az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében írt, meg nem engedett diszkriminációt eredményeznek. A törvényi rendelkezések alkotmányellenessége ebben az összefüggésben több vonatkozásban is megállapítható az indítványozók szerint.
2.10.1. A hitelösszeg nagyságától független, egységes 1500 Ft-os emelés az 1991-es évre az érintettek körén belül diszkriminatív, mert ugyanúgy vonatkozik az anyagilag tehetősebbekre, mint azokra, akiknek életszínvonala az emeléssel a létminimum alá süllyed. Ugyanakkor megengedhetetlenül különböztet azok között, akik képesek a hátralékos hitelösszeg 50%-ának a kifizetésére, azokkal szemben, akik erre anyagilag képtelenek.
2.10.2. Diszkriminációt jelentenek e törvényi rendelkezések azokkal a lakástulajdonosokkal szemben, akik korábbi bérlőként az általuk bérelt lakást az államtól megvásárolták. E tulajdonosok kedvező vételárért, hosszú lejáratú részletfizetés mellett, ugyancsak alacsony, 3%-os kamatozású törlesztőrészletekkel jogosultak a vételár kiegyenlítésére.
2.10.3. Hátrányos megkülönböztetést jelentenek a lakásbérlők vonatkozásában, mert azokat sújtja, akik saját maguk vállalták lakásgondjuk megoldását. Ugyanakkor az állami lakások bérének összetétele nem változott, az ma sem tartalmazza a lakástermelés költségeihez való hozzájárulást.
2.11. A támadott rendelkezések sértik az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdését, mert az intézkedések az esélyegyenlőtlenségeket a különböző lakáshasználók között méginkább mélyítik.
2.12. A kifogásolt jogszabályok sértik az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében írt és a szociális biztonsághoz való jogot deklaráló alkotmányos rendelkezést, mert a kis- és középjövedelmű bérből és fizetésből élők, továbbá a nagycsaládosok, a nyugdíjasok és a fiatalok szociális biztonságát veszélyeztetik.
2.13. Végül sértik a támadott rendelkezések az Alkotmány 70/I. §-ában írt, a közteherviselésre vonatkozó szabályt, mert nincsenek figyelemmel a jövedelmi és vagyoni viszonyoknak megfelelő közteherviselésben való részvételre.
3. Számos indítvány szerint a sérelmezett törvényi rendelkezések más törvényekkel állnak ellentétben és ezért alkotmányellenesek. Ezek szerint a jogalkotó e szabályokkal megszegte a joggal való visszaélésnek a Polgári Törvénykönyv 5. § (1) bekezdésében megállapított tilalmát, illetőleg megsértette a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló 1990. évi LXXXVI. törvény 20. § a) pontjában írt rendelkezést. Több indítvány hivatkozott a jogalkotási törvény már idézett szakaszaira is.
4. Végül sok indítványozó az Alkotmánybíróság korábbi határozataival is szembenállónak ítéli a támadott törvényi szakaszokat. Így egyes indítványok hivatkoznak az ún. kamatadó tárgyában hozott 5/1990. (IV. 9.) AB határozatra, a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatra, továbbá leggyakrabban a 13/1990. (VI. 18.) AB határozatban foglaltakra. Az indítványokban megfogalmazott álláspontok szerint a törvényalkotó nem vette figyelembe a sérelmes jogszabályok megalkotásánál az Alkotmánybíróság idézett korábbi határozatait és ezért is megállapítható e törvényi rendelkezések alkotmányellenessége.
II.
1. A pénzügyminiszter az Alkotmánybíróság megkeresésére adott válaszában kifejtette, hogy az indítványokkal támadott törvényi rendelkezések az 53/1982. (X. 7.) MT rendelet, majd a 61/1985. (XII. 27.) MT rendelet alapján — illetőleg az ezeket megelőző hasonló tartalmú jogszabályok alapján — kötött hitelszerződések tekintetében hoztak változást. E jogszabályi rendelkezések szerint a pénzintézet a nála elhelyezett lakossági betétekből nyújtott kedvezményes kamatozású lakáscélú hitelt, amelynek kamatát a mindenkori jogszabályok, illetőleg az éves Hitelpolitikai Irányelvek határozták meg. A kamatok tekintetében a szerződéses szabadság elve tehát nem érvényesült, így a módosítás sem a tulajdonképpeni hitelszerződésekre, hanem a korábbi jogszabályok tartalmára vonatkozik.
1989. január 1-jével a 106/1988. (XII. 26.) MT rendelet a fent írt jogszabályi rendelkezéseket hatályon kívül helyezte és ezzel a kamat mértéke tekintetében a pénzintézet mindenkori üzletszabályzataiban meghatározott nagyságrendű kamat lépett. Ezt követően is tartalmaznak ugyan a hatályos jogszabályok a lakásépítés és -vásárlás feltételei vonatkozásában kedvezményeket, a kamatok tekintetében azonban már a piaci viszonyok érvényesülnek.
Az egyéb építési munkák támogatására a többször módosított 49/1982. (X. 7.) PM—ÉVM együttes rendelet alapján ugyancsak kedvezményes kamatozású kölcsönt kaptak az állami, szövetkezeti vagy személyi tulajdonban álló lakások bérlői is a lakásuk felújításához, korszerűsítéséhez és bővítéséhez. Az így elvégzett munkák meghatározott részét — amelyet a lakásügyi jogszabályok pontosan körülírtak — jogosultak voltak a lakbérbe beszámítani. A 119/1990. (I. 31.) MT rendelet 7. § (3) bekezdése alapján az így elvégzett munkák lakbérbe beszámítható hányadát a bérbeadó legkésőbb 1993. december 31. napjáig három egyenlő részletben köteles a bérlő részére megfizetni. E munkák eredményeként a lakások használati értéke és használatbavételi díja is jelentősen emelkedett, bérleti díja azonban alig nőtt. Ilyen körülmények között a tulajdonos állam gazdagodása nem következett be.
A továbbiakban a pénzügyminiszter utalt arra, hogy a lakástámogatás a költségvetési kiadások százalékában a Nemzetközi Valutaalap statisztikái szerint olyan magas, amilyen arányú támogatás egyetlen ország költségvetésében sincs. Az összehasonlításban szereplő országok közül egyetlen állam költségvetésében 10%-on felüli az ilyen célú támogatási arány (Szingapur), a magyar költségvetés 16,3%-ával szemben. Ugyanakkor a Magyar Köztársaság adósságterhei nagymértékben terhelik az állami költségvetést. Az adósság teljesítése és a hitelképesség fenntartása pedig ma az ország elsődleges célja. Ehhez rendkívül kemény, a költségvetési kiadásokat csökkentő költségvetésre van szükség. Így nem tartható fenn az a korábban bevezetett rendszer, amely szerint a lakáscélú hosszú lejáratú kölcsönök irreálisan alacsony kamata és a piaci kamatok közötti különbözetet a költségvetés téríti meg a pénzintézetek számára.
Végül a pénzügyminiszter a szociális jellegű kérdésekkel összefüggésben kifejtette, hogy a törvényi rendelkezésekkel bevezetett kamatemelés jelentős ellentételezéssel történt. Hivatkozott arra, hogy a költségvetés az önkormányzatok részére 5,5 milliárd forint támogatást nyújtott a rászorultak megsegítése céljára.
2. Az igazságügyminiszter álláspontja szerint a támadott költségvetési törvény úgy módosította a korábbi jogszabályi előírásokon nyugvó szerződési hitelfeltételeket, hogy az a lakosság jelentős részére kedvező megoldást eredményezett. Ezt támasztja alá, hogy eddig az adósok nagy számban fizették vissza az adósságukat az 50%-os hitelelengedés mellett. A 15%-os mértékű kamat pedig a jelenlegi piaci kamatnak nem egészen 2/3-át jelenti, s ilymódon még mindig nem terheli meg olyan mértékben az adósok egy részét, mint a piaci kamatok mellett törlesztő adósok egyre növekvő hányadát.
Utalt ezzel összefüggésben arra, hogy azok az adósok, akiknek nem felel meg a törvényben megállapított megoldások egyike sem, a Polgári Törvénykönyv alapján vitathatják a beavatkozás ,,kivételességét'' és az érdeksérelmük orvoslását rendes bírósági úton kérhetik.
Hivatkozott továbbá arra, hogy a kedvezményes kamatozású lakáshitelek eredetileg sem voltak szociális intézkedések. Ezek biztosításakor ugyanis az abban részesülők szociális rászorultságát, kedvezőtlen szociális helyzetét nem vizsgálták. A szociális helyzetet kizárólag azzal összefüggésben értékelték, hogy valaki jogosult volt-e ún. szociális tanácsi bérlakásra, illetőleg, hogy saját tulajdonú lakásmegoldását szövetkezeti, vagy OTP értékesítésű lakás vásárlása útján volt jogosult megoldani.
Álláspontja szerint azonban hosszabb távon, perspektivikusan nem tartható fenn az az állapot, hogy a lakosság egy része alacsony kamatot fizet, más része viszont a magas piaci kamatokat fizeti meg a lakáshitelek törlesztése során. A piacgazdaság érvényesítését ez a fajta aránytalanság ugyanis nem segíti elő. Ugyanakkor ez a megoldás eredményez a családok szociális helyzetében aránytalan különbségeket, tekintettel arra, hogy az a család, aki a piaci kamatok mellett fizeti vissza lakáshitelét, jövedelmének nagyobb hányadát fordítja a lakáshitel törlesztésére mint az, amelyik kedvezményes, fix kamatok mellett fizeti vissza tartozását.
III.
1. A Ptk 226. § (2) bekezdésében írt rendelkezés első fordulata szerint jogszabály a hatálybalépése előtt megkötött szerződések tartalmát csak kivételesen változtathatja meg.
Az indítványokban megfogalmazott álláspont szerint ez a szabályozás lehetőséget biztosít a szerződésekbe történő állami beavatkozásra, ezért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvét és ellentétben áll az Alkotmánybíróság 13/1990. (VI. 18.) AB határozatával a piacgazdaság lényegi elemének tekintett szerződési szabadság elvével, így az Alkotmány 9. § (1) bekezdése alapján is alkotmányellenes.
2. A Ptk 226. § (2) bekezdésének idézett fordulatát, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, a 226. § (1) bekezdésével összefüggésben kell vizsgálni. E jogszabályhely lehetőséget teremt a szerződésekbe való állami beavatkozásra, amikor úgy rendelkezik, hogy a jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
A szerződésekbe történő beavatkozás lehetősége és a szerződési szabadságnak a nemzetközi jogösszehasonlításban is felismerhető korlátozása összefügg azzal, hogy az állami szerveknek a szerződésekkel kapcsolatos magatartása a gazdasági élet változásai folytán korunkban világviszonylatban lényegesen megváltozott. Az állam a polgári jogi szerződések fontos tényezőjévé vált. Az állam ma már sok esetben nem ad teljesen szabad teret a felek megállapodásának, hanem törvényekben, rendeletekben meghatározott szabályok útján különféle korlátokat szab a megállapodásoknak és meghatározza a szerződések tartalmát, amelytől a felek nem térhetnek el. A szerződések területén tehát nagy átalakulás megy végbe, a szerződések ,,közjogiasodnak''.
Nemzetközi tapasztalatok egyértelműen mutatják, hogy összgazdasági, továbbá nemzetgazdasági szempontok a szerződési szabadság közérdekű korlátozását esetenként szükségessé teszik. A fejlett kortársi jogrendszerekben ilyen korlátozási területek különösen a versenykorlátozások joga, a kartelljog, a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés, a szervezeti egyesülések ellenőrzése, az árszabályozás, a szabványszerződések, a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem stb. területei. E szabályozási körökben gyakran kétségessé válik a felek szerződéskötési szabadsága, a szerződések tartalmának a felek részéről történő meghatározása, sőt a szerződések tartalmának változatlanul maradása is.
Kétségtelen, hogy az ún. szocialista tervgazdálkodás átalakítása, a piacgazdaság megteremtése, egyszóval a rendszerváltás ellentétes irányú, tehát az állam szerepének csökkenését, az állami befolyás visszaszorítását eredményező szabályozást tesz szükségessé. Ez a folyamat azonban nem eredményezheti az állami beavatkozás lehetőségének a teljes megszüntetését, hanem csak a nemzetközi standardra való átállást, azaz a szocialista tervgazdálkodás helyett a liberális modell megfelelő kiépítését. Ebből pedig az következik, hogy a Ptk 226. § (1) bekezdésében írt rendelkezés önmagában nem piacgazdaságellenes, mert ma már a szerződésekben — adott feltételek esetén e modellben is — keveredhetnek a közjogi és magánjogi elemek. Sőt a korszerű piacgazdaság kiépítésére irányuló törekvések sikere érdekében — miközben az állam szerepének visszaszorítása fokozatosan bekövetkezik — elkerülhetetlen, hogy az állam az átmenet biztosítása érdekében gyakrabban érvényesítse befolyását a polgári jogi jogviszonyokban. Erre a közelmúlt gazdasági törvényhozásából a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló 1990. évi LXXXVI. törvényben, továbbá az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvényben is találunk példát. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közjogi és magánjogi elemek alkotmányos egyensúlya megfelelően kialakítható és fenntartható, és ez az egyensúly az, aminek alkotmányossági szempontból relevanciája van és amelynek megítélésére az Alkotmánybíróságnak van hatásköre.
3. Ugyanígy önmagában nem piacgazdaság ellenes az indítványokkal támadott 226. § (2) bekezdésének első fordulatában írt rendelkezés, mert az állam beavatkozásának — adott feltételek fennállása esetén meglevő — lehetősége vonatkozik a már megkötött szerződésekre is. Különösen a hosszú évekig fennálló szerződési jogviszonyokra ugyanis a jelentős gazdasági — esetleg politikai —, pénzügyi és egyéb társadalmi változások nyilvánvalóan hatást gyakorolnak (háború, válság, infláció, politikai kockázatok, gazdasági lehetetlenülés stb). A szerződéskötéskor előre nem látott körülmények lényegesen megváltoztathatják a szerződő felek helyzetét, a jogok és kötelezettségek arányát, és valamelyikük számára rendkívül terhessé vagy egyenesen lehetetlenné tehetik a szerződés változatlan tartalommal történő fenntartását, illetőleg a szerződés teljesítését. Ezekben az esetekben tehát az állami beavatkozásra, a szerződési kötelezettségek átértékelésére, megváltoztatására, esetlegesen a szerződések megszüntetésére kifejezetten szükség van.
Minden olyan szerződés, amelyet a szerződés megkötését követően nem rögtön teljesítenek, bizonyos fokú kockázatot jelent a felek számára. A szerződéskötést követően ugyanis olyan változások állhatnak be, amelyek eredményeként a szerződés gazdasági egyensúlya teljesen felborulhat, de legalábbis jelentős aránytalanságok következhetnek be. Ha ezeket a szerződő felek megállapodásukkal, szerződésmódosítással nem tudják rendezni, ezek kiküszöbölése ugyancsak a szerződésekbe történő beavatkozást teheti szükségessé. A beavatkozás történhet bírói úton és történhet törvényi vagy rendeleti úton is. A bíróság feladata egy-egy konkrét szerződés megbomlott egyensúlyát helyreállítani. A társadalmi méretű változásoknak a szerződések nagy tömegét azonosan érintő következményeit azonban az egyes peres eljárások keretei között nem lehet célszerűen megoldani, itt már indokolt, hogy a törvényhozás dolgozzon ki általános megoldást.
A Ptk 226. § (2) bekezdésében írt rendelkezés első fordulatának tehát az a funkciója, hogy a fennálló szerződések szolgáltatási egyensúlyának felborulása esetén az állami beavatkozást társadalmi méretekben lehetővé tegye. Ugyanennek a beavatkozásnak a lehetősége a Ptk 241. §-a alapján az egyes-egyedi jogviszonyokban a bíróság részére is adott. Eszerint a bíróság jogosult a szerződést módosítani, ha a felek tartós jogviszonyában a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti.
A törvényhozó feladata meghatározni és felelőssége eldönteni, hogy melyek azok a területek, amelyeken a beavatkozás már jogalkotási követelmény. Az Alkotmánybíróság feladata azonban azoknak a határoknak az elbírálása, amelyek között az állami beavatkozás nem alkotmányellenes.
4. A szerződési szabadság — amelyet az Alkotmánybíróság önálló alkotmányos jognak tekint — érvényesül abban az általános szabályban, amelyet a Ptk 200. § (1) bekezdése rögzít. Eszerint a szerződés tartalmát a felek szabadon állapítják meg, a szerződésekre vonatkozó rendelkezésektől egyező akarattal eltérhetnek. A felek szerződési akarata a szerződés megkötésekor nyilvánvalóan az, hogy a szerződéskötéskor fennálló külső feltételek mellett kívánják szerződési kötelezettségeiket teljesíteni, illetve a felek a szerződéskötéskor az esetleges későbbi változások ésszerűen előrelátható kockázatának viselésére vállalkoznak. Ha viszont ezek a feltételek lényegesen megváltoznak, a szerződésekkel kapcsolatos alapvető feltételezés szűnik meg. Ilyenkor az adott változások mellett az eredeti tartalommal már nem méltányos a szerződés teljesítését kikényszeríteni, a szerződéses kötelezettségeket fenntartani, mert egészen mássá vált a szolgáltatás terhe, illetőleg a szolgáltatás és ellenszolgáltatás aránya, mint amit a felek a szerződésben kikötöttek. A körülmények lényeges megváltozása miatt tehát a szerződés lebonyolódása lényegesen eltérhet a szerződéskötéskor megfogalmazott céltól, így a szerződés eredeti feltételeiben már teljesíthetetlen, megvalósíthatatlan. Erre az esetre a clausula rebus sic stantibus tételét alkalmazva lehetősége van a bíróságoknak a szerződés módosítására, a Ptk 241. §-a alapján. Ilyenkor a bíróságnak az egyik fél szolgáltatásának az elnehezülésével szemben a másik fél szerződésbe vetett bizalmát kell mérlegelnie és ezeket egyeztetve a szerződési terheknek egy új, méltányos elosztását kell megoldania.
A Ptk 241. §-ához hasonló — általánosabb megfogalmazású — generálklauzula a Ptk 226. § (2) bekezdésének ,,kivételességi'' formulája, amelynek alapján jogszabály a hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát kivételesen megváltoztathatja. Mind az egyedi jogviszonyok, tehát egy-egy konkrét szerződés tartalmának megváltoztatása, mind pedig a jogviszonyok társadalmi méretű, tehát jogszabály útján történő megváltoztatása csak alkotmányos keretek között történhet meg. A változtatás alkotmányos garanciája pedig az egyedi jogviszonyok tekintetében a bírói, a jogviszonyok társadalmi méretű megváltoztatása körében pedig az alkotmánybírósági kontroll.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát a kivételességet — amelynek fennállása esetén a meglevő jogviszonyok tartalma jogszabály útján módosítható — éppúgy esetenként, jogszabályonként kell vizsgálni, mint a bírósági szerződésmódosítás alkalmazhatóságát az egyedi jogviszonyokban. Jogszabályonként külön-külön eldöntendő kérdés tehát az, hogy mikor felel meg a fennálló szerződési kapcsolatokba való állami beavatkozás az Alkotmánynak, illetőleg az előbbi szempontoknak. Ennek eldöntése elsősorban a törvényhozó felelőssége, de a beavatkozás alkotmányosságát az Alkotmánybíróság dönti el.
Az állam jogszabállyal a szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállását a bírósági úton való szerződésmódosítás is megköveteli. Erre pedig a clausula rebus sic stantibus tételét alkalmazva kerülhet sor.
A már fennálló szerződések tartalmának jogszabály útján való megváltoztatása tehát általában csak akkor kivételes, ha a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, ugyanakkor túlmegy a normális változás kockázatán és a beavatkozás társadalmi méretű igényt elégít ki. Azt, hogy a Ptk 226. § (2) bekezdésében biztosított felhatalmazás alapján a beavatkozás feltételei alkotmányosan fennállnak-e, az Alkotmánybíróság jogosult eldönteni, ugyanúgy, ahogy a konkrét szerződésekben a Ptk 241. §-a alapján esetenként azt a bíróság is teszi.
Kétségtelen, hogy a Ptk 226. § (2) bekezdésének ,,kivételességi'' formulája inkább az ún. szocialista tervgazdálkodás formulája és nem a piaci viszonyokra, a piacgazdaságra szabott kategória. A már fennálló szerződési jogviszonyok jogszabállyal történő megváltoztathatóságának bármilyen megfogalmazása azonban csak generálklauzula útján történhet. A generálklauzula pedig — ha annak meg vannak az alkotmányos garanciái — önmagában nem alkotmányellenes, így a Ptk 226. § (2) bekezdése sem áll ellentétben sem az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, sem pedig a 9. § (1) bekezdésében foglaltakkal, ezért az alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok e vonatkozásban alaptalanok.
IV.
1. A támadott költségvetési törvénynek a lakáscélú kölcsönök kamatairól rendelkező hatodik része, a 64—68. §-okban írt rendelkezések változást hoztak azoknak a kölcsönöknek a kamata, törlesztő részlete, illetőleg adósság összege tekintetében, amelyeket az Országos Takarékpénztár, vagy a Takarékszövetkezet az 1988. december 31. előtt hatályban volt jogszabályok alapján lakásépítés, lakásvásárlás vagy egyéb építési munkák céljára nyújtott. A törvény a változást a 3,5%-ot meg nem haladó, illetőleg az annál magasabb, de nem változó kamatozású kölcsönök tekintetében rendelte el és alternatív — a törvényben megállapított határidőn belüli választási — lehetőséget biztosított az adósoknak — bizonyos ellentételezések mellett — a hátralékos kölcsöntartozások, illetőleg azok egy részének emelt kamatok melletti visszafizetésére. A kamatmentes és az 1—3,5%-os kamatozású kölcsönök törlesztésére az 1991-es évre pedig úgy rendelkezett, hogy ez évben egységesen havonta 1500 Ft-tal többet kell az adósoknak megfizetni, mint a kölcsönszerződésben meghatározott havi törlesztőrészlet.
2. Az ismertetett törvényi rendelkezések a fent idézett lakásépítési (korszerűsítési) illetőleg lakásvásárlási konstrukciók pénzügyi feltételeiről rendelkező jogszabályok tekintetében hoztak változást. Ezek a jogszabályok — legutóbb a 61/1985. (XII. 27.) MT rendelet — a lakáscélú kölcsönök összes feltételeit — ideértve a bankkölcsönök, a munkáltatói kölcsönök és a tanácsi támogatások lényeges elemeit is — megállapították. A jogszabályok azonban nemcsak a kölcsönfeltételekről rendelkeztek, de a jogszabály jelölte ki a szerződés alanyait, éspedig előbb csak az OTP-t, utóbb a takarékszövetkezetet is, mint az állami- és bankkölcsönöket folyósító hitelezőket, továbbá — évenként és konstrukciókként változóan — az adósok (vevők, építtetők stb.) körét. A jogszabály megszabta továbbá a kölcsönök céljait, felhasználási módját, a nyújtható kölcsönök felső határát, a kölcsönök lejáratát és a kamat feltételeit. Végül meghatározta a jogszabály a részlettörlesztések szempontjait, sőt még az e körben nyújtható kedvezményeket (halasztás, mérséklés, felfüggesztés stb.) is.
Az ismertetett jogszabályok tehát nemcsak a kedvezményes kamatfeltételeket, hanem az építési (lakásvásárlási stb.) célú hitelszerződések minden feltételét meghatározták, azaz a felek közötti hitelszerződések joszabály által ,,diktált'' és standardizált általános szerződési feltételek, jogszabály által kiadott ,,blankettaszerződések'' voltak.
3. E jogszabály által diktált feltételeken nyugvó kölcsönszerződések a felhatalmazott pénzintézetek és az adósok között jöttek létre.
Ugyanakkor ezek a szerződések összetett jogviszonyokat is mutatnak. Az összetett jogviszonyokban két szerződési konstrukció áll fenn: egyfelől egy bizományi szerződéshez hasonló jogviszony az állam és a felhatalmazott pénzintézet között, másfelől egy kölcsönszerződés a felhatalmazott pénzintézet és a lakásépítő (lakásvásárló stb.) között. Mindkét jogviszony, így a támadott törvényi rendelkezésekkel érintett hitelszerződés, továbbá a mögöttes — az állam és a felhatalmazott pénzintézet közötti — jogviszony jogszabályon, illetőleg jogszabály által diktált (blanketta) szerződési feltételeken alapszik.
A mögöttes jogviszonynak lényeges jogszabályi-szerződési eleme, hogy a kedvezményes kamatozású hosszú lejáratú állami kölcsönök kamatkedvezményből adódó terheit az állam viseli és a kedvezményes és banki kamat különbözetét a hitelszerződések megkötésére felhatalmazott pénzintézeteknek megtéríti [61/1985. (XII. 27.) MT rendelet 2. § (3) bekezdése].
4. A kedvezményes kamatozású lakáshitelekről szóló rendelkezések a kölcsönöket a lakossági megtakarításokból rendelték fedezni. Az évekkel ezelőtti hitelszerződések megkötésekor ugyanis a lakossági betétállomány erősen meghaladta az OTP és a takarékpénztárak által folyósított hiteleket.
Ez a helyzet azonban mára gyökeresen megváltozott. Az OTP korábbi monopolhelyzete megszűnt, a lakosság számára ugyanakkor — a piacgazdaság felé történő elmozdulással — sokféle befektetési, értékmegőrzési lehetőség kínálkozik. A kamatkorlátozó rendelkezéseket az állam jogszabályi úton felszámolta és a lassan bontakozó versenyben a bankok — gazdasági kényszerűségből — kénytelenek ma már olyan kamatfeltételeket kínálni a magánbetevőknek, amelyek üzleti, piaci szempontokon nyugszanak.
Ugyanakkor az OTP (és a takarékpénztárak) régi adósai továbbra is az eredeti hitelszerződések által előírt, immár nagyon alacsony nominálkamatot, valójában — a nagyarányú infláció folytán — rendkívül negatív reálkamatot fizettek tartozásuk fejében.
Az állami költségvetés ezzel a mai magas betétkamatláb és az egykori alacsony lakásépítési (vásárlási stb.) kölcsönkamatláb nagy eltérése miatti súlyos veszteségeknek az OTP és a takarékpénztárak javára történő megtérítésére kényszerült, mert ennek szubvencionálását a fent idézett jogszabályokban vállalta.
A támadott törvényi rendelkezésekkel megváltoztatott hitelszerződések háttérjogviszonya, azaz az állam és az OTP (és a takarékpénztárak) közötti tartós jogviszonyok a felektől független, elsősorban a piacgazdaságra való áttérésekben rejlő külső körülmények miatt — előre ki nem számítható módon — a törvényhozó szerint olyan mértékben változtak meg, hogy a jogviszonyok változatlan tartalommal való fenntartása elviselhetetlenné vált az állam (az állami költségvetés) számára.
Fentebb, a Ptk 226. § (2) bekezdése első fordulatának alkotmányossági elemzése során az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az állam általában csak ugyanolyan feltételekkel teheti meg az általa jogszabályban kiadott blankettaszerződések tartalmának a megváltoztatását, mint amilyen feltételek fennállása esetén a szerződés más felei kérhetik a bíróságtól — a rebus sic stantibus klauzulájára alapítottan — a szerződés módosítását. Ha ugyanis az állam a polgári jogi jogviszonyokban közvetlenül vesz részt, ezt alkotmányosan csak ugyanolyan feltételek mellett teheti meg, mint amilyen feltételeket az általa kiadott jogszabályokban a polgári jogi jogviszonyok egyéb résztvevői számára megszab (egyenjogúság, mellérendeltség stb.).
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezek a feltételek a hosszú lejáratú lakáscélú hitelszerződések tekintetében valóban bekövetkeztek. A 15—20—25 évre kötött szerződéseknél a felek nyilvánvalóan kockázatot vállaltak. Vállalták a körülmények jelentős megváltozásának a kockázkatát, vállalták továbbá azt is, hogy alávetik magukat az immanens szerződési igazságnak. A szerződési igazság pedig a szolgáltatások egyensúlyának előre nem látható felborulása, a szerződés tartalmát adó jogok és kötelezettségek aránytalanná válása esetén beavatkozást követel. A beavatkozásnak a szerződési feltételrendszer megváltoztatásával az aránytalanságot, a lényeges jogsérelmet kell kiküszöbölnie.
A lejátszódó társadalmi változások, a rendszerváltás nyilvánvalóan rendkívüli kockázatot jelentenek. A rendszerváltással a költségvetési kiadásokból 16,3%-ot elfoglaló lakáscélú kiadások az állami költségvetés számára tarthatatlanná, elviselhetetlenné váltak. A hitelszerződések mögöttes jogviszonyában tehát olyan lényeges változás következett be, amely az egyik fél — az állam — lényeges jogos érdekének a sérelmével jár.
A blankettaszerződések jogszabályi kibocsátásakor, a kedvezményes kamatozású, hosszú lejáratú kölcsönök kamatkedvezményéből adódó terhek felvállalásakor a szerződő felek — így az állam is — csak abból indulhatott ki (mert ezek voltak a szerződéskötéskori körülmények), hogy a felhatalmazott pénzintézeteknek megtérítendő kamatkülönbözet az akkori 1—3,5% és 5—6% kamatlábak különbözete. A körülmények lényeges megváltozása folytán (kamatmaximumok feloldása, piacgazdaság, verseny) azonban ez a különbözet az 1—3,5%-os és 28—32%-os kamatlábkülöbözetre nőtt.
Így az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ptk 226. § (2) bekezdése alkalmazási feltételei és a kivételesség az indítványokkal támadott törvényi rendelkezések tekintetében fennállnak, mert a szerződéskötéseket követően — elsősorban a rendszerváltással összefüggésben — a háttérjogviszonyban beállott változások eredményeként a hitelszerződésekben kialakult aránytalanságok a szerződések társadalmi méretű megváltoztatását, a szerződés terheinek a szerződő felek közötti arányosabb elosztását teszik szükségessé.
E körben nyomatékosan utal arra az Alkotmánybíróság, hogy a felek szerződési kockázatvállalásához hozzá tartozott, hogy a tartós vagy elhúzódó jogviszonyok tekintetében mind a bírói, mind pedig a törvényi szerződésmódosítás lehetősége a Ptk hatályos szabályaként létezett, azaz benne volt az élő joganyagban. A felek kockázatvállalásának tehát erre is ki kellett terjednie.
Az Alkotmánybíróság ezért a támadott törvénnyel a fennálló szerződésekbe történt beavatkozás kivételességét alkotmányosnak ítéli.
V.
1. A továbbiakban az Alkotmánybíróság az indítványokban megfogalmazott egyéb alkotmányossági érvek és szempontok alapján az alábbiakra mutat rá.
1.1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállamiság alkotmányos deklarálása tartalmi kérdésekben tovább utal az egyéb, nevesített alkotmányos elvekre és jogokra.
Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének tartalmába integrálódik a szerződési szabadság, amely ezáltal része a jogállamiságnak. Így az indítványokban megfogalmazott alkotmányjogi probléma a jogállamiság elvéből közvetlenül nem vezethető le.
Nem alkalmas erre egyébként az Alkotmánybíróság által a jogállamiság egyik tartalmi elemének tartott jogbiztonság kritériuma sem. A jogbiztonság a jog viszonylagos stabilitását jelenti, amely azonban nem abszolút. A mostani rendszerváltásban az Alkotmánnyal összeegyeztethetetlen jogszabályok alkotmányos keretek közötti revíziója a jogállamiságnak éppúgy kritériuma, mint a korábbi jogszabályok — és az azokon alapuló jogviszonyok — időtállósága.
Mivel az állam — a fentiek szerint — a Ptk 226. § (2) bekezdése alapján a támadott törvényi rendelkezésekkel érintett szerződések tartalmát alkotmányosan változtathatta meg, a jogállamiság elvéből a sérelmezett rendelkezések alkotmányellenessége nem vezethető le.
1.2. A támadott törvényi rendelkezések nem állnak ellentétben az Alkotmány 7. § (1) bekezdésével sem. Az Alkotmány e rendelkezése szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a nemzetközi jog ugyan a pacta sunt servanda, vagyis a szerződések tiszteletben tartásának elvére épül, de ismeri az előzőekben már többször idézett rebus sic stantibus clausulát is abban az értelemben, hogy a szerződéskötéskor fennálló körülményekben utóbb bekövetkező olyan jelentős változások, amelyek a felek jogainak és kötelezettségeinek arányát lényegesen megváltoztatják, jogalapot adnak a szerződés módosítására. A kamatemeléssel kapcsolatos rendelkezések a belső jog normái, ezeknek a nemzetközi jog normáival és a vállalt nemzetközi kötelezettségekkel semmiféle összefüggése nincs. Az indítványokban megfogalmazott az az álláspont pedig, amely szerint az alkalmazott megoldás a nemzetközi gyakorlatban példátlan, nem a nemzetközi (államközi) gyakorlatra vonatkozik, hanem a külföldi gyakorlatra, és mint ilyen, az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése szempontjából irreleváns. Alkotmányellenesség tehát ezen az alapon sem áll fenn.
1.3. A JAT megsértése [Alkotmány 7. § (2) bekezdése] az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint önmagában nem teszi alkotmányellenessé a jogszabályt, csak az Alkotmány valamely rendelkezésével való kapcsolatában.
A JAT hivatkozott 12. § (2) bekezdése — amely szerint jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget — a jogállamiság egyik kritériuma [Alkotmány 2. § (1) bekezdés].
A támadott rendelkezések azonban visszamenőleges hatályúként nem értelmezhetők. A kamatemelés a meglevő jogviszonyokat a jövőre nézve módosítja. A törvény ugyanis — bár a kihirdetést megelőzően keletkezett jogviszonyokba ágyaz be új kötelezettségelemet — a jövőre szól. Ez pedig nem ellentétes a JAT idézett rendelkezésével.
A JAT-nak az indítványokban még felhívott 12. § (3) bekezdését — amely szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre — a támadott törvényi rendelkezések nem sértették meg. A pénzügyi tárca időközbeni intézkedése folytán az érintett kölcsönadósoknak két hónap állt rendelkezésre, hogy a hitelszerződésekkel kapcsolatos jognyilatkozataikat megtegyék, ez az idő pedig megfelelőnek és elegendőnek minősül, így meghatározása nem tekinthető alkotmányellenesnek.
1.4. Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
A szerződési szabadság a piacgazdasággal összefüggésben nyert az Alkotmánybíróság határozatában foglaltak szerint alkotmányos értéktartalmat. A szerződési szabadság tehát a piacgazdaság egyik lényegi eleme, amely azonban alkotmányos alapjognak nem tekinthető. Alkotmányos alapjogi státusza a szerződési szabadságnak önálló alkotmányos jogként való felfogásából sem következik. Következésképpen a szerződési szabadságra az alkotmányos alapjogi értékrendben helyet foglaló jogosultságokra vonatkozó sérthetetlenségi, érinthetetlenségi alkotmányos tétel sem irányadó. A szerződési szabadság — a fent kifejtettek szerint — alkotmányosan még lényegi tartalmat illetően is korlátozható, amennyiben a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai.
E szempontokra figyelemmel a támadott törvényi rendelkezések alkotmányellenessége az Alkotmány 8. § (1) bekezdése alapján sem állapítható meg.
1.5. A költségvetési törvénnyel érintett szerződésekbe való állami beavatkozás megengedhetőségét és határait elsősorban az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének kontextusában kell vizsgálni.
Az Alkotmány szerződési szabadságot integráló 9. § (1) bekezdése — a fentebb kifejtettek szerint — eleve korlátozható feltételeket tartalmaz. A szerződések tartalmi megváltoztathatósága ugyanis az elv korlátja; a változtathatóság kivételességének viszont az Alkotmányban meghatározott és az Alkotmánybíróság által ellenőrzött korlátai vannak.
A korlátozás ,,kivételességének'' alkotmányos indoka — ugyancsak a fent részletesen kifejtettek szerint — a rendszerváltással összefüggésben a rebus sic stantibus clausulája, azaz a hitelszerződések mögöttes jogviszonyában a felektől független, külső körülmények olyan lényeges megváltozása, hogy annak folytán alapvetően megváltoztak a jogviszony tartalmát kitevő jogok és kötelezettségek arányai, az állam számára a kedvezményes lakáskamatok és a piaci hitelkamatok különbözetének szubvencionálása elviselhetetlenné vált.
Így a jogszabályokon nyugvó blankettaszerződések feltételeinek részbeni törvényi megváltoztatása az Alkotmány 9. § (1) bekezdése alapján is alkotmányosan történt.
1.6. A vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát támogató, az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében írt rendelkezés a szerződési szabadságot a versenyszabadsággal összefüggésben védi. A fenti fejtegetések folytán azonban a hitelszerződésekbe történt állami beavatkozás a jogviszonyokat éppen a piaci viszonyok irányába tolta el. A piacgazdaság irányába történő elmozdulás tehát összhangban áll az itt írt alkotmányos tétellel, így az állami beavatkozás alkotmányos korlátja e szakaszból sem vezethető le.
1.7. A tulajdonhoz való jog [Alkotmány 13. § (1) bekezdés] a szerződésekbe való állami beavatkozásnak nyilvánvalóan határt szab. A tulajdonjog mint alkotmányos alapjog és a támadott törvényi rendelkezésekkel kapcsolatos szerződésmódosítási probléma között azonban tartalmi összefüggés nincs.
Az indítványoknak a jelzálogjogi és egyéb további terhekkel és tulajdoni korlátokkal kapcsolatos érvelése alkotmányjogilag ugyanakkor súlytalan. A kölcsöntartozások erejéig a hitelszerződések jogosultja — beleértve a kamattartozásokat is — a szerződéskötésekkel egyidejűleg törvénynél fogva bejegyzett zálogjogosulttá vált. A jelzálogjog járulékos természetű: terhesebbé válása csak akkor alkotmányellenes, ha maga az alapjogviszony is az.
Alkotmánysértés tehát a tulajdon alkotmányos védelmével összefüggésben sem állapítható meg.
1.8. Az Alkotmány 15. §-a szerint a Magyar Köztársaság védi a család intézményét, a 16. §-ban írt rendelkezés alapján pedig a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, védelmezi az ifjúság érdekeit. Ezekkel az alkotmányos elvekkel azonban a támadott törvényi rendelkezések nincsenek összefüggésben. A törvényi úton történt szerződésmódosítások sem a család intézményét, sem az ifjúság érdekeit alkotmányellenesen nem sértik. Az Alkotmány e rendelkezéseinél egészen más védett értékekről van szó, mint amely jogviszonyokra a sérelmezett törvényi szabályok vonatkoznak. Jogi összefüggés hiányában az alkotmányellenesség fennállását megállapítani nem lehet.
2. A jogokból való egyenlő részesedést védő Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
2.1. Az egyenlőség követelménye — az idézett szabály szerint — a jog általi egyenlőként való kezelésre irányuló alkotmányos elv, amelybe nem értelmezhető bele a személyek vagyoni egyenlősége. A meg nem engedett megkülönböztetés tehát a törvényi rendelkezésekkel érintettek körén belül nem állapítható meg.
A gazdasági egyenlőtlenség és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése között ugyanis összefüggés nincs. Az a tény, hogy a rosszabb anyagi helyzetűek a kedvezőbb anyagi pozícióban levőkhöz képest hátrányosabb körülmények között vannak, nem az alkotmányellenes megkülönböztetésből, hanem a társadalmi-gazdasági egyenlőtlenségekből fakad. Mivel a materiális egyenlőtlenség alkotmányosan nem tiltott, a sérelmezett jogi szabályozás technikájában és koncepciójában meg nem engedett megkülönböztetést nem tartalmaz. A bevezetett változtatás a hiteladósokat egyenlőként kezeli.
2.2. Meg nem engedett, ,,kedvezményezett jogelosztás'' az állami lakásokat megvásárló, azokban bennlakó bérlők tekintetében sem állapítható meg a sérelmezett törvényi rendelkezésekkel érintettekkel szemben. Az egyenlőtlenség ugyanis itt a jogi konstrukciók különbözőségéből és a lakástulajdonszerzés pozícionális eltéréseiből fakad.
A bérlőknek értékesített állami lakások esetében a tulajdonosi jogok gyakorlásáról és ennek egy speciális módjáról van szó. E konstrukcióban az állam mint tulajdonos az egyébként mobilizálhatatlan lakásainak egy részét értékesíti a lakásokban lakó bérlők részére részletvétel formájában.
Az egyenlőként való kezelés kérdése tehát az egészen különböző jogi helyzeteket illetően fel sem merül. Az egyik esetben egy, a bérlőknek adott részletvételi kedvezményről van szó, amelynek igénybevételével bérleményüket az államtól megvásárolhatják, a másik esetben pedig olyan hitelszerződésekről, amelyeket a lakással nem rendelkezők vettek igénybe lakás megszerzéséhez a fent részletesen ismertetett jogszabályon nyugvó blankettaszerződésekkel. Az előbbi esetben egy privatizációs jogi konstrukcióról, az utóbbi esetben az állampolgárok lakásszerzésének állami támogatásáról van szó. Márpedig az egyik esetre adott kedvezmények jogszabályi korlátozása az egészen más kedvezményrendszer összefüggésében nem diszkriminatív, így az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését nem sérti.
2.3. Végül a fentiekhez hasonlóan helyzeti különbséget és nem alkotmányosan tiltott jogi megkülönböztetést jelent a lakásbérlőkre vonatkozó jogi szabályozási koncepció és a hitelszerződésekkel kapcsolatos — támadott — jogi rendezés. Ahogy erre az Alkotmánybíróság már több határozatában is rámutatott, a meg nem engedett megkülönböztetés alkotmányos tilalma csak az azonos szabályozási koncepción belüli diszkrimináció esetében merül fel, így hátrányos megkülönböztetést a támadott törvényi rendelkezések az alkotmányos elvek sérelmével a lakásbérlők és a lakásvásárlók között nem idéztek elő.
3. Nincs tartalmi összefüggés a támadott jogszabályok és az Alkotmány 70. § (3) bekezdése között sem. Eszerint a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.
Ez az alkotmányos rendelkezés a jogegyenlőség érvényesülését segítő szabály és nem a kedvezőtlenebb, hátrányosabb anyagi, vagyoni helyzetűek esélyegyenlőtlenségének a kiküszöbölését célzó intézkedések kívánalmát jelenti.
Az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó állami feladatok, továbbá alkotmányosan megkívánt állami intézkedések és a sérelmezett rendelkezések között tehát tartalmi összefüggés nincs, így alkotmányellenesség e vonatkozásban sem állapítható meg.
4. A támadott törvényi rendelkezések alkotmányellenességének a megállapítására — azok szociális hatásával összefüggésben — az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ával kapcsolatban sem látott alapot.
4.1. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Ez a deklaráció nem hivatkozik a szociális jogokra. Az Alkotmány preambuluma — amelyből egyébként sem vezethető le direkt módon alkotmányos jog — az alkotmányos szabályozást illetően fogalmaz meg célokat, így abból törvényi rendelkezések alkotmányellenessége közvetlenül nem következtethető.
4.2. Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés szerint a Magyar Köztársaság az ellátásra való jogot a társadalombiztosítás útján és szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az idézett rendelkezésekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság — az indítványokban megfogalmazott sérelmek kapcsán — a szociális biztonsághoz való jog kérdéseit vizsgálta és értelmezte, mert nyilvánvalóan jogilag csak ez releváns. Álláspontja szerint a szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne. Az államnak polgárai szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében foglaltak általános jelleggel nevesítik.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a támadott törvényi rendelkezések és az Alkotmány idézett 70/E. §-a között nincs tartalmi összefüggés, mert a lakáscélú kamatokkal kapcsolatos jogalkotás nem a szociális jogok vonatkozásában fennálló alkotmányos állami feladatok körébe esik.
4.3. Az Alkotmánybíróság azonban vizsgálta, hogy a támadott jogalkotás indirekt módon nem ellentétes-e a szociális jogokkal kapcsolatos állami feladatok teljesítésével. Ennek során nem hagyható figyelmen kívül az a tény, hogy a hitelezés eredetileg sem volt szociális szempontú. Az állampolgárok lakásszerzésének állami támogatásáról szóló jogszabályi rendelkezések alapján megállapítható, hogy a szociális rászorultságot, a kedvezőtlen szociális helyzetet az állam egyáltalában nem vizsgálta, sőt: lakáshitelt — bár elvileg minden, lakással még nem rendelkező lakásszerző kaphatott — elsősorban a kedvezőbb szociális helyzetűek vettek igénybe, akik tehát ún. szociális tanácsi bérlakásra nem voltak jogosultak.
A továbbiakban arra utal az Alkotmánybíróság, hogy a támadott törvényi rendelkezések szociális hatása szempontjából jelentősége van annak, hogy a szabályozás számottevő ellentételezésekkel született meg. Ezek az ellentételezések különösen a következők: a hátralékos tőketartozások 50%-át visszafizetők részére az állam a hiteltartozás másik felét elengedte; a 15%-os mértékű kamatemelés a jelenlegi piaci kamatoknak még mindig csak a felét, kétharmadát jelenti; a lakáscélú támogatásokról szóló idézett, hatályos jogszabály alapján a helyi önkormányzatok nyújtanak támogatást az arra rászorultaknak, amely támogatás fedezésére az állami költségvetés olyan jelentős összeget biztosított az önkormányzatoknak, hogy az lehetővé teszi a kamatemeléssel érintettek mintegy 40%-ának a támogatását. Időközben az Országgyűlés elfogadta a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló 1990. évi CIV. törvény módosításáról szóló 1991. évi XV. törvényt, amely szerint minden, a költségvetési törvény 64—68. §-ai alapján az 1991. évben emelkedő kamatozású és 1991. március 1-jén a települési önkormányzat illetékességi területén fennálló kölcsöntartozás után, egy állandó lakosra számított 200 Ft levonásával 5000 Ft támogatás illeti meg — felhasználási kötöttség nélkül — a települési önkormányzatokat. Ez utóbbi intézkedéssel a valódi szociális rászorultság állami kezelése — az Alkotmánybíróság álláspontja szerint — alkotmányosan megtörtént.
A sérelmezett törvényi rendelkezések szociális kihatásait illetően az Alkotmánybíróság jelentőséget tulajdonít annak, hogy az érintettek a kölcsönszerződések igénybevételével lakástulajdonhoz jutottak, amely lakások értéknövekedése — az ingatlanokat érintő konjunkturális viszonyok folytán — közismerten nemcsak kompenzálja, de ténylegesen felülmúlja a jogszabályváltoztatással előidézett veszteségeket. A törvény szociális szempontú alkotmányos értékelésénél ez, a kölcsönadósok vagyonában az ingatlanárak állandó növekedése folytán beállt értékemelkedés nem hagyható figyelmen kívül.
Végezetül az Alkotmánybíróság arra is utal, hogy azokban a határesetekben, amelyekben a törvényi rendezés a hiteladósoknál kivételesen elviselhetetlen érdeksérelmet idézett elő, a Ptk 226. § (2) bekezdésének második fordulata alapján lehetőség van arra, hogy a bíróságtól a megváltozott tartalmú szerződés módosítását kérjék.
A támadott jogszabályok alkotmányellenessége mindezek alapján az Alkotmány 70/E. §-át tekintve sem állapítható meg.
5. Az Alkotmánybíróság különálló alkotmányossági problémaként kezelte azokat az indítványokat, amelyek nem lakástulajdon szerzéséhez vezető hitelügyletekkel kapcsolatban kérték a sérelmes törvényi rendelkezések alkotmányellenességének a megállapítását. E hitelszerződések alapja a többször módosított 49/1982. (X. 7.) PM—ÉVM együttes rendelet volt, amely jogszabály alapján jutottak kölcsönhöz az állami, szövetkezeti vagy személyi tulajdonban álló lakások bérlői, ha azt a lakásuk felújításához, korszerűsítéséhez, bővítéséhez stb. vették igénybe.
A lakásügyi jogszabályok pontosan meghatározzák a bérbeadók és a bérlők által elvégzendő munkák körét. E jogszabályi elosztástól függetlenül a bérlő a bérbeadó hozzájárulásával elvégezheti a bérbeadót terhelő munkákat is, az így elvégzett munkák ellenértékét azonban a lakbérbe beszámíthatja.
A hitelszerződések egyaránt folyósítottak kölcsönt a bérlőt terhelő, illetőleg a bérbeadó hozzájárulásával a bérlő által elvégzett és a bérbeadót terhelő munkákra is. Ezek a különböző felhasználások a hitelszerződésekben nem váltak szét, ez az elválasztás pedig ma már elvégezhetetlen.
Ilyen értelemben a hitelszerződésekbe történt állami beavatkozás olyan szerződéseket is érint, amelyekkel megszerzett kölcsönöket a bérlők részben az állam tulajdonának a gyarapítására, értékemelésére fordították.
Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság utal mindenekelőtt arra, hogy a lakásbérlet olyan jogviszony, amelyre a piacgazdaságnak és a versenyszabadságnak alkotmányos elvei megfelelően érvényesülnek [miként ezt az Alkotmánybíróság az 5/1991. (III. 16.) AB határozatában megállapította]. A lakásbérleti jognak tehát az Alkotmánybíróság álláspontja szerint vagyoni értéke van. Ezt a vagyonértékűséget egyébként már 1971-től kezdődően a hatályos lakásügyi jogszabályok a lakáshasználatbavételi díj intézményével (és annak többszörös szorzója bizonyos esetekben való alkalmazhatóságával) elismerték.
A bérlakások vagyoni értékét a lakás alapterülete, településen belüli fekvése, komfortfokozata, egyébkénti korszerűsége és további más, a lakás használhatósága szempontjából értékemelő vagy értékcsökkentő tényezők alapján kell figyelembe venni.
A sérelmezett törvényi rendelkezésekkel érintett hitelkonstrukciók mindegyike olyan beruházáshoz kapcsolódott, amely ennek a bérleti jognak az értékemelkedését is előidézte. A beruházásokkal tehát részben a lakások használati értéke, részben pedig a bérletek — jogszabályok keretei között fennálló — vagyoni értéke is emelkedett, így ezekben a jogviszonyokban speciális alkotmányossági kérdésekről nincs szó, az Alkotmánybíróság korábbi megállapításai — mind a tulajdonjog alkotmányos védelmével, mind a szociális kihatások ellentételezésével kapcsolatban — ezekre az esetekre is irányadóak.
A vagyonértékű bérleti jog értéknövekedése és a bérleti jogviszonnyal együttjáró használati értéknövekedés — bár nem olyan mértékben, mint a tulajdonjog értékemelkedése esetén — a lakásbérlők vonatkozásában is többletértékek megszerzéséhez vezetett, ilyen körülmények között a sérelmes költségvetési törvény alkotmányellenességének megállapítására az Alkotmánybíróság ebben az összefüggésben sem látott lehetőséget.
6. Az Alkotmány 70/I. §-ában írt az a rendelkezés, amely szerint a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni, a támadott törvényi rendelkezésekkel kapcsolatban irreleváns, mert a közteher és a hitelszerződések kamatai között tartalmi összefüggés nincs, a szerződéses kamattartozások ugyanis nem minősülnek köztehernek.
7. A sérelmezett jogszabályoknak más — az indítványokban megfogalmazott — törvényi rendelkezésekkel való szembenállása nem alkotmányossági probléma. A Polgári Törvénykönyv 5. § (1) bekezdésében tiltott joggal való visszaélés az alanyi jogok gyakorlására vonatkozóan állít fel tilalmat, ez a rendelkezés a törvényhozás közjogi aktusára nyilvánvalóan nem alkalmazható. Ugyanígy hiányzik az összefüggés a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló 1990. évi LXXXVI. törvény 20. §-a és a sérelmes jogalkotás között, hiszen a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma a vállalkozók gazdasági tevékenységére, nem pedig a törvényalkotásra vonatkozik.
8. Végül az Alkotmánybíróság vizsgálta — az indítványokban megfogalmazott kérelmekkel kapcsolatban — a korábbi határozataiban megfogalmazott alkotmányjogi álláspontoknak a támadott jogalkotással való összefüggését is.
Az ún. ,,kamatadó'' tárgyában hozott 5/1990. (IV. 9.) AB határozat a jelenlegitől alapvetően különböző alkotmányossági problémával foglalkozott. Ott az eljárásnak egy közteherről — adóról — rendelkező törvény volt a tárgya, és az Alkotmánybíróság a jogszabályt megsemmisítő döntését a törvény meghozatalának alkotmányellenességére alapozta (a törvényt csak alkotmányerejű törvényként, az országgyűlési képviselők kétharmadának egyetértésével lehetett volna elfogadni).
A 13/1990. (VI. 18.) AB határozatban megfogalmazott elveket az Alkotmánybíróság e határozatának indokai között is felhasználta. Ezekkel az elvekkel a támadott törvényhelyek alkotmányellenessége nem bizonyítható.
A 31/1990. (XII. 18.) AB határozatban az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezésével kapcsolatban fogalmazott meg alapvető szempontokat. E megállapítások — ahol egyáltalában fennáll az összefüggés — sem alkalmasak a sérelmezett jogalkotás alkotmányellenességét igazolni vagy cáfolni.
* * *
Mindezekre a szempontokra figyelemmel az Alkotmánybíróság a támadott törvények alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
Az Alkotmánybíróság az indítványozók nagy számára, a nagyarányú közérdeklődésre és a határozatban megfogalmazott elvi álláspontokra figyelemmel elrendelte határozatának a hivatalos lapban való közzétételét.
Az Alkotmánybíróság ügyszáma: 1427/B/1990/10.
Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részében foglalt döntés többi rendelkezésével egyetértve, a Polgári Törvénykönyv 226. § (2) bekezdésével kapcsolatos különvéleményemet a következőkben foglalom össze:
A Ptk. 226. § (1) és (2) bekezdése egy olyan történelmi korszak tipikus produktuma, amikor az állam egyszerre volt
— a közhatalom birtokosa,
— a legnagyobb tulajdonos, és
— magát a közérdek letéteményesének tekintő paternalista szervezet,
amelynek említett minőségei nem különültek el, hanem összemosódtak, s ez — a hatalom egységének tézisével párosulva — indokul szolgált a társadalmi viszonyokba, így egyebek között a polgári jogi jogviszonyokba való, gyakorlatilag szinte korlátlan állami beavatkozásra. A 226. § (2) bekezdésében a ,,kivételességre'' való utalás az említett történelmi viszonyok és hatalmi berendezkedés keretei között elveszítette jelentőségét, s az állam a jogi szabályozás eszközével lényegében akkor avatkozott be a polgári jogi jogviszonyokba, amikor akart.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint ,,A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam". A jogállamiság egyik fontos tartalmi eleme a jogbiztonság, amelynek szintén több komponense van. Ezek egyike az állami beavatkozás korlátok közé szorítása, mivel a korlátlan állami beavatkozás lehetősége a jogalanyokat — a természetes és jogi személyeket egyaránt — szüntelen jogbizonytalanságban tartja, s így összeegyeztethetetlen a jogállam fogalom lényegével.
A 9. § (1) bekezdése deklarálja, hogy ,,Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül''.
A Ptk említett rendelkezései a piacgazdasággal épp úgy összeegyeztethetetlenek, mint a jogállamisággal, a működő tőke ugyanis elkerüli az olyan országokat, amelyekben az állam széles körű beavatkozási lehetősége bizonytalanná és kiszámíthatatlanná teszi a polgári jogviszonyokat.
Sem a jogállam, sem a piacgazdaság nem teremthető meg egyik napról a másikra, mindkettő kialakítása hosszabb folyamat, amelynek során — egyebek között — új jogintézmények létrehozására és a korábbi jogrendszer nagyarányú átformálására van szükség. Az utóbbi szükségképpen érinti az 1989-es alkotmánymódosítás (1990. évi LXIII. törvény) előtti jogviszonyok széles körét.
Bármennyire paradoxonnak tűnik is, az etatizált gazdasági rend ,,lebontásának", piacgazdasággá való átalakításának folyamatában — átmeneti időre és szűk korlátok közé szorítva — nem nélkülözhetők bizonyos, jellegüket tekintve kifejezetten etatista módszerek, mint pl. adott esetben a Ptk. 226. § (2) bekezdésének alkalmazása. Ez más megfogalmazásban annyit jelent, hogy olyan alapvető alkotmányos értékek létrehozása és kiteljesítése során, mint a jogállamiság vagy a piacgazdaság, az állam — jobb híján — rákényszerül olyan jogszabályi rendelkezések alkalmazására is, amelyek a kiépült jogállammal és a működő piacgazdasággal összeegyeztethetetlenek.
Mindezekre figyelemmel magam is úgy vélem: a Ptk. 226. § (2) bekezdésének ex nunc hatályú megsemmisítésére nincs lehetőség. Ez azonban nem lett volna akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság megállapítsa a hivatkozott rendelkezés alkotmányellenességét és azt későbbi időpont megjelölése mellett semmisítse meg. Erre ugyanis az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. §-ának (4) bekezdése felhatalmazza a testületet, s a demokratikus országok több évtizedes tapasztalatokkal rendelkező alkotmánybíróságainak gyakorlatában széles körben ismert a két-három éves ,,késleltetéssel'' való jogszabály-megsemmisítés. Ez épp úgy a jogbiztonságot és az állam közhatalmi tevékenységének kiszámíthatóvá, előre kalkulálhatóvá tételét szolgálja, mint a gazdasági élet szereplőinek tevékenységét alapvetően befolyásoló törvényeknek a kihirdetés után két-három évvel való hatályba léptetése.
Ha az Alkotmánybíróság szerepet kíván vállalni — miként ezt teszi is — a jogrendszer és ezzel szoros összefüggésben a jogi közgondolkozás nagyarányú átalakításában, ezt mindenekelőtt saját döntéshozatali gyakorlatának formálása útján valósíthatja meg.
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye
Ha a IV. részben kifejtettek szerint a rebus sic stantibus klauzula alkalmazásának indoka a költségvetés tűrhetetlenné vált terhe és a hitelező és adós helyzetében bekövetkezett arányeltolódás, illetve az állam mögöttes teherviselésének aránytalan növekedése, úgy a megoldás az OTP és Takarékszövetkezet szerződéseire valóban indokolt, ám nem indokolt olyan diszkrimináció, amely a költségvetés terhét csak az OTP és TSZ adósai terhének növelésével kívánja megoldani.
Csak az a megoldás fogadható el alkotmányosnak, amely a költségvetésből való támogatást egyenlő mértékben teszi terhesebbé minden adósnak, vagy amely az adósok között alkotmányosan elfogadható szempont szerint alkalmaz diszkriminációt: hogy az adós a kedvezményes kamatozású kölcsönhöz lakáshelyzete megoldására milyen állami forrásból részesült támogatásban — IKV lakás megvásárlására kedvezményes vételár-részletként, vállalati forrásból alacsony kamatú vagy kamatmentes támogatásként, vagy bankkölcsönként —, ebből a szempontból annak ellenére nem jelenthet alkotmányos megkülönböztetési indokot, hogy a jogi konstrukció esetenként más és más: a költségvetés bevételét mindegyik megoldás csökkenti, tehát az állam pénzügyi helyzetét mindegyik rontja.
Jogszabály nem csak az OTP-t és a TSZ-eket jelölte ki a lakással kapcsolatos kedvezményes ügyletek alanyául — létezik ilyen ügylet Ingatlaközvetítő Vállalat és lakó, vállalat és dolgozója viszonylatban is. Ezekben is bizományos jelleggel jártak el az IKV és a vállalatok a költségvetési forrás tekintetében kötött szerződésekben, csak az elszámolás konstrukciója volt más.
Ehhez képest az V.2.2. alatt írottakat nem osztom: van meg nem engedett indokolatlan megkülönböztetés e téren.
Az V. 6. § azon utalása, mintha a közteherviselést a kérdés nem érintené, nem áll. Az intézkedések indoka a költségvetés aránytalan terhelése, és ennek forrása a közteherviselés. Az OTP és takarékszövetkezeti adósok köre a költségvetés terhére jutott indokolatlan előnyhöz, és ezt az adósi körön kívül eső lakosság viselte. Ám ez az érv áll az IKV és a vállalati hitelek kedvezményezettjeire is, ugyanakkor másképp áll az állami lakásokat felújítók esetében, ahol épp a költségvetés javára érvényesül az ingatlan értékálló volta és a későbbi beszámítás inflációs vesztesége: ezzel kapcsolatban nem érv, hogy a nyilvántartásokból a hitelek célja nem tisztázható. Ha másképp nem, bírói úton ez lehetséges lenne. Elvileg meg kell rá adni a lehetőséget, és az állami szerv egyébként sem hivatkozhat a maga érdekében a saját nyilvántartása hiányosságára!
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás