28/2006. (VI. 21.) AB határozat
28/2006. (VI. 21.) AB határozat1
2006.06.21.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András, dr. Holló András és dr. Paczolay Péter alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelet 3. § (1) bekezdésének harmadik mondata alkotmányellenes volt, ezért a Nagykanizsai Városi Bíróság előtt 1.P.20.779/2002 szám alatt folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdésének a) pontja, valamint a 7. § (3) bekezdésének „és rendelkezik e rendelet 4. §-a (3) bekezdése a) pontja szerinti önkormányzati nyilatkozattal vagy előszerződéssel” mondatrésze alkotmányellenes, ezért ezeket a rendelkezéseket a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
A megsemmisítést követően a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelet 7. § (3) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:
„7. § (3) A működtetési jogot – ingyenesen vagy visszterhesen – csak olyan személy részére lehet elidegeníteni, aki nem rendelkezik működtetési joggal, de birtokában van a Kamara határozata arról, hogy megfelel a működtetési jog engedélyezésére nézve jogszabályban megállapított feltételeknek.”
3. Az Alkotmánybíróság a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelet 7. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó bíró az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-ának (1) bekezdése alapján – a folyamatban lévő eljárást felfüggesztve – kezdeményezte, hogy a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendeletnek (a továbbiakban: Vhr.) az adott ügy elbírálásánál irányadó 3. § (1) bekezdése harmadik mondatát, valamint 7. §-a (2) bekezdését az Alkotmánybíróság nyilvánítsa alkotmányellenesnek. Indítványozta továbbá, mondja ki az Alkotmánybíróság, hogy az említett rendelkezések nem alkalmazhatók a Nagykanizsai Városi Bíróság előtt 1.P.20.779/2002 szám alatt folyamatban lévő ügyben. Az indítványozó a kérelem alapjaként az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésére, 9. §-ának (1) bekezdésére és 13. §-ának (1) bekezdésére, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. §-ára hivatkozott.
A Vhr. 3. §-a (1) bekezdésének harmadik mondatát 2002. április 15-i időponttal hatályon kívül helyezte a 71/2002. (IV. 12.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhrm.) 6. §-ának (2) bekezdése. A bírói kezdeményezésből megállapíthatóan azonban az elbírálásra váró ügyben a Vhr. támadott szabályát a Vhrm. hatálybalépése előtti szövegével kell alkalmazni. Hatályon kívül helyezett jogszabályt az Alkotmánybíróság akkor vizsgál, ha annak alkalmazhatóságáról is dönteni kell (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.). A jelen esetben a bírói kezdeményezés alapján a jogszabálynak a hatályon kívül helyezés előtti szövege alkalmazhatóságáról is dönteni kell, ezért az Alkotmánybíróság megvizsgálta az egyébként már hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányosságát.
II.
A határozat meghozatalánál figyelembe vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
2. Az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény (a továbbiakban: Öotv.):
„2. § (1) A háziorvos önálló orvosi tevékenységet – akadályoztatásának jogszabályban meghatározott eseteit kivéve – csak személyesen folytathat az önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben, a működtetési jogot engedélyező határozat jogerőre emelkedésétől.
(...)
(4) A működtetési jog jogosultjának halála esetén – egymást követő sorrendben – a működtetési jog folytatására
a) a házastárs, illetőleg
b) az egyenesági leszármazó
jogosult. A b) pontban meghatározott személyek között a leszármazási fok határozza meg a működtetési jog folytatására való jogosultság sorrendjét.
(...)
(6) Ha a (4) bekezdés alapján a működtetési jog folytatására jogosult személy nem felel meg a jogszabályban meghatározott feltételeknek:
– a működtetési jog folytatására irányuló jogáról a sorrendben őt követő, a jogszabályi feltételeknek megfelelő személy javára lemondhat, illetőleg
– a működtetési jogot a korábbi jogosult halálától számított 6 hónapon belül ingyenesen vagy visszterhesen elidegenítheti.
(7) Ha a működtetési jog elidegenítésére a (6) bekezdés alapján jogosult személy e jogával az ott megjelölt határidőn belül nem él, a működtetési jog megszűnik.”
„3. § (7) Felhatalmazást kap
a) a Kormány, hogy a működtetési jog megszerzésének és visszavonásának feltételeit és eseteit, az engedély kiadására hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet, a helyettesítés eseteit, valamint a működtetési jog átengedésére, továbbá a hitelnyújtás feltételeire vonatkozó szabályokat,
(...)
rendeletben meghatározza.”
3. A Jat. szabályai:
„1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
a) az Országgyűlés törvényt,
b)
c) a Kormány rendeletet,
d) a miniszterelnök és a Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,
e)
f) az önkormányzat rendeletet.
(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
4. A Vhr. 3. §-a (1) bekezdésének 2002. április 15. előtt hatályos szövege:
„Az Öotv.-ben foglalt kivétellel önálló háziorvosi tevékenységet végezni csak külön működtetési engedély vagy hatósági bizonyítvány birtokában lehet. Ennek megfelelően a működtetési jog megszerzése a jogi előfeltétele annak, hogy az önkormányzat valamely orvost háziorvosként foglalkoztasson. Ugyanakkor a működtetési jog engedélyezése nem érinti az önkormányzatnak az egészségügyi ellátásról való gondoskodáshoz kapcsolódó jogkörét: az engedély megadása még a működtetési jog elidegenítése vagy folytatása esetén sem hárít az önkormányzatra a működtetési jogot megszerző orvos foglalkoztatására vonatkozó kötelezettséget.”
5. A Vhr.-nek a határozathozatal időpontjában hatályos, alapul vett rendelkezései:
„3. § (1) Az Öotv.-ben foglalt kivétellel önálló háziorvosi tevékenységet végezni csak külön működtetési engedély vagy hatósági bizonyítvány birtokában lehet. Ennek megfelelően a működtetési jog megszerzése a jogi előfeltétele annak, hogy az önkormányzat valamely orvost háziorvosként foglalkoztasson.
(2) Az Öotv.-ben meghatározott működtetési engedély, valamint a hatósági bizonyítvány kiadása a Magyar Orvosi Kamara (a továbbiakban: MOK) megyei szervezetének (a továbbiakban: Kamara) hatáskörébe tartozik.
(3) A Kamara határozata ellen benyújtott fellebbezést a MOK országos ügyintéző szerve bírálja el.”
„4. § (1) A működtetési jogot a Kamara annak az orvosnak engedélyezi, aki háziorvosi tevékenység végzésére a vonatkozó jogszabályok rendelkezései szerint jogosult, és megfelel a (2)–(3) bekezdés szerinti feltételeknek.
(2) A működtetési jogra vonatkozó kérelemhez csatolni kell:
a) a külön jogszabályban meghatározott alkalmassági vizsgálat eredményéről szóló igazolást,
b) az (1) bekezdésben foglalt külön jogszabályban meghatározott feltételek fennállásáról szóló igazolásokat, dokumentumokat.
(3) A (2) bekezdésben meghatározott okiratokon túlmenően a működtetési jogra vonatkozó kérelemhez mellékelni kell:
a) a működtetési jog elidegenítése esetén: a működtetési joggal rendelkező háziorvos és a kérelmező által kötött előszerződést a működtetési jog átadásáról, valamint az önkormányzat és a kérelmező által kötött előszerződést, vagy az önkormányzat nyilatkozatát arról, hogy a működtetési jog megszerzése esetén a kérelmezőt háziorvosként kívánja foglalkoztatni,
b) a működtetési jog folytatása esetén: a kérelmezőnek a folytatásra való jogosultságát igazoló okiratokat, ideértve – több folytatásra jogosult személy esetén – az Öotv. 2. §-ának (5) bekezdésében meghatározott megállapodást is,
c)
d) tartósan betöltetlen vagy újonnan létesített háziorvosi körzet esetén: az önkormányzat képviselő-testületének határozatát a körzet tartósan betöltetlen jellegéről, illetve újonnan létesített háziorvosi körzet esetén az önkormányzat rendeletét az új háziorvosi körzet kialakításáról.
(4) Az Öotv. 3. §-a (3) bekezdése alapján működtetési jogot szerző háziorvosnak a hatósági bizonyítvány kiadása iránti kérelméhez mellékelnie kell az Országos Egészségbiztosítási Pénztár igazolását arról, hogy az Öotv. hatálybalépésének napján háziorvosi tevékenységet legalább 200 hozzá bejelentkezett betegre kiterjedően látott el.”
„5. § Nem kaphat működtetési jogra vonatkozó engedélyt az a kérelmet benyújtó orvos
a) aki működtetési joggal már rendelkezik,
b) akitől a működtetési jogot az orvosi tevékenysége gyakorlásával összefüggő jogszabálysértő magatartása miatt visszavonták, a visszavonástól számított 5 évig,
c) akit szándékos bűncselekmény elkövetése miatt jogerősen elítéltek, akit gondatlan bűncselekmény elkövetése miatt jogerősen végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltek, vagy akit a foglalkozástól eltiltottak, mindaddig, amíg nem mentesül a büntetett előélethez fűződő hátrányok alól. A bíróság az erre vonatkozó jogerős ítéletéről a Kamarát értesíti.”
„6. § A működtetési jogra vonatkozó határozat egy-egy példányát a működtetési jog jogosultján kívül meg kell küldeni az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (a továbbiakban: ÁNTSZ) Országos Tisztiorvosi Hivatalának (a továbbiakban: ÁNTSZ OTH), az Országos Egészségbiztosítási Pénztárnak és a területileg illetékes illetékhivatalnak.”
„7. § (1) A működtetési jog jogosultja a működtetési jogot mint vagyoni értékű jogot az e rendeletben meghatározott feltételeknek megfelelő személynek elidegenítheti.
(2) A működtetési jognak elidegenítéssel történő megszerzésénél értelemszerűen irányadók a 3–6. §-ban foglalt rendelkezések a (3) bekezdésben meghatározott kiegészítésekkel.
(3) A működtetési jogot – ingyenesen vagy visszterhesen – csak olyan személy részére lehet elidegeníteni, aki nem rendelkezik működtetési joggal, de birtokában van a Kamara határozata arról, hogy megfelel a működtetési jog engedélyezésére nézve jogszabályban megállapított feltételeknek és rendelkezik e rendelet 4. §-a (3) bekezdése a) pontja szerinti önkormányzati nyilatkozattal vagy előszerződéssel.”
III.
1. Az indítványozó álláspontja szerint „a Kormány a törvény felhatalmazása alapján megalkotott rendeletében túllépett a törvényi felhatalmazáson, a törvény céljával ellentétesen szabályozta a működtetési jog elidegenítésének feltételeit”.
Az indítványozó kifejti, hogy a törvény „a működtetési jogot olyan személyhez kapcsolódó vagyoni értékű jogként határozta meg, amely elidegeníthető és folytatható, meghatározta az elidegenítés feltételeit is, a működtetési jog folytatására jogosult személy esetében ennek gyakorlását határidőhöz kötve, a határidő elmulasztása esetére a működtetési jog megszűnését kimondva, nyilván azért, hogy a jogosult indokolatlan késlekedése az értékesítéssel ne veszélyeztesse az orvosi ellátás biztonságát”.
A Vhr. a működtetési jog elidegenítésének feltételévé tette, hogy a vevő az önkormányzattal előszerződést kössön. Az önkormányzat az előszerződés megkötését indokolás nélkül megtagadhatja. Az alkotmányossági vizsgálatot kezdeményező bíró szerint ennek következtében a működtetési jog elidegenítése lehetetlenné válhat, mert a határidő letelik. A működtetési jog elidegenítésének ettől a feltételtől való függővé tétele miatt „a vagyoni értékű jog lényegében kiüresedik, ami a bíróság megítélése szerint a tulajdonhoz való alkotmányos jogot is sérti.”
Az indítvány megalapozott.
2. Az Öotv. 3. §-a (7) bekezdésének a) pontja szerint felhatalmazást kap a Kormány arra, hogy – egyebek mellett – a működtetési jog átengedésére vonatkozó szabályokat meghatározza.
A Vhr. 3. §-a (1) bekezdésének harmadik mondata kimondta, hogy a működtetési jog elidegenítése vagy folytatása nem hárít az önkormányzatra a működtetési jogot megszerző orvos foglalkoztatására vonatkozó kötelezettséget.
A Vhr. 7. §-ának (2) bekezdése szerint a működtetési jognak elidegenítéssel történő megszerzése esetén irányadók a 3–6. §-ban meghatározott rendelkezések. A hivatkozott szabályokban megállapított feltételek – egyebek mellett – azt jelentik, hogy a működtetési jogot megszerezni kívánó személynek előszerződésben meg kell állapodnia az önkormányzattal a működtetésről vagy meg kell kapnia az önkormányzattól egy olyan nyilatkozatot, amely szerint a működtetési jog megszerzése esetén az önkormányzat a kérdéses személyt háziorvosként kívánja foglalkoztatni. Ilyen nyilatkozat mellékelésével lehet kérni a Magyar Orvosi Kamarától a működtetési engedély megadását és kerülhet sor a működtetési jog elidegenítéssel történő megszerzésére. A Vhr. 3. §-a (1) bekezdésének 2002-ben hatályon kívül helyezett – de a bírói kezdeményezésben hivatkozott ügyben még irányadó – harmadik mondata és 4. § (3) bekezdésének a) pontja, valamint 7. §-ának (3) bekezdése egységben értelmezve tartalmazza az említett feltételt.
A Vhr. említett szabályai azt jelentik, hogy a működtetési jog elidegenítésére csak akkor kerülhet sor, ha a helyi önkormányzat hajlandó szerződést kötni azzal a személlyel, aki a működtetési jogot meg akarja szerezni. Ez a feltétel a működtetési jog folytatására jogosult személyek alkotmányos védelem alá tartozó vagyoni értékű jogosultságának gyakorlása szempontjából lényeges korlátozást jelent. Az esetek egy részében ez a feltétel lehetetlenné is teszi a jog gyakorlását, mert az Öotv. 2. §-ának (6) bekezdése alapján a működtetési jog folytatására jogosult személy a működtetési jogot csak korlátozott ideig idegenítheti el. Ez a törvényben meghatározott időtartam a korábbi jogosult halálától számított hat hónap. Az Öotv. 2. §-ának (7) bekezdése szerint megszűnik a működtetési jog, ha a hat hónapon belül nem történik meg az elidegenítés. Az esetek egy részében nem lehetséges hat hónapon belül olyan jogosult személyt találni, akivel az önkormányzat hajlandó szerződni; a határidő eltelte pedig az Öotv. szerint a jog megszűnését vonja maga után. A vagyoni értékű jog gyakorlására a törvényben meghatározott rövid határidő mellett a Vhr.-ben megjelölt feltétel a joggyakorlás jelentős korlátozását, egyes esetekben kizárását jelenti.
3. Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése kimondja a tulajdonhoz való jog védelmének elvét.
a) Az Alkotmánybíróság gyakorlata a tulajdonhoz való jogot alapvető jogként részesíti alkotmányos védelemben [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.]. A 17/1992. (III. 30.) AB határozat kimondta, hogy a tulajdonjog alkotmányos védelme nemcsak a polgári jogban meghatározott tárgyakra terjed ki, hanem minden vagyoni értékű jogra (ABH 1992, 104, 108.).
Az Öotv. 2. §-ának (3) bekezdése szerint a működtetési jog személyhez kapcsolódó vagyoni értékű jog, amely jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén elidegeníthető és folytatható. Ennek megfelelően a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme a működtetési jogra is kiterjed.
b) A jelen esetben vizsgált kérdésnél tisztázandó, hogy a Vhr. által az újonnan létesített működtetési jog gyakorlására meghatározott feltételek nem minősülnek-e olyan korlátozásnak, amelyek a korábban nem létező jog esetében alkotmányosan megengedettnek tekinthetők.
Az Alkotmánybíróság a társadalmi tulajdon lebontásának során történő vagyonjuttatások szabályozásával kapcsolatban kimondta, hogy a tulajdoni rendszert átalakító törvények a társadalmi tulajdont ingyenesen megszerző személyek között a tulajdonjog alkotmányos védelmének sérelme nélkül a társadalmi tulajdon terheit is eloszthatják [16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58, 63.]. Az önkormányzatoknak történő vagyonjuttatásról az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az önkormányzatok tulajdonszerzésére az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést, a tulajdonjog védelme csak a már megszerzett jogokra vonatkozik [37/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 238, 243.]. A tulajdonszerzés jogcíme akkor kétségtelen, akkor élvez védelmet, ha a tulajdonszerzés és annak terjedelme törvény által garantált (893/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 496, 500.).
A működtetési jog tartalmát és terjedelmét az Öotv. 2. §-a meghatározta. Az 1. § (2) bekezdésének c) pontja a működtetési joghoz a Magyar Orvosi Kamarának az önálló orvosi tevékenység végzésére jogosító engedélyét írta elő feltételként. A Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény 2. §-ának (4) bekezdése azonban meghatározta azokat a feltételeket, amelyek az engedélyhez szükségesek (kamarai tagság, működési nyilvántartásban szereplés, jogszabályban meghatározott kizáró ok hiánya). Mindezek alapján a működtetési jog megszerzése – a törvényben pontosan rögzített feltételek mellett – törvény által garantált. Nincs szó tehát olyan bizonytalan tulajdonszerzésről, mint a tulajdoni rendszer átalakulása során a vagyonjuttatások tekintetében volt.
c) A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat kifejtette, hogy az Alkotmány a tulajdonjogot az egyéni cselekvési autonómia anyagi alapjaként részesíti védelemben. A tulajdonjog elvonására az Alkotmány 13. § (2) bekezdése speciális rendelkezést határozott meg. E szerint a rendelkezés szerint a tulajdonjog teljes elvonására közérdekből és meghatározott feltételek szerint nyújtandó kártalanítás mellett kerülhet sor. A tulajdonjog társadalmi kötöttsége szükségessé teheti a tulajdonjog korlátozását, de a korlátozásnál is figyelembe veendő az arányosság követelménye. Az arányosság követelményét sértheti, ha a korlátozás időtartama nem számítható ki. Az arányosság megkövetelheti a kártalanítást is (ABH 1993, 373, 379–382.). A tulajdonjog korlátozásánál is tekintettel kell lenni egyrészt az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdésében a tulajdonjog elvonására meghatározott feltételekre, valamint 8. §-ának (2) bekezdésére is. Mindebből az következik, hogy – más alapjogokkal megegyezően – a tulajdonjog korlátozását csak törvényben lehet kimondani. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában alapelv, hogy az alapvető jogokkal való nem mindenfajta összefüggés követeli meg a törvényi szintű szabályozást, de „valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csak törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is” [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 300.].
4. A fentiek alapján megállapítható, hogy a Vhr. 3. §-a (1) bekezdésének 2002. április 15-ig hatályos harmadik mondata – a 4. § (3) bekezdésének a) pontjával és 7. §-ának (3) bekezdésével egységben értelmezve – vagyoni értékű jognak olyan korlátozását mondta ki, amelyet csak törvény állapíthatott volna meg az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése és 13. §-ának (1), illetve (2) bekezdése, valamint az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében kimondott jogállamiság követelménye alapján, figyelembe véve 7. §-ának (2) bekezdésére, tekintettel a Jat. 1. §-ának (1) és (2) bekezdését is [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432–433.; 551/B/1993. AB határozat, ABH 1995, 840, 841–842.].
Az Alkotmánybíróságnak ez a határozata nem foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy milyen jogviszony van az önkormányzat és a működtetési jogot megszerző, illetve a működtetési joggal rendelkező orvos között.
A Vhr. 3. §-a (1) bekezdésének időközben hatályon kívül helyezett harmadik mondatával szoros kapcsolatban áll a Vhr. 4. § (3) bekezdésének a) pontja, valamint a 7. § (3) bekezdése „és rendelkezik e rendelet 4. §-a (3) bekezdésének a) pontja szerinti önkormányzati nyilatkozattal vagy előszerződéssel” mondatrésznek. Ezért az Alkotmánybíróság a szoros összefüggés miatt az alkotmányossági vizsgálatot ezekre a rendelkezésekre is kiterjesztette és megállapította azok alkotmányellenességét és az Abtv. 43. §-ának (1) bekezdése alapján ezeket a rendelkezéseket a jelen határozat közzétételének napjával megsemmisítette.
5. A Vhr. 7. §-ának az indítványozó által támadott (2) bekezdése csak utaló szabályt tartalmaz. A 4. § (3) bekezdése a) pontjának megsemmisítése következtében a 7. § (2) bekezdése nem vonja maga után – az utalás révén – alkotmányellenes szabályok alkalmazását. Ezért az Alkotmánybíróság – a 4. § (3) bekezdése a) pontjának megsemmisítésére tekintettel – a 7. § (2) bekezdését nem találta alkotmányellenesnek, a megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította.
6. A Vhr. 3. §-a (1) bekezdésének harmadik mondata 2002. április 15-i időponttal hatályát vesztette. A bírói kezdeményezésre indult, a Nagykanizsai Városi Bíróság előtt 1.P.20.779/2002 szám alatt folyamatban lévő ügyre irányadó szabály alkotmányossági vizsgálatát az állandó gyakorlatnak megfelelően az Alkotmánybíróság elvégezte. Megállapította, hogy a már hatályon kívül helyezett rendelkezés alkotmányellenes volt és az eljárás feleinek különösen fontos érdekére tekintettel az Abtv. 43. §-ának (4) bekezdése alapján kimondta, hogy az alkotmányellenes rendelkezés a folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható.
A határozat Magyar Közlönyben való közzétételéről szóló rendelkezés az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 373/B/2003.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjával.
Az Alkotmánybíróság a határozat rendelkező részének 1–2. pontjában a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) egyes rendelkezései alkotmányellenességét állapítja meg. E rendelkezések szerint a működtetési jog megszerzésének előfeltétele, hogy a települési önkormányzat a későbbi jogosult foglalkoztatására vonatkozóan nyilatkozatot adjon, illetve a későbbi jogosulttal előszerződést kössön. A működtetési jog megszerzésének e feltételét a határozat a tulajdonjog korlátozásának minősíti.
Ezzel szemben megállapítható, hogy az előzetesen kibocsátott önkormányzati nyilatkozat, illetve előszerződés elsősorban nem korlátozást, hanem biztosítékot jelent a jogszerző számára. Ez biztosítja őt arról, hogy a működtetési jog megszerzése után a települési önkormányzat foglalkoztatni fogja, s így élni tudjon a működtetési jogával.
A Vhr. 3. § (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat egyáltalán nem köteles a működtetési jog jogosultjának foglalkoztatására. Eszerint a működtetési jog megszerzése csak „jogi előfeltétele annak, hogy az önkormányzat valamely orvost háziorvosként foglalkoztasson”. A működtetési jog jogosultjának a települési önkormányzat döntésétől függő foglalkoztatása azonban nem kizárólag a Vhr.-ből eredő szabály. Az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény (a továbbiakban: Öotv.) 1. § (2) bekezdés c) pontja alapján megállapítható, hogy a működtetési jog „önálló orvosi tevékenység nyújtására jogosító engedélyben foglalt jog”. Az Öotv. 1. § (2) bekezdés a) pontja szerint az önálló orvosi tevékenység „a területi ellátási kötelezettség körében (...) nyújtott egészségügyi ellátás”. Az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet 2. § c) pontja szerint a területi ellátási kötelezettség „az önkormányzat kötelező feladatát képező egészségügyi alapellátás körébe tartozó (háziorvosi, házi gyermekorvosi, területi védőnői, fogászati ellátás) egészségügyi szolgáltatásoknak az a része, amelyet az önkormányzat, illetve saját intézménye vagy más szolgáltató útján biztosít”. A települési önkormányzat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (4) bekezdése alapján köteles gondoskodni az egészségügyi alapellátásról. A helyi önkormányzatok számára meghatározott feladatok és hatáskörök pedig az alkotmányosan védett autonómia részét képezik. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja szerint ugyanis a helyi képviselőtestület az önkormányzati ügyekben önállóan dönthet. Mindezekből következik, hogy a települési önkormányzatnak alkotmányos és törvényes joga van arra, hogy az egészségügyi alapellátásról való gondoskodás keretében a működtetési jog jogosultjának foglalkoztatásáról szabadon döntsön. Ezt az Alkotmányból és törvényből származó önkormányzati jogkört, vagyis a jogosult foglalkoztatásáról való döntést minősítette az Alkotmánybíróság az alkotmányos tulajdonjog korlátozásának, s így semmisítette meg a Vhr. egyes rendelkezéseit. Megállapítható azonban, hogy a települési önkormányzatnak a tulajdonjog említett korlátozásához való joga a Vhr. egyes rendelkezéseinek megsemmisítésével sem szűnt meg. Legfeljebb azt – az Alkotmánybíróság határozata alapján – nem a működtetési jog megszerzése előtt, hanem azt követően gyakorolja a települési önkormányzat.
A működtetési jog megszerzéséhez szükséges előzetes önkormányzati nyilatkozat és előszerződés alkotmányellenességének megállapítása, illetve megsemmisítése a működtetési jog intézményét teljesen kiszámíthatatlanná teszi. Az Alkotmánybíróság határozata alapján a települési önkormányzat már csak a működtetési jog megszerzése után dönthet a jogosult foglalkoztatásáról. Előfordulhat ezért, hogy hiába szerzi meg valaki a működtetési jogot, a települési önkormányzat törvényesen megtagadhatja a foglalkoztatását. A jogosult foglalkoztatása nélkül nem folytatható önálló orvosi tevékenység, így a jogosult a működtetési jogát nem tudja hasznosítani. Ezért rákényszerül a működtetési jog eladására. A működtetési jog önkormányzattól függő hasznosítása miatt bizonytalan azonban, hogy egyáltalán meg fogja-e valaki vásárolni tőle az esetleg hasznosíthatatlan működtetési jogot? Mindeközben, vagyis a működtetési jog jogosultja és a települési önkormányzat közötti vita alatt, magának az orvosi tevékenységnek az ellátása is bizonytalanná válik. Hiszen a működtetési jog jogosultja a települési önkormányzat miatt nem láthatja el az orvosi tevékenységet, míg a települési önkormányzat a működtetési jog hiányában más orvost sem foglalkoztathat. Megállapítható tehát, hogy az Alkotmánybíróság határozata nemcsak az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből származó jogbiztonság követelményével ellentétes, hanem az Alkotmány 70/D. §-a szerinti egészséghez való jogot veszélyeztető helyzetet okoz.
Minderre tekintettel a működtetési jog megszerzésével kapcsolatos előzetes önkormányzati döntés alkotmányellenességének megállapításával nem értek egyet.
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a határozat rendelkező részének 3. pontjában foglalt elutasítással, nem értek egyet viszont az alkotmányellenesség megállapításával a 18/2000. (II. 25.) Korm. rendeletnek (a továbbiakban: Vhr.) az 1. és 2. pontban elbírált rendelkezéseivel kapcsolatosan. Álláspontom szerint az indítványt e rendelkezések tekintetében is el kellett volna utasítani.
A határozat az alkotmányellenesség megállapítását azzal indokolja, hogy a Vhr. alkotmányellenesnek ítélt rendelkezései az alkotmányos tulajdonvédelem alatt álló működtetési jognak, mint vagyoni értékű jognak olyan korlátozását mondták ki, amelyet csak törvényben lehetett volna megállapítani.
Álláspontom szerint a Vhr.-nek ezek a szabályai a működtetési jognak az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvényben (a továbbiakban: Öotv.) foglalt szabályaihoz képest nem állapítanak meg új korlátozást.
Az Öotv. 1. § (2) bekezdésének a) és c) pontjában foglalt rendelkezések alapján megállapítható, hogy teljes értékű, vagyoni értékű jognak minősülő működtetési joggal csak önálló orvosi tevékenységet végző, a területi ellátási kötelezettség körében az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény szerint háziorvosi, házi gyermekorvosi, fogorvosi ellátást nyújtó orvos rendelkezhet.
Az Öotv. e szabályai alapján megállapítható, hogy a területi ellátási kötelezettség a működtetési jognak tartalmi eleme, azaz a vagyoni értékű jognak az önkormányzat ellátási felelőssége által való korlátozottsága a törvényen alapul.
A határozat által alkotmányellenesnek ítélt szabályok nem állapítanak meg a törvényi előírásokhoz képest új korlátozást, hanem a törvényi szabályok érvényesítésének módját határozzák meg.
Ezért, amint azt az 508/B/2000. AB határozathoz írott különvéleményemben kifejtettem az önkormányzatok alkotmányos alapjogai és a tulajdonvédelem alatt álló vagyoni értékű jog összhangjának hiánya által felvetett alkotmányossági problémát, az Öotv. rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata során kellett volna elbírálni.
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjában foglaltakkal, vagyis azzal, hogy a határozat az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonjog korlátozásának tekinti a működtetési jog elidegenítésére, illetve megszerzésére vonatkozó egyes feltételeket tartalmazó szabályokat, és azokat – a korlátozónak tartott Vhr. jogforrási szintjének elégtelenségére hivatkozva – alkotmányellenessé nyilvánítja.
Véleményem szerint az indítvány elbírálásakor abból kell kiindulni, hogy a működtetési jogot, mint vagyoni értékű jogot az Öotv. hozta létre, és ezzel egyidejűleg adott a törvény felhatalmazást arra, hogy a Kormány a működtetési jog megszerzésének feltételeit rendeletben szabályozza.
Jóllehet az Alkotmánybíróság gyakorlata az Alkotmány tulajdonvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseit olyan alapjognak tekinti, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok az egyéb dologi jellegű vagyoni jogok védelmére is alkalmazhatnak [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.], a vagyoni jogok esetében a tulajdonvédelem másként érvényesül.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében a vagyoni értékű jogok esetében tulajdonvédelemnek akkor van helye, ha a jogosultság tárgya kellően meghatározott, és maga a jog kellően megszilárdult, ténylegesen jogszabályok által elismert módon létezik. Az Alkotmánybíróság elfogadta, hogy a bevezetett és gyakorolt, rendszeres kereső tevékenység, amely rendszeres jövedelmet biztosít, az Alkotmány 13. § (1) bekezdés szerint tulajdoni védelmet élvez [40/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 282.].
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor már több határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 13. §-a a már megszerzett tulajdont részesíti alapjogi védelemben, az államnak nincs kötelezettsége arra, hogy a magánszemélyt tulajdonszerzéshez vagy tulajdon élvezetéhez segítse [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 201.; 936/D/1997. AB határozat, ABH 1999, 615, 619.]. Hasonlóan döntött az Alkotmánybíróság az önkormányzati tulajdonra vonatkozó egyes szabályok alkotmányellenességének vizsgálatakor, amikor kimondta, hogy az önkormányzatoknak nem volt és nincs alanyi joga arra, hogy meghatározott tulajdoni tárgyakat vagy a tulajdont meghatározott feltételekkel szerezzék meg (1582/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 605. 606.).
2. A Vhr.-nek azok a szabályai, amelyek meghatározzák a működtetési jog, mint vagyoni értékű jog tartalmát, nem tekinthetők korlátozásnak az Alkotmány 13. §-a alkalmazásában.
A működtetési jogot az Öotv. hozta létre. A működtetési jog az önálló orvosi tevékenységhez tapad, az adott orvos személyes ellátási kötelezettségét jeleníti meg. Az önálló orvosi tevékenység a területi ellátási kötelezettséghez kapcsolódik. Mind az önálló orvosi tevékenység, mind a működtetési jog olyan új jogintézmény a területi ellátási kötelezettség körében a háziorvos (házi gyermekorvos, fogorvos) által nyújtott egészségügyi ellátást illetően, amelynek fogalmát, tartalmát az Öotv. határozza meg [1. § (2) bekezdés a) pont].
Önálló orvosi tevékenység csak személyesen folytatható az önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben, a működtetési jogot engedélyező határozat jogerőre emelkedésétől. A működtetési jog alapján végezhető önálló orvosi tevékenység – törvényben meghatározott kivétellel – csak a települési önkormányzat rendeletében meghatározott háziorvosi körzetben folytatható [Öotv. 2. § (1)–(2) bekezdés].
A Vhr. 3. § (1) bekezdésének a határozat rendelkező része 1. pontjában alkotmányellenessé nyilvánított harmadik mondata az Öotv. említett szabályaiból, a működtetési jog törvényi definíciójából következik: ennek értelmében a működtetési jog létrehozása nem érinti az önkormányzatok területi ellátási kötelezettségét; a területi ellátási kötelezettség körébe tartozó egészségügyi szolgáltatások biztosításának mikéntjét az érintett önkormányzat jogosult meghatározni.
A Vhr.-nek a határozat rendelkező része 2. pontjában alkotmányellenessé nyilvánított szabályaiban szereplő feltételekből az következik, hogy az Öotv. által elképzelt működtetési jog akkor idegeníthető el, ha a helyi önkormányzat nyilatkozik arról, hogy a területi ellátási kötelezettsége körébe tartozó egészségügyi szolgáltatások biztosítását azzal a személlyel képzeli el, aki a működtetési jogot meg akarja szerezni. Minthogy az Öotv. rendelkezései értelmében a működtetési jog az önálló orvosi tevékenységhez tapad, az adott orvos személyes ellátási kötelezettségét jeleníti meg, az önálló orvosi tevékenység pedig a területi ellátási kötelezettséghez kapcsolódik, a Vhr.-ben megjelenő feltételek az Öotv. szerint létrehozott és meghatározott tartalmú működtetési jog jellegzetességeiből következnek, nem jelentik az alkotmányos értelemben vett tulajdonjog korlátozását.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás