31/2004. (IX. 11.) AB határozat
31/2004. (IX. 11.) AB határozat1
2004.09.11.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló, az Országgyűlés 2004. május 10-i ülésnapján elfogadott törvény 1. § (1), (3) és (4) bekezdése alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés 2004. május 10-i ülésnapján törvényt fogadott el a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról (a továbbiakban: Ktt.). Az Országgyűlés elnöke a törvényt 2004. május 17-én küldte meg a köztársasági elnöknek kihirdetésre. A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – a részére előírt határidőn belül – 2004. június 1-jén az Alkotmánybírósághoz fordult azzal, hogy megítélése szerint a törvény egyes rendelkezései alkotmányellenesek. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § a) pontja alapján indítványozta a ki nem hirdetett törvény 1. § (1), (3) és (4) bekezdései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát.
2. A köztársasági elnök indítványát az alábbiakkal támasztotta alá:
2.1. A Ktt. indítvánnyal érintett 1. § (1), (3) és (4) bekezdései számos, a többcélú kistérségi társulással kapcsolatos kérdésben utalnak kormányrendeleti szintű szabályozásra. A köztársasági elnök álláspontja szerint a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdései ellentétesek az Alkotmány 43. § (2) bekezdésével és a 44/A. § h) pontjával: olyan esetekben utalnak ugyanis kormányrendeleti szabályozásra, amelyekben törvényi szintű szabályozásra lenne szükség. Véleménye szerint e rendelkezések – mindenekelőtt – nem tesznek eleget a felhatalmazó rendelkezésekkel szembeni formai követelményeknek. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 15. § (1) bekezdése alapján ugyanis a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazáshoz meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A jogbiztonság igénye is megköveteli, hogy a Kormány egyértelmű útmutatást kapjon a törvényben a rendeletalkotás tartalmára. A köztársasági elnök utal a 17/2004. (V. 25.) AB határozatra, amely abból indul ki, hogy a törvényben a (végrehajtási) rendeletre utalás a jogalkotási gyakorlatban törvénynél alacsonyabb szintű szabályzást jelent, és adott esetben a törvénynek a rendeleti szabályozást lehetővé tévő szabálya is alkotmányellenes lehet. A köztársasági elnök véleménye szerint a Ktt. tárgyalt rendelkezései ilyen értelemben utalnak a kormányrendeleti szintű szabályozásra, azok alkotmányellenessége megállapítható azon az alapon, hogy a kérdéskör kizárólagosan a törvényhozó hatáskörébe tartozik.
2.2. A köztársasági elnök utal arra, hogy az Alkotmány 43. § (2) bekezdése értelmében a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Kormányrendeleti szabályozást az Alkotmány a 44/B. § (2) és (3) bekezdésében csak a polgármester, a jegyző és a képviselőtestület hivatala ügyintézője államigazgatási feladatainak körében tesz lehetővé. Ezért utal az indítvány arra, hogy az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja. [Először 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 71.]
Említi még az indítvány, hogy az Alkotmánybíróság 1/2001. (I. 17.) AB határozata világossá tette: az Alkotmány 43. § (2) bekezdésére épülő, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. §-ában a „törvény” szó valóban törvényt és nem a végrehajtó hatalom normáit is magában foglaló jogszabályt jelent.
Rámutat a köztársasági elnök arra, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány 44/A. §-ában foglalt önkormányzati alapjogokat is olyan garanciális szabályoknak tekinti, amelyek kizárják az alapjogok törvénynél alacsonyabb szintű szabályozását. Hivatkozik arra is, hogy a 2/2001. (I. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság már megállapította: komoly önkormányzati autonómiát védő garancia az, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó alkotmányi és átfogó törvényi szabályozás értelmében önkormányzati feladatot és hatáskört csak törvény, valamint az Alkotmány és a törvényi keretek között maradó helyi önkormányzatok képviselő-testületének rendelete állapíthat meg.
A köztársasági elnök szerint az önkormányzati alapjogokat érintő végrehajtási rendeleti jogalkotás kizártsága nem pusztán a kötelezettségeket, hanem a jogokat megállapító Kormány- és miniszteri rendeletre is irányadó. Ebben a szellemben semmisítette meg – mondja – az 1/2001. (I. 17.) AB határozat a Jat. 10. § a) pontjának a kormányrendeletre utaló fordulatát.
2.3. A köztársasági elnök álláspontja szerint a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdései kormányrendeleti szintű szabályozásra utalnak lényeges, az önkormányzatok hatásköreit érintő kérdéseket. A jelzett rendelkezések kifejezetten tartalmazzák a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló 244/2003. (XII. 18.) Korm. rendelet címét (a rendelet számának megjelölése nélkül). Kormányrendelet határozza meg tehát, hogy az egyes települési önkormányzatok mely többcélú kistérségi társuláshoz csatlakozhatnak, a társulási megállapodás milyen esetben módosítandó, s milyen esetben lehetséges a társulásból való kiválás. A jelzett rendelkezések által felhívott rendeleti szintű szabályozás egyúttal jogkorlátozó jellegű is: a Ktt. önmagában nem alkalmazható, a Ktt. értelmében az egyes helyi önkormányzatok csak a kormányrendeletben számukra meghatározott többcélú kistérségi társuláshoz csatlakozhatnak. Ugyanígy korlátozó jellegű szabálynak véli a kiválás kormányrendeletben meghatározott esetre való utalását is.
A köztársasági elnök álláspontja szerint a Ktt. 1. § (3) bekezdése egyértelműen és messzemenő módon helyi önkormányzati hatáskört korlátozó szabály, amely kimondja, hogy a többcélú kistérségi társulási megállapodást a társulás tagjai módosíthatják, továbbá törvényben vagy a kistérségek megállapításáról, és megváltoztatásának rendjéről szóló kormányrendeletben meghatározattak szerint módosítják. A kijelentő mód egyértelművé teszi, hogy a végrehajtási rendeletben meghatározottak szerint a társulási megállapodás kötelező. A köztársasági elnök úgy véli, hogy ez tartalmilag nem jelent mást, mint felhatalmazást a Kormány számára a társulási megállapodások tartalmának jogszabállyal történő módosítására. Ez pedig ellentétes az Alkotmány 43. § (2) bekezdésével.
2.4. A köztársasági elnök kiemeli: az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontja értelmében a helyi képviselőtestület szabadon társulhat más helyi képviselőtestületekkel. A törvény kifogásolt rendelkezései önkormányzati alapjogokat érintő, illetve korlátozó kormányrendeletre utalnak. Ezért állítja, hogy a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdései az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontjával is ellentétesek.
3. A köztársasági elnök indítványának ismeretében eljuttatta véleményét az Alkotmánybírósághoz a belügyminiszter.
II.
A köztársasági elnök indítványa több, de tartalmában szorosan összefüggő megközelítésben annak alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte, hogy a Kormánynak van-e, lehet-e hatásköre a helyi önkormányzatok társulási kérdéseinek normatív szabályozására.
1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése h) pontja alapján a helyi képviselő-testület szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel. Az Alkotmány 43. §-a értelmében a társulási jog a helyi önkormányzatok alapjoga. Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott alapjogok természetét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27; 4/1993, (II. 12.) AB határozat, ABH 1993. 68–73; 57/1994. (IX. 17. AB határozat, ABH 1994, 316, 331; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396]. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik.
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése értelmében a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga – noha az Alkotmány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza – tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül. Így az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint e jogokra vonatkozó alapvető szabályokat is csak törvény állapíthatja meg. [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161–172.]
Hangsúlyozta az Alkotmánybíróság azt is, hogy függetlenül attól, utal-e az Alkotmány erre, az alapjogok is törvény keretei között gyakorolhatók. Az Ötv. 1. §-a egyértelművé is teszi, hogy az alapjogok törvény keretei között gyakorolhatók, amikor az Alkotmányban szereplő alapjogok megismétlése és kifejtése során ezt a feltételt mindegyikükre nézve tartalmazza. Az Alkotmánybíróság szerint ez a feltétel egyben garancia arra is, hogy a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja. [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 70–72.] A helyi önkormányzatok társulásaira vonatkozó alapvető rendelkezéseket, azok egyes formáit az Ötv. III. fejezete tartalmazza, s a társulási jogot, a társulási megállapodások egyes típusait külön részletezi a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéseiről szóló 1997. évi CXXXV. törvény.
Az Alkotmány rendelkezéseiből következik tehát, hogy a képviselő-testületek társuláshoz való joga törvény keretei között gyakorolható alapvető jog, az alapjogi védelemben részesül.
Az Ötv. 41. § (3) bekezdése kiemeli és ezzel egyértelművé teszi, hogy törvény a társulás egyes feltételeit megállapíthatja. Következésképpen alacsonyabb szintű jogszabály, így például kormányrendelet nem.
Az 56/1996. (XII. 12.) AB határozatában az Alkotmánybíróság külön is hangsúlyozta: „Az alapjogok szabályozása elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára.” (ABH 1996, 204, 207.) Ennek megfelelően a helyi képviselő-testületeket az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontja alapján megillető alapjog, a más képviselő-testülettel való szabad társulási jog a törvény keretei között gyakorolható, vagyis kizárólag törvényben szabályozható.
2. A következőkben az Alkotmánybíróság a Kormány szabályozási hatáskörét vizsgálta.
2.1. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése alapján a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. A helyi önkormányzatok tekintetében az Alkotmány a Kormány kötelezettségeként írja elő a helyi önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzését, felhatalmazza továbbá arra, hogy az alkotmányellenesen működő képviselő-testület feloszlatására előterjesztést tegyen az Országgyűlésnek, továbbá a Kormány törvényjavaslatokat nyújthat be az Országgyűlésnek. Az Alkotmány ugyanakkor nem ad felhatalmazást a Kormánynak az önkormányzati képviselő-testületek alapjogait érintő kérdések normatív szabályozására.
2.2. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdése alapján törvény feladatokat állapíthat meg a Kormánynak, ami felhatalmazást is tartalmazhat a törvény végrehajtásaként szabályozásra. A Jat. 7. §-a alapján a Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján adhat ki rendeletet.
A Kormány és a helyi önkormányzatok viszonyát – az Alkotmányon túl – az Ötv. részletezi. Az Ötv. „A helyi önkormányzatok és a központi állami szervek, az önkormányzati jogok védelme című X. fejezete sem említ – összhangban az Alkotmánnyal – egyetlen olyan Kormányhoz rendelt hatáskört sem, amely azt kifejezetten a helyi önkormányzati ügyekkel összefüggésben illetné meg. (Ötv. 95. §) Nem tartoznak ide (de nem is tartozhatnak) tehát a „maga” feladatkörébe az önkormányzati ügyek; ugyancsak összhangban az Alkotmány 44/B. § (2) és (3) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel, feladat- és hatásköre az „önkormányzati közigazgatást” érintően kifejezetten csak az államigazgatási és hatósági jellegű feladatokat érintheti.” [1/2001. (I. 17.) AB határozat, ABH 2001, 31, 37.]
3. A továbbiakban az indítvány alapján azt vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdései milyen felhatalmazást adnak a Kormánynak, a felhívott rendeleti szintű szabályozás sérti-e a települési önkormányzatok szabad társulási alapjogát.
A Ktt. fenti rendelkezései a következők:
„1. § (1) A kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló kormányrendeletben meghatározott kistérségben – kivéve a fővárost és azt a kistérséget, amelyben egy település alkot egy kistérséget – működő települési önkormányzatok képviselő-testületei (a továbbiakban: képviselő-testület) a kistérségi együttműködés hosszú távú biztosítására írásbeli megállapodással (a továbbiakban: többcélú kistérségi társulási megállapodás) a kistérségben egy többcélú kistérségi társulást alakíthatnak. A többcélú kistérségi társulás részt vehet a kistérség területének összehangolt fejlesztésében (különösen: fejlesztési tervek, programok, pályázatok készítésében, megvalósításában) és a településfejlesztés összehangolásában, vállalhatja kistérségi közszolgáltatások biztosítását, fejlesztését és szervezését, valamint intézmények fenntartását.”
„(3) A többcélú kistérségi társulási megállapodást a társulás tagjai módosíthatják, továbbá törvényben vagy a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló kormányrendeletben meghatározottak szerint módosítják, illetve a helyi önkormányzati általános választásokat követő hat hónapon belül felülvizsgálják.
(4) A többcélú kistérségi társuláshoz csatlakozni bármikor, abból kiválni törvényben, továbbá a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló kormányrendeletben meghatározott esetben, illetve naptári év utolsó napjával lehet.”
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalt állást az önkormányzati jogok szabályozásáról. Az Alkotmánybíróság már a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában kifejtette, hogy „a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja”, illetőleg nyomatékosan utalt arra, hogy „...az önkormányzatok alapjogai eleve az általános törvények kereti között értendők.” (ABH 1993, 48, 71.)
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdésében foglalt egyes tárgykörök kormányrendeleti szabályozásra utalásának alkotmányosságát kellett vizsgálnia. Az előzetes normakontrollnál az Alkotmány következő rendelkezései az irányadók.
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.”
„44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
(...)
h) szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.”
A szabad társulás alkotmányos elve alapján a társulási megállapodást a képviselő-testületek a törvény keretei között kötik meg.
A többcélú kistérségi társulás a települési önkormányzatok egyik társulási típusa. A Ktt. 1. § (1) bekezdése nem teszi kötelezővé a többcélú kistérségi társulás megalakítását. Az érintett képviselő-testületek az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontja alapján szabadon dönthetnek a többcélú kistérségi társulás megalakításáról. Ez a társulási jog is törvény keretei között gyakorolható.
A Ktt. 1. § (1) bekezdése szerint kormányrendeletben meghatározott kistérségben működő települési önkormányzatok képviselő-testületei alakíthatnak a kistérségben egy többcélú kistérségi társulást. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontja szerint a képviselő-testületek társulhatnak, az Ötv. 10. § (1) bekezdés e) pontja alapján az önkormányzati társulás létrehozása, társuláshoz való csatlakozás a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzati jogokat, kötelezettségeket törvény határozza meg, az Ötv. 9. § (1) bekezdés szerint az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. Következésképpen a kistérség lehatárolása, annak kijelölése, hogy melyik képviselő-testület melyik képviselő-testületekkel köthet társulási megállapodást törvényhozási tárgykör, kormányrendeletben nem szabályozható.
A Ktt. 1. § (3) bekezdése – többek között – kötelezővé teszi a társulási megállapodás módosítását kormányrendeletben meghatározott esetben. Kormányrendelet azonban – az előzőekben kifejtettek szerint – nem tartalmazhat kötelező rendelkezést a képviselő-testületekre, a társulási megállapodás módosítására való kötelezés is törvényhozási tárgykör, ezért a Ktt. 1. § (3) bekezdése ezen részében alkotmányellenes.
A Ktt. 1. § (4) bekezdése a többcélú kistérségi társulásból való kiválást – többek között – kormányrendeletben meghatározott esetben teszi lehetővé. Miként a társuló önkormányzatok térségi kijelölése, úgy a kistérségi társulásból való kiválás – az alapjog egyik fontos eleme – szabályozása is a képviselő-testületek jogát érinti, emiatt a többcélú kistérségi társulásból való kiválás esetei sem szabályozhatók kormányrendeletben, hanem kizárólag csak törvényben.
Az Alkotmánybíróság külön hangsúlyozza, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai, jogai és kötelezettségei a törvényhozás szabályozására tartoznak, ezekben a Kormány – sem előzetesen, sem utólag – nem kaphat felhatalmazást szabályozásra. A kizárólagos törvényhozási tárgykörök szabályozása ilyen módon sem kerülhet ki a törvényhozás hatásköréből. A Ktt. tárgyalt rendelkezései egyébként sem felelnek meg a Jat. 15. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, amelyek megkövetelik a felhatalmazás tárgyának és kereteinek a meghatározását.
A fentiekből következően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktt. 1. § (1), (3) és (4) bekezdéseinek a kormányrendeleti szabályozás körébe utalt tárgyai a törvényhozás hatáskörébe tartozóak, a kormányrendeleti szabályozásra való utalásai – a szabályozás szintje miatt – ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, a 8. § (2) bekezdésével, a 43. § (2) bekezdésével, a 44/A. § (1) bekezdés h) pontjával.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát az ügy jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Alkotmánybírósági ügyszám: 617/A/2004.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás