17/1992. (III. 30.) AB határozat
17/1992. (III. 30.) AB határozat1
1992.03.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása iránt előterjesztett egyesített indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a társadalmi szervezetek kezelői jogának megszüntetéséről szóló 1990. évi LXX. törvény 1. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat és e törvényi rendelkezés megsemmisítése iránti kérelmeket elutasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványokkal támadott törvény 1. § (1) bekezdése szerint a társadalmi szervezeteknek az állami tulajdonú ingatlanokra vonatkozó kezelői joga — a 6. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján — a törvény hatálybalépésével kártalanítás nélkül megszűnik.
2. Az indítványokban megfogalmazott álláspont szerint e törvényi rendelkezés alkotmányellenes, ezért az indítványozók kérték annak visszamenőleges hatályú megsemmisítését.
Kifogásolták, hogy a törvény nincs összhangban az Alkotmány 13. §-ával, amely mindenki számára biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Azzal érveltek, hogy az 1987. évi I. törvény hatálybalépéséig az állami földtulajdon átruházása nem volt lehetséges. Azok a szervezetek, melyek az államtól ingatlanra vonatkozó tulajdonjogot kívántak szerezni — akár ellenérték fejében — csak kezelői jogot szerezhettek. A 9/1969. (II. 9.) Korm. rendelet 6. §-a ugyanakkor úgy rendelkezett, hogy a kezelő a tulajdonos jogait és kötelességeit gyakorolja. A kezelői jog tartalma ezért nézetük szerint ,,teljes egészében'' megegyezik a tulajdonjog tartalmával, különösen azokban az esetekben, amikor a vagyontárgy korábbi kezelőjétől írásos megállapodással, ellenérték fejében és földhivatali bejelentési kötelezettséggel szerezte meg az új jogosult a kezelői jogot.
3. Az igazságügyminiszter álláspontja szerint az ingatlanra vonatkozó kezelői jog nem olyan alapvető jog, amelyet megilletne az Alkotmány 13. §-a alapján az alkotmányos védelem. Az Alkotmányban ez a jog nevesítetten nem szerepel, a tulajdonjog alkotmányos védelmét pedig nem lehet kiterjesztően értelmezni. Észrevételeiben az igazságügyminiszter utalt továbbá arra is, hogy természetes személy nem szerezhetett kezelői jogot, ugyanakkor piacgazdaságban a kezelői jog kategóriája értelmezhetetlen. Végül hivatkozott arra, hogy a törvény a társadalmi szervezetek szerzett jogait önkényesen nem vonja el, csupán polgári jogi alapokra kívánja helyezni a társadalmi szervezetek ingatlanhasználatát, és az új jogi rendezésig az ingyenes ingatlanhasználatot a társadalmi szervezeteknek változatlanul biztosítja.
4. Az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdése szerint Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése biztosítja a tulajdonhoz való jogot, a (2) bekezdés pedig kimondja, hogy tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.
Az indítványokkal érintett, idézett alkotmányi rendelkezések mellett az Alkotmánybíróság figyelemmel volt még az indítványok elbírálása során az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének — általánosságban megfogalmazott — jogállami deklarációjára, továbbá az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében írt, arra a rendelkezésre, amely szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban törvény sem korlátozhatja.
II.
1. Az Alkotmánybíróság álláspontja kialakításánál abból indult ki, hogy az indítványokkal támadott normatartalommal használt ,,kezelői jog'' kategóriája a korábbi magyar jogrendszer terméke.
A rendszerváltást megelőző jogrendben a tulajdoni felfogás tekintetében, bár különböző időszakokban eltérő módon, de mégis a meghatározó a társadalmi tulajdon, ezen belül pedig az állami tulajdon szerepe volt; az állami tulajdon magyarázatát pedig elsősorban nem a polgári jogi intézmények keretében keresték, hanem abban a közhatalmi elemek túlsúlya dominált. A régi Alkotmány és az irányadó törvényi rendelkezések az állami tulajdon ,,egységességét és oszthatatlanságát'' tételezték.
Az állami tulajdon domináló szerepén nyugvó gazdaság döntően az állami vállalatok (és egyéb gazdálkodó szervezetek) gazdálkodási tevékenységére épült, a fő gazdálkodó szervezetek az állami vállalatok voltak. Ezek, mint önálló jogalanyisággal felruházott szervezetek, az állam tulajdonával az ún. ,,kezelői jog'' alapján és keretében gazdálkodtak. Az állami tulajdon ,,oszthatatlansága'' nem tette lehetővé a társadalmi szervezetek tulajdonjogának formális elismerését sem.
2. Az állami tulajdon oszthatatlanságán és a struktúrált tulajdoni felfogáson nyugvó, fogalmilag tisztázatlan ,,kezelői jog'' kategóriája az 1989. évi alkotmányrevízió után alkotmányosan is definiálhatatlanná és értelmezhetetlenné vált. Az Alkotmány megszüntette az állami tulajdon primátusát, 9. §-ának (1) bekezdése a köztulajdont és a magántulajdont egyenrangú minőséggel ruházta fel, a kezelői jogot pedig nevesített jogként kifejezetten nem vonta alkotmányos védelem alá.
Mindazonáltal a ,,kezelői jog'' — keletkezési idejétől függetlenül — számos létező jogviszony forrása, sőt, az indítványokkal támadott törvényi rendelkezés szerint, törvényi szabályozás tárgya is. Ezért az Alkotmánybíróságnak az alkotmányossági vizsgálat során a régi jog e továbbra is érvényben levő intézményét — az alkotmányos jogokkal összefüggésben — értelmeznie és minősítenie kell.
3. A ,,kezelői jog'' tartalmában nem azonos a tulajdonjoggal, mert a kezelői jog jogosultja a tulajdonos állammal szemben egyáltalában nem áll dologi jogi pozícióban. Különböző időszakokban különböző intenzitással ugyan, de a tulajdonjogviszonyon belül mindig az állam szerepe állt előtérben: az államnak teljes tulajdonosi rendelkezési hatalma volt a kezelésbe adott tulajdoni tárgy felett. Ezt fejezte ki az állami tulajdon alkotmányosan deklarált egysége és oszthatatlansága; az állam bármikor visszavehette tulajdonát a kezelőktől és azt feloszthatta, átcsoportosíthatta stb. közöttük. Az oszthatatlanság kritériuma a tulajdonjogra és nem a ,,kezelői jogra'' vonatkozott.
Ugyanakkor a ,,kezelői jog'' címzettje nem tulajdonosként tulajdonosi jogokat gyakorolt. A ,,kezelői jog'' sajátosságai engedelmesen követték a régi gazdaságirányítási rend változásait: a jogintézmény tartalma évtizedről évtizedre átalakult, terjedelme pedig az egyszerű birtokjogtól a ,,majdnem igazi'' tulajdonjogig terjedt.
Az állami tulajdon oszthatatlanságának és a struktúrált tulajdoni felfogásnak eszerint két meghatározó elemet, vonatkozást kell tulajdonítani: éspedig az államnak a tulajdon tárgya feletti gazdasági (tulajdonosi) hatalmát, valamint a ,,kezelői jogot'' gyakorló állami (társadalmi) szerveknek a jogosítványát az önálló tulajdonosi fellépésre. A két mozzanat az állami tulajdon egységén belül jól elkülöníthető: az egyik, az ún. belső jogviszony, azaz az állam, illetőleg gazdaságirányító szervei és a tulajdon tárgyát kezelő szervek közötti kapcsolat; a másik, az ún. külső jogviszony, amely a kezelői jogot testesíti meg, s amelyben az állami tulajdon kezelője harmadik személyek irányában tulajdonosként viselkedik. A gazdaságirányítási rendszer változásával a külső kapcsolat egyre inkább megközelítette a polgári jogi tulajdont, az állammal szemben azonban a kezelő legfeljebb az állam tulajdonjogából derivált kötelmi pozícióban volt, azaz egy — többnyire tisztázatlan vagy jogilag csak részben tisztázott és szabályozott — sui generis jogviszony egyik alanya, aki a jogviszony másik pólusán elhelyezkedő államtól ingyenesen (egyes esetekben visszterhesen) vagyonértékű jogosítványokat szerzett. E vagyonértékű jogok megnyilvánulása volt, hogy a kezelő a harmadik személyekkel fennálló, külső jogviszonyokban dologi jogi pozícióba került. Ez a pozíciója azonban a tulajdonos állam tulajdonjogán alapult és abból származott.
Mindebből következik, hogy az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a ,,kezelői jog'' nem azonosítható a tulajdonjoggal, hanem az a tulajdonjognak a korábbi magyar jogrendszerben kialakult olyan mutációja, amelyben a tulajdonosi jogosítványok magán a tulajdonjogviszonyon belül átrendeződnek belső (kötelmi) és külső (dologi) jellegű jogviszonyok jogosultságaivá és kötelezettségeivé.
4. Nem azonosítható a kezelői jog a tulajdonjog valamely részjogosítványával sem, mert a kezelői jog jogosultja csak a tulajdonos állam által nem gyakorolt ,,maradékjogok'' tekintetében válik alanyi jogosulttá. Ezek a ,,maradékjogok'', amelyek vagyonértékű jogokat testesítenek ugyan meg, mindig csak a tulajdonos által átruházott terjedelemben és tartalommal állnak fenn, a jogi szabályozások és konkrét jogviszonyok — történetileg és egyedileg is változó — sokféleségének megfelelően. A tulajdonjoggal összefüggésben fennálló kettősség a tulajdonosi részjogosítványok tekintetében is érvényes: a kezelő dologi jogi pozíciója csak a jogviszony külső vonatkozásaiban jelenik meg; a belső jogviszonyban a kezelő általában csak kötelmi jogosult.
5. Az Alkotmány idézett rendelkezései a köztulajdon védelme körében az állami tulajdont is oltalmazzák, az állam számára is biztosítják a tulajdonhoz való jogot. Az a törvényi rendezés, amely tartalmilag ennek az alkotmányos jogosultságnak egy határozott megnyilvánulása, kifejeződése, nem alkotmányellenes. A támadott törvény ugyanis a tulajdonos állammal szemben szünteti meg a kezelői jogot, márpedig a kezelői jog jogosultját a tulajdonossal szemben alkotmányos tulajdonjogi védelem nem illeti meg. Az állam tulajdonosi szabadságából következik, hogy az állami tulajdon intézményét, belső struktúráját joga van törvényhozói úton is átalakítani. Mivel a kezelő ,,kezelői jogát'' minden esetben az államtól, mint tulajdonostól származtatja, s mivel a kezelő a belső jogviszonyban az állammal szemben tulajdonosi jogokat soha nem gyakorolhat, az állam dologi jogi pozíciójából fakad a kezelői jog visszavonására, megszüntetésére vonatkozó jogosultsága. Ezért a ,,kezelői jog'' törvény általi megszüntetése nem minősül alkotmányellenesnek.
6. A támadott törvényi rendelkezés a jogállamiság és a piacgazdaság alkotmányos intézményrendszereiben meghatározhatatlan jogosultságot szünetet meg anélkül azonban, hogy a jogosultság alanyait jogfosztottá tenné. A törvény a jogintézményt pusztán polgári jogi alapokra helyezi, és ezzel az alkotmányosan is értelmezhetővé és kezelhetővé válik. A társadalmi szervezetek használati jogát a törvényi rendezés nem érinti, ez pedig, mint vagyonértékű jog, alkotmányos védelem alatt áll.
Az Alkotmány és az alkotmányos jogrendszer megfelelő védelemben részesíti az Alkotmányban meg nem jelenő, egyéb nevesített jogokat is. A vagyoni jogok alkotmányos védelme az Alkotmánynak a tulajdonjogot oltalmazó rendelkezéseiből [Alkotmány 9. § (1) bekezdés, 13. § (1) bekezdés] következik.
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése nemcsak a tulajdonjog, hanem az azzal összefüggő minden vagyoni jog biztosítására vonatkozik. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése ezért a tulajdonvédelem körében az egyéb vagyoni jogok védelmét is biztosítja. A jogösszehasonlítás is azt mutatja, hogy több külföldi alkotmánybíróság gyakorlata a vagyoni jogosultságokat az alkotmányos tulajdonvédelem körébe vonja. Az Alkotmánybíróság ezzel is összhangban az Alkotmány tulajdonvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseit olyan alapjognak tekinti, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok az egyéb dologi jellegű vagyoni jogok védelmére is alkalmazhatnak.
A használat joga korlátolt és idegen dologbeli jog, amely a tulajdonostól nyert abszolút (dologi) hatályú és önálló léttel bíró jogosultság anélkül, hogy ez az önállóság érintené a tulajdonjoghoz való kapcsolódását. A használat joga tehát a tulajdonjog önállósult részjogosítványa, amely tartalmát tekintve a tulajdonjog olyan ,,szelvényjoga'', amelynek vagyoni értéke van.
Mivel az indítványokkal kifogásolt törvényi rendelkezés a társadalmi szervezeteknek ezt, az alkotmányosan oltalmazott használati jogát nem szünteti meg, nem vonja el, a törvény Alkotmányban védett jog sérelmét nem valósítja meg. Nem áll fenn alkotmányos sérelem azáltal sem, hogy a kezelői jog megszüntetése a sérelmezett törvényi rendelkezéssel kártalanítás nélkül történt. A kifejtettek szerint a használati jog áll alkotmányos védelem alatt, így csak ennek a jognak a korlátozása vagy elvonása az, ami — elvileg, többek között a szerzés visszterhességétől is függően — kártalanításra érdemes. Annak eldöntése azonban, hogy a kártalanításnak mennyiben állnak fenn az alkotmányos feltételei, nem e törvény alkotmányossági vizsgálatára tartozó kérdés.
Az Alkotmánybíróság ezért az alaptalan indítványokat elutasította.
Az Alkotmánybíróság a határozatban kifejtett elvi állásfoglalás miatt rendelte el a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1335/B/1990/5.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás