28/1994. (V. 20.) AB határozat
28/1994. (V. 20.) AB határozat1
1994.05.20.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítvány tárgyában — Dr. Ádám Antal és Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró különvéleményével — meghozta a következő
határozatot.
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 18. §-ában megállapított, az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény 15. § (1) bekezdés i) pontjában az ,,erdő'' művelési ág felvétele a természetvédelmi hatóság hozzájárulásával kijelölhető termőföldek művelési ágainak felsorolásába; továbbá a 15. § (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket hatálybalépésük napjára visszamenően megsemmisíti.
Az 1992. évi II. törvény 15. § (1) bekezdés i) pontja az alábbi szöveggel marad hatályban:
[A 13. § (2) bekezdésének a), b) és d) pontjában meghatározott földeket a 14. §-ban meghatározottakon túlmenően úgy kell kijelölni, hogy]
,,i) a — lakott tanyákhoz tartozó termőföldek kivételével, melyek kijelöléséhez a természetvédelmi hatóság hozzájárulása szükséges — nemzeti park, nemzetközi egyezmény hatálya alá tartozó és a fokozottan védett terület, továbbá — szántó, gyümölcsös, kert, szőlő művelési ágba tartozó termőföldek kivételével, amelynek kijelöléséhez a természetvédelmi hatóság hozzájárulása szükséges — egyéb védett természeti terület ne kerüljön bele.''
2,,A visszaható hatályú megsemmisítésből következően — a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetéséig — az 1992. évi II. tv. 13. § (2) bekezdés d) pontjában meghatározott földek közül az ,,erdő'' művelési ágba tartozó védett területek a határozat kihirdetését követően már nem adhatók magántulajdonba, akkor sem, ha a megsemmisített jogszabályi rendelkezés alapján már jogerősen kijelölésre kerültek.''
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a földrendező és földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 13. § (7) bekezdésének 4. pontja alkotmányellenes; ezért azt hatálybalépésének időpontjára visszamenőlegesen megsemmisíti.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy mindazon természetvédelmi oltalom alatt álló és védelemre tervezett területek tekintetében, amelyekre nézve e határozat 2. és 3. pontjának rendelkezései nem eredményezik a természetvédelem eredeti szintjének helyreállását, az állami tulajdonba és természetvédelmi szervek kezelésébe vételükre vonatkozó szabályozás hiánya, illetve — ahol ez lehetséges — az azzal azonos szintű védelmet eredményező szabályozás hiánya alkotmányellenes helyzetet idéz elő. Ezért az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 1994. november 30-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a földrendező bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 13. § (7) bekezdés 4. pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Ez a rendelkezés hatályon kívül helyezte a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény 19. §-át, amely a termelőszövetkezeti használatban lévő védett természeti területek állami tulajdonba és a természetvédelmi szervek kezelésébe adását írta elő. Az indítványozó szerint ezzel a védett természeti területek állami tulajdonba vételének szabályozása tekintetében alkotmányellenes joghézag, egyébként pedig az Alkotmány 70/D. §-ába ütköző alkotmányellenes állapot alakult ki, mivel a védett természeti területek magántulajdonba, illetve szövetkezeti kezelésbe adása védett természeti területek feldarabolásához és a természeti értékek pusztulásához vezet. Ezért kérte az indítványozó az érintett védett területek állami tulajdonba vételére vonatkozó jogalkotói feladat elmulasztásában álló alkotmányellenesség megállapítását, és a jogalkotó felhívását e feladat teljesítésére.
II.
1. A támadott jogszabály és jogi környezete a következő:
— A szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény (a továbbiakban: Ámt.) eredeti 15. §-a a mezőgazdasági szövetkezet közös használatban álló, továbbá a tulajdonába került védett és védelemre tervezett területeket — bizonyos mezőgazdaságilag művelt területekre vonatkozó, engedélyköteles kivételekkel — kivette a részarány-földtulajdonosok tulajdonának elkülönítésére szolgáló, valamint az 1991. évi XXV. törvény (a kárpótlási törvény, a továbbiakban: Kpt.) értelmében magántulajdonba adásra kijelölhető területek közül. A 19. § szerint ezeket a védett területeket állami tulajdonba és természetvédelmi szervek kezelésébe kell adni; a szövetkezeti tulajdonért csereföld vagy pénzbeli kártalanítás jár.
Az Ámt. arra a rendelkezésre épült, amelyet a Kpt. 18. §-a a kárpótlásra és a szövetkezeti tagok és alkalmazottak földtulajdonhoz juttatására szolgáló földalapok kijelölésére már előírt. Eszerint a kiadásra kerülő termőföldet a védett természeti területen kívül kell kijelölni. Ha a védett természeti területen kívül rendelkezésre álló terület nem elegendő — a nemzeti park, a nemzetközi egyezmények hatálya alá tartozó és a fokozottan védett területek kivételével —, a szövetkezet tulajdonában lévő szántó, kert, gyümölcsös, szőlő és erdő művelési ágba tartozó védett természeti terület is kijelölhető. A kijelöléshez a természetvédelmi hatóságnak hozzá kell járulnia. Ezek a rendelkezések a védelemre tervezett területekre is alkalmazandók. Az Ámt. ezt a védelmet kiterjesztette a mezőgazdasági szövetkezet közös használatában álló földekre, s ezzel együtt a részarány-földtulajdonosok tulajdonának elkülönítésére [13. § (3) bekezdés]; másrészt az engedéllyel kijelölhető területek közül az erdő művelési ágba tartozókat kivette [15. § (1) bekezdés i) pont].
— Az Ámt. módosítása (1992. évi L. törvény 4. §-a) 1992 júniusában már enyhít a védelmen azáltal, hogy bővíti a kivételeket: a kivételesen kijelölhető, megművelt területek közé az erdőt is beveszi, továbbá miniszteri engedéllyel nemzeti park és tervezett nemzeti park területére is engedélyezi a részarány-földtulajdonosok tulajdonában álló földek természetbeni kijelölését. Nem jelölhető ki továbbra sem a nemzetközi egyezménnyel és a fokozottan védett terület [15. § új (1) bekezdés i) pont, új (4) és (5) bekezdés]. Az (5) bekezdés szerint ezek közül a továbbra sem kijelölhető területek közül az állami tulajdonban álló részt a szövetkezeti használatból a természetvédelmi hatóság kezelésébe kell adni.
Ez a módosítás homályossá tette a 15. § és a 19. § viszonyát. A 15. § új (5) bekezdése úgy is értelmezhető, hogy az állami tulajdonú földekre nézve végrehajtja a 19. § rendelkezését (az állami tulajdoni részaránynak a védett területekre való természetbeni rátelepítésével, és ezek természetvédelmi hatóság kezelésébe adásával). Kifejezett módosítás híján a tsz-tulajdonban és a részarány-tulajdonosok tulajdonában álló védett területekre továbbra is vonatkozik a 19. § szerinti állami tulajdonba és kezelésbe vétel.
— A földrendező bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény (1993. január, a továbbiakban: Fbt.) 13. § (7) bekezdés 4. pontja az Ámt. 19. §-át hatályon kívül helyezte. Mivel ez nem érintette a 15. §-t, az állami tulajdonban lévő, ki nem jelölhető területeken továbbra is megszüntetendő a tsz-használat; a tsz-tulajdonban álló nemzetközileg vagy fokozottan védett területet viszont egyértelműen a tsz használja továbbra is; a tsz használatában álló egyéb védett és védelemre tervezett területet pedig ki lehet jelölni a részarány-tulajdonosok tulajdonának elkülönítésére, illetve — a nemzeti park területét kivéve — magántulajdonba adásra.
2. Az indítvány az Fbt. 13. § (7) bekezdés 4. pontjának alkotmányossági vizsgálatára irányul. Az Alkotmánybíróság a szoros tárgyi összefüggés miatt azonban a vizsgálatot kiterjesztette az Ámt.-t módosító 1992. évi L. törvény 4. §-ára, azaz az Ámt. hatályos 15. § (1) bekezdésének i) pontjára és (4) bekezdésére is.
III.
1. Az Alkotmány 18. §-a szerint a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. A 70/D. § (2) bekezdése értelmében a ,,lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez'' való emberi jogot [70/D. § (1) bekezdés] a Magyar Köztársaság — többek közt — az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság a 996/G/1990. AB határozatban megállapította, hogy a fenti alkotmányi rendelkezések alapján az állam köteles az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló sajátos intézmények kialakítására és működtetésére. Megállapította továbbá, hogy sem a 18. § szóhasználata (az ,,egészséges környezethez'' való jog), sem az állami környezetvédelmi feladat beágyazása az egészséghez való jog megvalósításának eszközei közé nem értelmezhető környezethez való jog korlátozásaként. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniok az élet természeti alapjainak védelmét, és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére. (ABH 1993, 533, 535.)
A 64/1991. (XII. 17.) AB határozat az alapjogok objektív, intézményes védelmével kapcsolatban megállapítja, hogy ennek köre túlmehet azon a védelmen, amelyet ugyanazon alapjog alanyi jogként nyújt. Ez az objektív védelem nemcsak szélesebb, de minőségileg is más, mint az egyéni alanyi jogok védelmének összeadása. Az élethez való jog vonatkozásában például az állam objektív, intézményvédelmi kötelessége az emberi életre általában — az emberi életre mint értékre — is kiterjed; s ebbe beletartozik a jövendő generációk életfeltételeinek biztosítása is. (ABH 1991, 297, 303.)
2. A környezethez való jogot az alanyi jogokhoz való sajátos viszonya, valamint sajátos tárgya különbözteti meg mind a többi alapjogtól, mind az alkotmányban kitűzött feladatoktól.
a) A környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg.
A környezethez való jog köztudottan nem sorolható a klasszikus, védelmi jellegű alapjogok közé, hanem úgynevezett harmadik generációs alkotmányos jog, amelynek jellege még vitatott, s amelyet még csak kevés kortárs alkotmány tartalmaz. Ez a jog ugyanakkor nem is pusztán alkotmányban kitűzött feladat vagy államcél. A környezethez való jogot az Alkotmány ,,jog''-nak nevezi, s az állam e minőségében ,,ismeri el'' és ,,érvényesíti'', éppen úgy, mint a 8. § (1) bekezdése szerint az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait; míg az államcélokat és feladatokat a Magyar Köztársaság — az Alkotmány szóhasználata szerint — ,,védi'', ,,elismeri'', ,,támogatja'', ,,tiszteletben tartja'', anélkül hogy jognak minősítené őket. Az ún. alkotmányi feladatok vagy államcélok elsősorban az Alkotmányban meghatározott egyes alapjogok érvényesítése és állami védelme útján valósulnak meg. A környezethez való jog államcélkénti felfogása esetén nem lehetne azt más alapjogokkal ahhoz hasonlóan kitölteni, ahogy például a piacgazdaság mint államcél tartalmát számos alapjog alkotja. [Lásd a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatot, ABK 1994. április, 169, 170.]
b) A környezethez való jog nem hasonlítható a szociális jogokhoz sem. Noha ezekből elsősorban az állam kötelessége folyik a megfelelő — szociálpolitikai, munkahelyteremtő, kulturális és oktatási intézményeket létrehozó stb. — intézkedésekre, eme állami kötelességek és az alanyi jogok között szoros és kiterjedt kapcsolat van. A szociális jogok megvalósítása a megfelelő intézmények létrehozása mellett az igénybevételükkel kapcsolatos alanyi jogok révén történik, amelyeket a törvényhozásnak kell meghatároznia. Kivételesen maguknak az alkotmányba felvett egyes szociális jogoknak is van közvetlenül alanyi jogi oldala.
c) Mindebből következik, hogy bár a szociális jogok ,,mindenkit'' vagy legalábbis minden állampolgárt megilletnek, megvalósításuk során az érvényesítésüket szolgáló alanyi jogok konkrét jogosultjai meghatározhatók. Még az Alkotmányban meghatározott komplex intézmények (például ,,piacgazdaság'') megvalósítására kötelező államcélok esetében is így van ez. Itt az államcélt megvalósító alanyi alapjogoknak vannak jogosultjai. Mind az alanyi alapjogok, mindpedig a másodlagosan megadott alanyi jogok az állam alkotmányos kötelezettsége alapján létrehozott szociális, kulturális stb. intézmények igénybevételére, az adott alkotmányi feladat, illetőleg szociális jog megvalósításának szükségszerű eszközei; az állami intézménygaranciák és az alanyi jogok egymás hasonló súlyú kiegészítői.
3. A környezetvédelemhez való jog mindezekkel szemben elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia.
a) A környezethez való jog érvényesítéséhez természetesen alanyi jogokat is kell alapítania a törvényhozónak, de ezekre az jellemző, hogy többnyire csupán közvetetten függnek össze a környezetvédelemmel. A környezeti károk megtérítésére szóló polgári jogi igény közvetlenül például a tulajdonjog sérelmét orvosolhatja. Vannak kifejezetten környezetvédelmi vonatkozású alanyi jogok is, ezek viszont elsősorban eljárási jellegűek, mint amilyen az engedélyezési eljárásban való részvétel joga. A környezetvédelemben használatos alanyi jogok többsége nem sajátosan környezetvédelmi célt szolgál, hanem többek között erre a célra is használható, mind például a kárral fenyegető magatartástól való eltiltásra irányuló polgári jogi igény, vagy a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog.
A legszorosabb kapcsolat az élethez való joggal áll fenn: a környezethez való jog valójában az élethez való jog objektív, intézményvédelmi oldalának egyik része: az emberi élet természeti alapjainak fenntartására vonatkozó állami kötelességet nevesíti külön alkotmányos ,,jogként''. Az Alkotmány 18. § hiányában a környezetvédelemmel kapcsolatos állami kötelezettségek kiterjesztő értelmezéssel az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből is levezethetők lennének.
A környezethez való jog önálló kimondása azonban az állam objektív életvédelmi kötelezettségéből — egyébként szükségszerűen adódó — következményeknek külön alkotmányos súlyt ad. Ezek az objektív állami kötelezettségek szélesebbek az élethez való alanyi jogok összességénél. A környezethez való jog formailag is eloldja őket az élethez való alanyi jogtól, s ezzel megkönnyíti, hogy ez a jog további, más gyökerű, a feladat megvalósításához szükséges állami kötelezettségeket magába fogadjon, továbbá megkönnyíti a környezetvédelem sajátosságához való alkalmazásukat is.
A környezethez való jog sajátossága abban áll, hogy alanya valójában az ,,emberiség'' és a ,,természet'' lehetne.
Ezt a problémát szemléletesen jelzik mindazok a törekvések, amelyek a ,,természetnek'', vagy képviseletében az állatoknak, növényeknek stb. ,,jogokat'' kívánnak adni, vagy ,,a meg nem született generációk jogairól'' beszélnek. E képes beszéd és az ilyen jogi konstrukciók azonban nem szükségesek ahhoz, hogy a ,,természettel'' vagy a ,,a jelen és jövendő emberiséggel'' szembeni jogi kötelességek megállapíthatók legyenek.
b) Az Alkotmányban biztosított környezethez való jog a környezet védelmére és az élet természeti alapjának fenntartására vonatkozó állami kötelességet jelenti. Az egyedi alanyi jogok ez idő szerint e jog megvalósításában csak mellékesek; szerepük például mennyiségileg is elhanyagolható ahhoz képest, amit az alanyi jogok a szociális jogok megvalósításában játszanak. Itt tehát az alanyi jogok feladatát is jogalkotási és szervezési garanciákkal kell az államnak pótolnia. Ezért a jogalkotás garanciális szerepe nem egyszerűen csupán fontosabb a környezetvédelemben, mint az olyan alkotmányos jogoknál, ahol a bíróság (Alkotmánybíróság) közvetlen alapjogvédelmet adhat vagy alanyi jogi igényeket ismerhet el, hanem — a dogmatikai lehetőségek határai közt — mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít.
c) Ezért a környezethez való jog intézményes védelmének mértéke nem tetszőleges. A védelem szintjét a környezethez való jog fenti dogmatikai sajátosságain kívül döntően befolyásolja a környezetvédelem tárgya is: az élet természeti alapjainak véges volta és a természeti károk jelentős részének visszafordíthatatlansága, s végül az a tény, hogy mindezek az emberi élet fennmaradásának feltételei. A környezethez való jog az emberi élethez való jog érvényesülésének fizikai feltételeit biztosítja. Mindez a környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát követeli meg.
IV.
A környezethez való jog tárgyából és dogmatikai sajátosságából az következik, hogy a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alkotmányos jog vagy érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan.
1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alkotmányi feladatok és a szociális jogok megvalósítása eszközei és mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez. Alkotmányossági probléma abban a határesetben keletkezhet, ha az állam beavatkozása, vagy — gyakrabban — az állam mulasztása az Alkotmányban előírt feladat teljesítését, vagy valamely védett intézmény illetőleg jog megvalósulását nyilvánvalóan lehetetlenné teszi; e minimális követelmény felett azonban — más alapjog sérelmét kivéve — nincs alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot szolgáló jogszabályok alkotmányosságának minősítésére.
A környezethez való jog e tekintetben is különbözik az alkotmányi feladatoktól és a szociális jogoktól. A 996/G/1990. AB határozat értelmében az állam a környezetvédelem elvi alapjainak és módszereinek megválasztásában szabad, s szabad annak meghatározásában is, hogy a környezethez való jog tartalmát adó sajátos állami kötelezettségből milyen konkrét jogalkotási és kormányzati teendők származnak. (ABH 1993, 535.) A környezethez való jog e határozatban megállapított sajátosságaiból következően azonban az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje.
A természetvédelemben a védettség szükségességének objektív — bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezően megállapított — ismérvei vannak. A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. Emiatt a környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta megszorítások később orvosolhatók. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. A környezethez való jog érvényesítése alkotmányosan megköveteli azt, hogy az állam — amíg jogi védelem egyáltalán szükséges — az elért védelmi szinttől csakis olyan feltételekkel léphessen vissza, amikor alanyi alapjog korlátozásának is helye lenne. A környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé. Ettől a követelménytől is csak elkerülhetetlen szükségesség esetén, és csak arányosan lehet eltérni.
2. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az adott jogvédelmi szint garantálásának az alanyi jogok vonatkozásában többféle módja ismeretes, például a szerzett jogok védelme vagy a bizalomvédelem. Ezeknek az Alkotmánybíróság gyakorlatában is számos példája van. Így a társadalmi szervek kezelői jogának — alkotmányos — megszüntetése nem hagyhatja védtelenül a korábbi jogosultakat (ABH 1992, 108.); csak a clausula rebus sic stantibus olyan feltételeivel lehet korábbi szerződéseket jogszabállyal megváltoztatni, amelyeket a polgári bíróság is elismerne (ABH 1991, 153, 157). Előzetes alanyi jogosultság, illetve bárminemű előzetes állami kötelezettség nélkül, csupán gazdaságpolitikai célból adott kedvezményeket is csak akkor lehet rövid határidővel szűkíteni vagy visszavonni, ha erre a jogszabály kibocsátása óta eltelt hosszabb idő alatt bekövetkezett jelentős változások kényszerítették az államot. Ilyen kényszer nélkül az érintetteknek hosszabb alkalmazkodási időt kell biztosítani. (ABK 1994. február, 63, 65.) Még inkább áll a védelmi szint garantálása a környezethez való jogra, ahol nem bizalomvédelemről, hanem egy sajátos alapjogból folyó, különleges állami kötelezettség teljesítéséről van szó, olyan kötelezettségről, amely az ,,általános alanyú'' alapjog garanciáit azáltal öleli fel, hogy kötelezettségként teszi működőképessé őket.
3. Az Alkotmánybíróság külön is hangsúlyozza, hogy a védettségi status quo biztosításának kötelezettségét — a környezethez való jog sajátosságai alapján — a természetvédelemre nézve állapította meg; az tehát a fent kifejtett különbségekre is tekintettel a szociális jogokra nem vonatkozik.
V.
1. A természetvédelmi területek használatára vonatkozó garanciális szabályokat — engedélyezési kötelezettségeket, használati tilalmakat és korlátozásokat — a természetvédelemről szóló 1982. évi 4. tvr. és végrehajtási szabályai állapították meg. A kisajátításról szóló 1976. évi 24. tvr. 4. § (1) bekezdés l) pontja lehetővé teszi ingatlan kisajátítását a természetvédelem céljára, ha a védelem másként nem biztosítható.
Az Ámt. 19. §-ának rendelkezése — amely szerint a 15. §-ban meghatározott, természetvédelmi és természetvédelemre tervezett területeket állami tulajdonba és a természetvédelmi szervezetek kezelésébe kell adni — hatásában ezzel a kisajátítással egyenértékű. Az állam tehát a szükséges védelmet ezúton látta csak biztosíthatónak, s az Ámt.-ben meghatározott védett területek kisajátítását kötelezővé tette.
2. A természetvédelmi célú kisajátítás törvényi alapjának megléte azonban nem jelenti azt, hogy védelmi kötelességének az állam ne tehetne más módon eleget.
Az Alkotmány 18. §-ából az a kötelezettség folyik, hogy az egyszer már elért védelmi színvonal ne csökkenjen. Elvileg lehetséges az is, hogy a természetvédelmi szervek kezeléséből ismét magántulajdonosok használatába adják a védett területeket, mint ahogy lehetséges a védett és védelemre tervezett területek magántulajdonban, illetve magántulajdonosok kezelésében hagyása is; mindezekben az esetekben azonban a használók kötelezettségeit úgy meg kell szigorítani, hogy a védelem szintje és hatékonysága ne csökkenjen. Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a tilalmak és szankciók szigorítása nem elegendő: olyan megelőző biztosítékok is kellenek, amelyek a károkat ugyanolyan valószínűséggel kizárják, mintha a terület állami tulajdonban és természetvédelmi szerv kezelésében lenne. Azt is hangsúlyozza az Alkotmánybíróság, hogy a kisajátítás és természetvédelmi szervek kezelésébe vétel más védelmi eszközökkel való helyettesítésére annál szűkebb lehetőség van, minél magasabb védelmi fokozatba tartozik az illető terület. A nemzetközi egyezménnyel vagy a fokozottan védett, illetve az ilyen védelemre tervezett természetvédelmi területek esetében például a szükséges megelőző biztosítékok oly mértékben korlátozhatják a tulajdonos használati és rendelkezési jogosítványát, illetve az Európai Emberi Jogi Egyezményben biztosított ,,a javak békés élvezetét'', hogy ezek a korlátozások — a polgári jogi tulajdonjog elvonása, azaz a ,,klasszikus'' kisajátítás nélkül is — alkotmányjogi értelemben a tulajdon elvonásának minősülhetnek, s adott esetben csak kártalanítás ellenében rendelhetők el alkotmányosan. [A polgári jogi tulajdon és az alkotmányi tulajdonvédelem viszonyára lásd a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatot, ABH 1993, 373, 379—382.]
3. Az adott esetben azonban anélkül történt meg a visszalépés, hogy a természetvédelmi előírások bármit is változtak volna. Az Ámt. módosítása és a földrendező bizottságokról szóló törvény — a fent, a II. pontban ismertetett rendelkezésekkel — tehát egyértelműen csökkentette a természetvédelmi területek védettségét.
Az Alkotmánybíróság nem talált olyan elfogadható okot, amely a környezethez való jog korlátozásának elkerülhetetlen szükségességét akárcsak mérlegelhetővé tette volna. Az a körülmény ugyanis, amely a védelmi szint csökkentésének az Ámt.-ben és az Fbt.-ben nyilvánvaló indítéka volt — a kijelölhető földterületek kibővítése, tekintettel a Kpt. alapján megszerezhető földtulajdonra mutatkozó nagy mennyiségű igényre, valamint a részarány-földtulajdonosok természetbeni kielégítésére —, nem állítható szembe az államnak a természet védelmére vonatkozó alkotmányos kötelességével.
A kárpótlás nem az állam alkotmányos kötelezettségén nyugszik. Különösen nincs az államnak semmiféle alkotmányi kötöttsége arra nézve, hogy kárpótlásként milyen javak megszerzését teszi lehetővé. Ugyanígy nincs senkinek semmiféle alkotmányos joga arra, hogy vételi joggal élve, árverésen, meghatározott nagyságú földet szerezzen. Az Alkotmánybíróság ismételten rámutat arra, hogy a kárpótlási törvénynek mindazon rendelkezései, amelyek a kárpótlás általános mértékén túlmenően a földtulajdon eredeti állapotának helyreállítását célozták, alkotmányellenesnek bizonyultak. (ABH 1993, 131.) Ugyanígy a szövetkezeti földtulajdon magánkézbe adásának adott módja nem az Alkotmányból következik, s nem indokolhatja a környezethez való alkotmányos jognak, s az ennek megfelelő állami védelmi kötelezettségnek a korlátozását. A tsz-tulajdonból magántulajdonhoz jutottak és a kárpótlásra jogosultak tekintetében maga Kpt. is számolt az igénybe vehető terület véges nagyságával. Az Ámt. 22. §-a pedig arról rendelkezik, hogyan kell eljárni, ha bármi okból nem áll rendelkezésre a részarány-tulajdonost megillető AK-érték.
Az Ámt. 19. §-a az állami tulajdonba és természetvédelmi szervek kezelésébe vételt minden szövetkezeti közös használatban álló védett területre nézve szükségesnek ítélte, függetlenül a tulajdonos személyétől. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a részarány-tulajdonosok jogállása sajátosságát — nevezetesen azt, hogy az ő esetükben a tulajdonjog eleve fennállt, s csupán az eszmei hányad természetbeni kijelöléséről van szó — a törvényhozásnak a tulajdon kijelölésénél, a védett területek kisajátításánál, vagy a 19. §-nak megfelelő védelmi szintet biztosító szabályozásnál lehet és kell figyelembe vennie. Ezek a sajátosságok azonban a természetvédelem szintjének csökkentését éppúgy nem indokolhatják, mint ahogy a védelem korábbi szintjének meghatározásánál is közömbösek voltak.
Az indítvány beérkezése után az Igazságügyi Minisztérium és a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium törvénytervezetet készített, amely az Ámt. 15. § (1) bekezdésének i) pontja, valamint a (3) bekezdés szerint védett és védelemre tervezett területek ismét állami tulajdonba és természetvédelmi szerv kezelésébe kerülését segíti elő. Noha az Országgyűlés a tervezet sürgős tárgyalását elhatározta, határozathozatalra az Országgyűlés megbízatásának lejárta miatt nem került sor.
4. Az Ámt. eredeti 15. és 19. §-a által elért védelmi szinthez képest a 15. §-nak az Ámt.-t módosító 1992. évi L. törvény 4. §-a által meghatározott és kiegészített szövege a védelmet csökkentette: a hatósági engedéllyel a földalapba kijelölhető területek felsorolásába az erdőt is felvette, valamint nemzeti park és tervezett nemzeti park területén lévő termőföldet is kijelölhetővé tett. Az utóbbinak miniszteri engedélyhez és feltételekhez kötése nem jelent olyan szigorítást, ami a visszalépést kiegyensúlyozná, mivel nem megy túl a természetvédelmi jogszabályok által már úgyis lehetővé tett korlátokon, illetve a puszta felhatalmazáson kívül nem tartalmaz olyan szempontot, amely szigorúbb feltételeket követelne meg.
Az Ámt. 19. §-ában biztosított védelmet, amely szerint a szövetkezeti használatban álló védett és védelemre tervezett területeket állami tulajdonba és természetvédelmi szervek kezelésébe kell adni, az Fbt. 13. § (7) bekezdés 4. pontja — az állami tulajdonban álló, nemzetközi egyezmények hatálya alá tartozó és fokozottan védett vagy e védettségi formára tervezett területek kivételével — megszüntette.
A természetvédelem jogszabályban előírt mértékének ezek a csökkentései a fent kifejtettek értelmében az Alkotmány 18. §-ában és a 70/D. § (2) bekezdésében biztosított környezethez való jogba ütköznek. Ezért az Alkotmánybíróság e rendelkezéseket hatálybalépésük napjára visszamenőleg megsemmisítette.
A visszamenőleges hatályú megsemmisítést a természetvédelem érdeke követelte meg.
5. Azok a lezárt jogviszonyok, amelyek azáltal keletkeztek, hogy védett területeket időközben jogerősen a földalapokba kijelöltek és esetenként magántulajdonba adtak, illetőleg magántulajdonként természetben elkülönítettek, a visszaható hatályú megsemmisítésnek nem képezik akadályát. Ugyanakkor a visszaható hatályú megsemmisítés nem hat ki automatikusan az alkotmányellenes rendelkezések alapján megszerzett tulajdonjogra, vagy a tulajdoni hányad természetbeni kijelölésére. Az Alkotmánynak megfelelő, és kötelezően elérendő védelmi szint az, amit az Ámt. 19. §-a eredetileg előírt. Ehhez eddig is a nem állami tulajdon kisajátításra lett volna szükség; az Ámt. a szövetkezeti tulajdon kisajátítása ellenében adandó teljes kártalanítás módját részletezte csupán, míg a részarány-tulajdonosokra a rendes kisajátítási szabályok vonatkoztak.
Az időközben már magántulajdonba került vagy magántulajdonként elkülönített védett és védelemre tervezett területek kisajátításának nincs alkotmányi akadálya.
Az eredetileg az állami tulajdonba vétellel és természetvédelmi szervek kezelésébe adással meghatározott védelmi szint helyreállításának nem a kisajátítás az egyetlen eszköze. Gyakorlatilag azonban az állami tulajdonba vétel elsősorban az alacsonyabb védelmi fokozatba tartozó területek tekintetében pótolható szigorú megelőző korlátozásokkal és ellenőrzéssel.
6. A környezethez való jog érvényesítése, s ezen belül a helyrehozhatatlan természeti károk megelőzése megköveteli az eredeti védelmi szint helyreállítására kötelező, ellentmondásmentes törvényi szabályozást.
Az Ámt. 19. §-a a védett területek állami tulajdonba és természetvédelmi hatósági kezelésbe adását nem csupán lehetővé, hanem kötelezővé tette, vagyis a kisajátítási tvr. azt nem pótolhatja. Tekintettel az Ámt. 15. §-ának módosítása és a 19. § hatályon kívül helyezése óta bekövetkezett és lezárt tulajdoni változásokra, ma már az alkotmányellenes rendelkezések visszamenőleges hatályú megsemmisítése és az Ámt. 19. § helyreállítása sem elegendő az eredeti védelmi szint eléréséhez, azaz az Alkotmány 18. §-ának sérelme megfelelő jogalkotás nélkül továbbra is fennáll. Az Alkotmánybíróság meghatározta a természetvédelmi törvényhozással szembeni alkotmányos követelményeket, és tisztázta azt is, hogy a védelmi szint helyreállításában a törvényhozó milyen korlátok között nincs az eredeti védelmi eszközökhöz kötve. Figyelemmel arra, hogy a 19. § hatályon kívül helyezése következményeinek orvoslására tervezett törvényhozás nem az eredeti védelmi szint kötelező helyreállítását írja elő, és nem is vezet arra; továbbá hogy a természetvédelem szintjének az Ámt. 15. §-a alkotmányellenes rendelkezései alapján előállott csökkenését is — a tulajdonos személyére tekintet nélkül — orvosolni kell, az Alkotmánybíróság szükségesnek ítélte, hogy a jogalkotót kifejezetten felhívja az Alkotmánynak megfelelő állapotot eredményező törvény megalkotására.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
előadó alkotmánybíró
az Alkotmánybíróság elnöke
előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 381/E/1993/8.
Dr. Ádám Antal és dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybírák különvéleménye
1. A többségi határozatnak az Alkotmány 18. §-ára vonatkozó értelmező megállapításaival nem mindenben értünk egyet. Álláspontunk szerint az Alkotmánybíróságnak az indítványt el kellett volna utasítania.
Az Alkotmány 18. §-ából nem vezethető le a Magyar Köztársaságnak az a kötelessége, hogy ,,az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen''.
E megállapítás megalapozottságának megítéléséhez nem hagyhatók figyelmen kívül azok az eltérések, amelyek az általános állami környezetvédelem és az állami természetvédelem tárgykörében, megvalósulási formáiban és alkotmányi megalapozottságában fennállanak. Az Alkotmány 18. §-ában megállapított egészséges környezethez való jog állami érvényesítési kötelessége elsősorban az emberi környezet valamennyi összetevőjét érintő minőségi mutatók (határértékek) állami meghatározását és e mutatók tiszteletben tartását célzó állami figyelő, (mérő) ellenőrző, késztető, szankcionáló és korrekciós feladatok ellátását foglalja magában.
A fentiekből az is következik, hogy a 18. §-ból a természetvédelem tekintetében csak a természetes környezet általános minőségének biztosítását szolgáló állami feladatok vezethetők le. A természetvédelem az emberi környezet összetevői közül csak a természetes környezet nemzetközi jogi és belső állami normák által meghatározott különös értékű és sajátos oltalomra szoruló tárgyköreire vonatkozik. A különös oltalomra szoruló természeti értékek sajátos védelme a védelem megállapított fokozataitól függően az egészséges környezethez való jog érvényesülését célzó teendőkön kívüli, azokat meghaladó sajátos tartalmú szabályozó, irányító, szervező, gazdálkodó, ellenőrző és kényszerítő tevékenység kifejtését jelenti. Ezek tartalmát azonban a jogalkotó a vonatkozó nemzetközi okmányokban foglalt előírások, az egészséges környezethez való jog, valamint az egészséghez való alapvető jog kötöttségein kívül szabadon állapítja meg.
2. Az Alkotmány 18. §-a szerint ,,a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez''. Ez a rendelkezés az érvényesítés eszközeivel kapcsolatban — eltérően az Alkotmány 70/D., 70/E. és 70/F. §-aiban foglaltaktól — részletes szabályokat nem tartalmaz.
Az egészséges környezethez való jog érvényesítését az állam az Alkotmány 18. §-a értelmében kifejezetten magának tartotta fenn. A 18. § rendelkezése közvetlenül az államot jogosítja és kötelezi cselekvésre. Ez a jog állami célokat, állami kötelezettségvállalást juttat kifejezésre. Megvalósításához anyagi eszközök szükségesek. Az állami szervek rendelkezésére ezeket az anyagi eszközöket a költségvetési törvény bocsátja.
Az Alkotmány 18. §-a nem követeli meg a múltban önként vállalt és érvényesített állami kötelezettségek valamilyen szintjének, vagy feltételrendszerben jelentkező mértékének a fenntartását.
A környezetvédelmen belül a természetvédelemmel összefüggő jogszabályok alkotmányossága — a nemzetközi kötelezettségeknek való megfelelésen túl [Alkotmány 7. § (1) bek.] — csak szélsőséges esetekben válhat kérdésessé. Így különösen akkor, ha alapos okkal lehet arra következtetni, hogy a szabályozás hatása az élet természeti alapjainak nagymérvű és visszafordíthatatlan romlását idézné elő.
A korábban vállalt állami kötelezettségeknek a jogi védelmi szint csökkentésében megjelenő változása ezért önmagában nem ad kellő alapot a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására.
Az elbírált esetben lényeges, hogy az erdő nemcsak a természetvédelem, hanem a gazdálkodás tárgya is. Alkotmányossági szempontból a természetvédelem érintett területén annak van meghatározó jelentősége, hogy az erdő tulajdonosa mire jogosult illetve kötelezett. A vizsgált körben nincs igazolva, hogy az erdők védelme kizárólag állami tulajdonban állással vagy a jogi védelmi szint emelésére irányuló újabb szabályozással valósítható meg.
3. Az Ámt. 19. §-a szerint bizonyos, ki nem jelölhető védett területeket állami tulajdonba kellett volna adni. E rendelkezés végrehajtásához további állami döntésekre, a nem állami tulajdon kisajátítására irányuló eljárások indítására lett volna szükség. Az Ámt. ezekre nézve határidőt nem állapított meg.
Az ingatlanok természetvédelmi célzatú állami tulajdonba vétele az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében meghatározott keretek között lehetséges, ilyen kötelezettség azonban az Alkotmány 18. §-ából kényszerűen nem vezethető le.
Ebből az is következik, hogy az állam az állami tulajdonba vételt tervező döntéséhez nincs kötve, azt bármikor felülvizsgálhatja és megváltoztathatja.
Az állami tulajdonba vételt előíró rendelkezés megváltoztatása (az adott esetben az Ámt. 19. §-ának hatályon kívül helyezése) a ténylegesen elért, jogszabályokban biztosított védelmi szintet nem csökkenti. Az érintett területeket az állam a hatályos jog [1976. évi 24. tvr. 4. § (1) bek. l) pont] szerint külön törvényi rendelkezés meghozatala nélkül is kisajátíthatja.
Az egészséges környezethez való jog érvényesítése alkotmányossági szempontból önmagában nem alapozza meg az állami tulajdonba vételt. Nem igazolható ugyanis általánosságban, hogy az állam más személyeknél gondosabb tulajdonosa a természetvédelmi területeknek.
Sem az állami, sem a nem-állami tulajdonosról nem lehet eleve és okkal feltételezni azt, hogy a tulajdonos jogait és kötelezettségeit előíró jogszabályokat betartja vagy nem.
A természetvédelmi célzatú állami tulajdonba vétel viszont indokolt, illetve elkerülhetetlen lehet, ha a nem-állami tulajdont a természetvédelmi jogszabályok olyan mértékben korlátozzák, hogy a korlátozás csak a kötelező kisajátítás előírása és végrehajtása mellett alkotmányos. (Ezt a kisajátítási jogszabály akként fejezi ki, hogy ingatlant kisajátítani természetvédelmi célra csak akkor lehet, ha a védelem másként nem biztosítható.)
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
2
A 33/1994. ( VI. 17.) AB határozattal kiegészített szöveg.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás