4/2006. (II. 15.) AB határozat

4/2006. (II. 15.) AB határozat¹

2006.02.15.

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján – dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András és dr. Kukorelli István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával és dr. Bagi István, dr. Erdei Árpád, dr. Harmathy Attila és dr. Holló András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény bevezető szövegének „valamint annak a végrehajtásához kapcsolódóan egyes törvények módosításáról,” szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt e határozata közzétételének napjával megsemmisíti.

A Bevezető a következő szöveggel marad hatályban: „Az Országgyűlés a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről, az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 28. §-a alapján a következő törvényt alkotja:”

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 82. §-a, 83. §-a, 84. §-a, 85. §-a 86. §-ának (1)–(2), illetve (4)–(11) bekezdései, 87. §-ának (2)–(5) bekezdései, 88. §-a, 89. §-a, 90. § (2) és (4) bekezdése, 91. § (20) és (25)–(26) bekezdései, 92. §-a, 93. §-a, 94. §-a, 95. §-a, 96. §-a, 97. §-a, 98. §-a, 99. §-a, 100. §-a, 101. §-a, 102. §-a, 103. §-a, 104. §-a, 105. §-a, 106. §-a, 107. §-a, 108. §-a, 109. §-a, 111. §-a, 112. §-a, 113. §-a, 114. §-a, 115. §-a, 116. §-a, 117. § (3) bekezdés a) pontja és (6) bekezdése, valamint 122. § (1)–(9) és (11)–(22) bekezdései alkotmányellenesek, ezért azokat a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.

3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 120. § (4)–(6) bekezdései alkotmányellenesek, ezért azokat 2006. december 31-i hatállyal megsemmisíti.

4. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 86. §-ának (3) bekezdése, 87. § (1) bekezdése, 90. § (1) és (3) bekezdése, 91. § (1)–(19), (21)–(24), valamint (27)–(33) bekezdései, 110. §-a, 118. § (6) bekezdése, 119. § (1) bekezdés m)–o) pontjai, 120. § (3) és (10)–(17) bekezdései, 121. § a) pontja, 122. § (10) és (23) bekezdései, 125. § (1) bekezdése, 135. § (1) bekezdése, 136. §-a és 137. §-a alkotmányellenességének megállapítására irányuló eljárást megszünteti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

Az Alkotmánybírósághoz intézett beadványában az indítványozó a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban: Kötv.) számos rendelkezésének alkotmányellenességét állította. Indítványában előadta, hogy a Kormány a költségvetési törvény keretében olyan törvényeket is nagy számban módosíttatott, amely módosításoknak a hatálybalépése szintén január 1-jétől időszerű. Mindez – álláspontja szerint – alapvetően eddig sem felelt meg egy jogállamban a jogalkotással szemben támasztott követelményeknek, azonban eddig a végrehajtói hatalom ezzel a jogalkotási megoldással csak kivételesen élt, és általában csak olyan törvények módosítását fogadtatta el a költségvetési törvényen belül, amelyeknek akár közvetlen vagy legalábbis közvetett költségvetési kapcsolatuk vagy vonzatuk volt. A Kötv. viszont – állítja – terjedelemben és tartalomban is jóval túllép az eddig sem jogállamhoz méltó „hagyományokon”.

Állítása szerint a törvény normaszövegének – a terjedelmet, vagyis oldalszámot alapul véve – mintegy a fele foglalkozik csak az ország 2005. évi költségvetésével, a törvény többi része 44 más, egyéb törvény kisebb-nagyobb módosítását tartalmazza.

Az indítványozó megítélése szerint már maga az a tény, hogy az éves költségvetésről szóló törvény nem csak az ország jövő évi költségvetésére vonatkozó rendelkezéseket, vagyis a központi költségvetés kiadási és bevételi főösszegét, valamint hiányát, továbbá azon belül az egyes költségvetési fejezetek tervezett bevételeit és kiadásait, valamint az ehhez szorosan kapcsolódó, a központi költségvetést közvetlenül érintő rendelkezéseket tartalmazza, hanem a jogalkotó ugyanebben a törvényben, „A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló” cím alatt elrejtve, a hatályos magyar jogrendszer 44 törvényét is módosítja, ellentétben áll az Alkotmány vonatkozó rendelkezésével, vagyis a 2. §-ának (1) bekezdésében és e rendelkezés Alkotmánybíróság általi többszöri értelmezésével.

Véleménye szerint a kifogásolt törvény bevezetője valóban említést tesz arról, hogy az Országgyűlés e törvényt nem csak a 2005. évi költségvetés tárgyában alkotja meg, hanem annak végrehajtásához kapcsolódó más törvények módosítása céljából is. Mindez azonban a törvény címéből a jogalkalmazó számára nem derül ki. Véleménye szerint a törvény helyes címe a következő lehetett volna: „A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről és a hozzá kapcsolódó, egyes törvények módosításáról szóló 2004. évi CXXXV. törvény”. Minthogy pedig a cím nem ez, a jogalkalmazó joggal feltételezheti, hogy a törvény valóban csak a jövő évi állami költségvetésről szól.

Megítélése szerint a fentiekben kifejtetteknél még nagyobb problémát jelent az, hogy a jogalkotó a 44 egyéb, különböző tárgyú törvény módosítása keretében olyan törvénymódosításokat is nagy számban végrehajtott, amellyel kapcsolatban még a bevezetőjének utalása („költségvetéséről, valamint annak a végrehajtásához kapcsolódóan”) sem áll meg. Nézete szerint (az általa ismertetett) törvénymódosításoknak semmilyen közvetlen, de még közvetett kapcsolatuk vagy összefüggésük sincs az éves költségvetést megállapító rendelkezésekkel. Ezek a törvényi rendelkezések ugyanis kizárólag olyan szakmai, szakpolitikai kérdéseket szabályoznak, amely szabályoknak a költségvetési törvényben való „elrejtése” és a költségvetési törvénnyel való elfogadtatása a jogalkalmazók számára jogbizonytalanságot okoz, és ez egyértelműen veszélyezteti a jogbiztonságot, mint a jogállamiság egyik legfőbb alappillérét.

Mindezekre és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának b) pontjára és 21. §-ának (2) bekezdésére tekintettel indítványozza a Kötv. 82–138. §-ai által módosított 44 egyéb törvény tekintetében annak általános éllel történő kimondását, hogy a jogalkotó a jogbiztonság érdekében kerülje el az ún. „salátatörvények” megalkotását, de különösen az olyanokét, amelyek még a címükkel sem jelzik azt a jogalkalmazó számára, hogy az adott törvény bizonyos szabályozási tárgykör kapcsán több más törvény módosítását is tartalmazza. Az ilyen típusú jogalkotás ugyanis – mondja – veszélyezteti a jogbiztonságot.

Külön is kezdeményezi a Kötv. 86. §-a (1)–(7) bekezdéseinek, 87. §-a (1) bekezdésének, 91. §-a (1)–(18) és (29)–(32) bekezdéseinek, 97. §-ának, 99. §-ának, 105. §-a (1)–(4) bekezdéseinek, 107. §-a (1)–(2) bekezdéseinek, 108. §-ának, 111. §-ának, továbbá az említett rendelkezésekhez kapcsolódóan a Vegyes és záró rendelkezések közül a 117. § (3) bekezdése a) pontjának és (6) bekezdésének, 120. §-a (3)–(6) és (10)–(13), valamint (15) bekezdéseinek alkotmányossági szempontból való felülvizsgálatát, valamint e rendelkezések alkotmányellenességének az Abtv. 37–43. §-ai szerinti eljárásban történő megállapítását és megsemmisítését. Szerinte ezek olyan törvénymódosítások, amelyek nem állnak összefüggésben a költségvetési törvény költségvetést megállapító vagy azt érintő rendelkezéseivel, lényegében azoktól független, szakmai, szakági, szakpolitikai kérdéseket szabályoznak.

Az indítványozó szerint a Kötv. 1–81. §-áig még jól áttekinthető, logikus szerkezetet követ, viszont a 82. §-ától kezdődően a 138. §-áig 44 olyan egyéb, különféle, hatályban lévő törvény módosítását is tartalmazza, amelyek – a törvényen belüli sorrendjüket követve – a következők:

NEGYEDIK RÉSZ

A KÖLTSÉGVETÉS ELŐIRÁNYZATAINAK MEGALAPOZÁSÁT SZOLGÁLÓ RENDELKEZÉSEK
ÉS TÖRVÉNYMÓDOSÍTÁSOK

címszó alatt:

– az illetékről szóló 1990. évi XCIII. törvény,

– a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény,

– a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény,

– A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény,

– a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény,

– a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény,

– az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény,

– a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény,

– a Nemzeti Kulturális Alapprogramról szóló 1993. évi XXIII. törvény,

– a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény,

– az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény,

– az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről szóló 1995. évi XXXIX. törvény,

– a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény,

– a hiteles tulajdonilap-másolat igazgatási szolgáltatási díjáról szóló 1996. évi LXXXV. törvény,

– a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény,

– a hitelintézetről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény,

– a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény,

– a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény,

– az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény,

– az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény,

– a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény,

– a kötelező egészségbiztosítás ellátásáról szóló 1997. évi LXXXIII. törvény,

– az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény,

– a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény,

– a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi LXXIV. törvény,

– az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény,

– a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény,

– a külföldi bizonyítványok és oklevelek elismeréséről szóló 2001. évi C. törvény,

– a pénzmosás megelőzéséről és megakadályozásáról szóló 2003. évi XV. törvény,

– a Nemzeti Civil Alapprogramról szóló 2003. évi L. törvény,

– a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről és az ezzel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2003. évi LXXIII. törvény,

– a környezetterhelési díjról szóló LXXXIX. törvény,

a Kutatási és Technológiai Innovációs Alapról szóló 2003. évi XC. törvény,

– a regisztrációs adóról szóló 2003. évi CX. törvény.

A VEGYES ÉS ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK között még az alábbi törvények kerültek módosításra (az eddig még fel nem sorolt törvényeken kívül):

– a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól és azok 1993. évi költségvetéséről szóló 1992. évi LXXXIV. törvény,

– a földrendező és földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény,

– az Önkéntes Kölcsönös Biztosító Pénztárakról szóló 1993. évi XCVI. törvény,

– magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-pénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény,

– az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény,

– a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény,

– a budapesti 4-es – Budapest Kelenföldi pályaudvar–Bosnyák tér közötti – metróvonal első szakasza megépítésének állami támogatásáról szóló 2003. évi LV. törvény,

– a fogyasztói árkiegészítésről szóló 2003. évi LXXXVII. törvény,

– az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló 2004. évi CI. törvény.

(Az Alkotmánybíróság megjegyzi: az indítványozó 42 törvényt sorol fel, miközben 44 törvényt említ.)

Az indítványozó kiemeli: „A fent felsorolt 44 törvény kisebb-nagyobb módosítása már csak igen nehezen áttekinthető, ugyanis az egymást követő sorrendiségük logikája – leszámítva azt, hogy nagyjából az elfogadásuk évszáma szerint követik egymást – a „bennük foglalt szabályozás tartalma alapján egyáltalán nem állapítható meg.”

Szerinte a 44 törvény módosításának többsége – a törvény bevezető szövegében foglaltaknak megfelelően – valóban valamilyen tág logikai alapon összefüggésbe hozható az éves költségvetéssel és az arra vonatkozó rendelkezésekkel, ugyanis ezeknek a rendelkezéseknek közvetlenül vagy közvetetten van vagy lehet költségvetési vonzata, illetőleg következménye. Ennek ellenére ennyi törvény módosítása – különösen, ha a jogalkotó a törvény címében nem is jelzi azt, hogy az adott törvény, vagyis a jelen esetben a költségvetési törvény, más törvények módosításáról is rendelkezik – a jogalkalmazó számára szinte követhetetlenné teszi a jogszabályok hatályos rendelkezéseinek változását, ezáltal veszélyeztetve az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság egyik legfőbb alapfeltételét, a jogbiztonságot.

Véleménye szerint mindezek kellő indokot és jogalapot adhatnak az Alkotmánybíróság számára arra, hogy a jogalkotó figyelmét nyomatékosan felhívja az ilyen jellegű jogalkotás, vagyis az ún. „salátatörvények” megalkotásának elkerülésére.

Az indítványozó azonban ennél tovább is megy, hiszen szerinte „az a jogalkotási megoldás, amely egy törvényen belül olyan törvénymódosításokat is végrehajt, amelyek még egy viszonylag szabadon kezelt vezérlő elvhez – a szabályozandó, vagy azzal kapcsolatos kérdésekhez – sem köthetők, egyértelműen sérti a jogbiztonság elvét, így az ellentétben áll az Alkotmányban rögzített és az Alkotmánybíróság által már többször, részletesen kifejtett, demokratikus jogállam követelményével, ezért az ilyen jogalkotás által meghozott rendelkezések – a jogalkotó által alkalmazott kodifikációs megoldás miatt – alkotmánysértőek”.

Mindezekre tekintettel azt állítja, hogy a Kötv.-nek általa felsorolt, majd részletesen ismertetett rendelkezései – a jogalkotó által alkalmazott törvényalkotási megoldás miatt – az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésébe ütköznek, ezért kéri ennek megállapítását és az alkotmánysértő rendelkezések megsemmisítését.

II.

1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései szerint:

„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”

„7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”

„19. § (3) E jogkörében az Országgyűlés (...)

d) megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását;”

„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”

„35. § (1) A Kormány (...)

e) biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról.”

„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”

2. Az Abtv. értelmében:

„1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik: (...)

b) a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata;”

„21. § (2) Az 1. § b) pontja szerinti eljárást bárki indítványozhatja.”

III.

Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásánál az állami költségvetésről szóló törvény jellegének, természetének vizsgálatából indult ki.

A Kötv. kiemelt kezelését sajátos jogi jellege és különleges alkotmányos szerepe indokolja, amelyet kiemelkedő gazdasági és politikai jelentősége alapoz meg. A költségvetés – tartalma szerint – az állam gazdálkodásának éves terve. Minthogy pedig a modern államok költségvetése a társadalom gazdasági teljesítményének, a nemzeti összterméknek (GDP) nagyjából a felét osztja el újra, gazdasági, társadalmi, politikai jelentősége önmagában is megkülönböztetett helyet biztosít számára a törvények sorában.

A Kötv. az állam bevételeit és kiadásait mutatja be, főleg pedig azt, mire kívánja az állam a bevételeit fordítani. A költségvetési törvény címzettjei az állam szervei, amelyeket a törvény felhatalmaz arra, hogy a költségvetésben számukra biztosított előirányzatot egyéb (nem költségvetési) jogszabályok figyelembevételével felhasználják jogi kötelezettségeik teljesítésére vagy más, jogilag megengedett célokra. Ez a célhozkötöttség tehát az előirányzatok költségvetési törvényhez kötöttségét jelenti. A Kötv. – rendeltetését, természetét, jellegét tekintve – eltér más törvényektől. A jogtudomány ezt a különbséget gyakran a materiális és formális értelemben vett törvény fogalommal írja le, kimutatva, hogy a Kötv. csak elfogadásának módját tekintve törvény, tartalma szerint viszont inkább egyedi pénzügyi döntések sorozata. A Kötv.-nek ez a sajátos, speciális jellege kizárja azt, hogy a Kötv. más törvényeket módosítson, de ugyanúgy az is kizárt, hogy a Kötv.-t más későbbi (nem költségvetési tárgyú) törvény módosítsa.

A Kötv.-t az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja külön, önálló jogi aktussal (törvénnyel) rendeli elfogadni. E tárgykör külön említése (kiemelése), kötelezővé (érvényességi feltétellé) teszi, hogy az Országgyűlés e tárgykörről más tárgyköröktől elkülönítve döntsön. Az Alkotmányban külön megnevezett hatáskör önálló döntéssel való gyakorlásának követelménye a felőle történő külön szavazás és az azt megelőző elkülönített vita. Erre azért van szükség, mert együttes (egy csomagban történő) döntés esetén fontos és alapvető kérdések megvitatása háttérbe szorulhat vagy akár el is maradhat, esetleg vele össze nem függő kérdések eldöntésével kapcsolódik egybe. Az ilyen összekapcsolás az alkotmányos demokráciákban természetesen politikai kompromisszumokkal jár együtt és az esetek jó részében nem is kifogásolható. Kifogásolható azonban akkor, ha adott tárgykörben az Alkotmány elkülönített döntést ír elő. Ez a helyzet az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában felsorolt költségvetési hatáskörökkel, s így a Kötv.-vel is.

2. A Kötv. külön kezelését, sajátos jellegét és jogi természetét juttatja kifejezésre az elfogadására előírt eljárási rend is.

Az említettek szerint az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d) pontja az Országgyűlésnek külön kiemelt jogalkotási hatáskört biztosít, éspedig a költségvetés elemeinek a meghatározását és a mérleg, a költségvetés jóváhagyását. Az Alkotmány 19. §-ának e rendelkezései – nem lévén a magyar Alkotmánynak külön a gazdaságra és a pénzügyekre önálló fejezete – a Kötv. megalkotásának Alkotmány által kiemelt fontosságát, jelentőségét emelik ki. Ezt viszi tovább (mintegy az alkotmányi rendelkezéseket végrehajtó karakterrel) az Áht., amelynek önálló fejezete (III. fejezet) „AZ ÁLLAMI KÖLTSÉGVETÉSSEL KAPCSOLATOS HATÁSKÖRI ÉS ELJÁRÁSI SZABÁLYOK” cím alatt részletezi az Országgyűlés, a Kormány, a pénzügyminiszter, a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének a feladatait, s külön, részletesen szól a költségvetési törvény elfogadásának eljárási rendjéről. Az Áht. tehát az Alkotmány által is kiemelten kezelt Kötv. megalkotásának eljárási rendjét részletesen meghatározza, ezáltal adva hangsúlyt annak, hogy itt egy kiemelkedően fontos – és ekként is kezelendő – törvényhozási tárgykörről van szó. Látható tehát, hogy a költségvetési törvények (a központi költségvetési törvény, a pótköltségvetési és a zárszámadási törvény) megalkotására nem a törvényalkotásra egyébként vonatkozó általános szabályokat, hanem az Áht. különös rendelkezéseit, annak III. fejezetébe foglalt hatásköri és eljárási szabályokat kell alkalmazni.

A Kötv. – mely az ország társadalmi-gazdasági tervét tartalmazza – egyidejűleg felhatalmazást ad a Kormánynak a költségvetés végrehajtására. A Kormány egyrészt az Alkotmány értelmében [35. § (1) bekezdés a) és b) pont], másrészt az Áht. értelmében is felel a költségvetés végrehajtásáért. E speciális – az Alkotmány 19. §-a által nevesített – tárgykört érintő törvény csak a költségvetésről szólhat és arról a felhatalmazásról (appropriáció), amely a Kormány számára is megjelöli az éves költségvetés végrehajtásához kapcsolódó feladatokat. A Kormány nem csak a Kötv. előkészítő szakaszában (irányelvek, egyeztetések, törvényjavaslat előkészítése és benyújtása), hanem a Kötv. elfogadását követően, annak végrehajtási szakaszában is ellátja az Alkotmány 35. §-ában számára előírt feladatokat.

Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a Kötv.-ben adott felhatalmazásokban foglalt jogalkotási feladatának a Kormány (és a többi, részletszabályok kibocsátására feljogosított jogalkotó szerv) külön, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben szabályozott jogalkotási eljárást rögzítő rendelkezései szerint kell hogy eleget tegyen. Ezek a végrehajtási karakterű rendelkezések tehát már leválasztandók a Kötv. rendszeréről. Ennek a követelménynek az Alkotmánybíróság a jövőben következetesen érvényt kíván szerezni.

Az Alkotmányból és az Áht.-ből az Országgyűlésre és a Kormányra egyaránt irányadó részletes eljárási rend a Magyar Köztársaság Országgyűlésének – többször módosított – 46/1994. (IX. 30.) OGY határozatában (a továbbiakban: Házszabály) került megállapításra, amelynek ugyancsak külön fejezete (4. fejezet) „KÜLÖNLEGES ELJÁRÁSOK” cím alatt tárgyalja „A költségvetési, a pótköltségvetési és a zárszámadási törvényjavaslatokra vonatkozó eljárás”-t.

A költségvetési törvényjavaslatok – Áht.-ban és Házszabályban történő – kiemelt kezelése önmagában is jelzi azt, hogy e nevesített törvényhozási tárgykör megkülönböztetett és kitüntetett figyelmet érdemel. Más törvényhozási tárgyköröktől eltérő elfogadási rendje, az eljárás minuciózusan kimunkált mechanizmusa nyilvánvalóvá teszi, hogy felőle az Országgyűlésnek külön kell döntenie. Ez következik az Alkotmányból folyó, Áht.-ban, Házszabályban szabályozott eljárás rendjéből. Ez az Alkotmányra visszavezethető törvényalkotás racionális rendje, amely megfelel az eljárási biztosítékok következetes érvényesítésének, a formalizált eljárások maradéktalan betartása alkotmányos követelményének. Az Országgyűlés tehát a költségvetés tárgyalásakor nem foglalkozhat más, a költségvetéstől idegen törvényhozási tárgykörökkel.

Mindezek a sajátosságok a Kötv.-nek a törvények között megkülönböztetett helyet biztosítanak, amely azzal is együtt jár, hogy az Alkotmánybíróság a vele kapcsolatban felmerülő törvénymódosítások esetében is más (szigorúbb) mércét alkalmaz. Itt tehát különösen figyelemmel van arra az Alkotmánybíróság, hogy egyedi, eseti mérlegelést kell végeznie. „Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie.” [30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202, 207.]

Jelen esetben az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az indítványokkal támadott Kötv. rendelkezései tucatjával érintenek olyan életviszonyokat is, amelyek tárgyuk szerint nem hozhatók kapcsolatba az Alkotmányban is kiemelt tárgyú és tartalmú Kötv.-vel.

Minthogy azonban az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a Kötv.-höz – tárgyára tekintet nélkül – semmilyen más törvény nem kapcsolódhat, mivel az az Alkotmány 19. §-ában nevesített tárgykört szabályoz, alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette a hozzá kapcsolt módosító törvények felhívott – még hatályos – rendelkezéseit, mert azok ennek a kiemelt tárgynak a szabályozásától elválasztandók. Másik oldalról is alkotmányos oka van a Kötv.-höz kapcsolódó módosító törvények – még hatályos rendelkezései – megsemmisítésének. Nevezetesen: a Kötv.-höz kapcsolódó (jelenleg abba beépülő) törvények esetében is biztosítani kell az e törvények Alkotmány 35. §-ában előírt előkészítési és végrehajtási rendjét is, amely megköveteli, hogy azok a valóságban is a demokratikus törvényalkotási eljárás eredményeként kerüljenek elfogadásra. Nem biztosítottak ennek – az Alkotmányból közvetlenül levezethető – eljárásnak a feltételei akkor, ha megalkotásukkor az önálló tárgyalás (megvitatás) lehetősége kizárt. Az itt vizsgált (Kötv.-höz kapcsolódó) törvények esetében sem volt mód a szóban forgó törvények módosításának előzetes, nyilvános megvitatására, ezért e törvények sem az előírt alkotmányos rendben kerültek megalkotásra.

Az Alkotmánybíróság ezért nyomatékosan hangsúlyozza: a Kötv.-höz kapcsolódó – abba beépített – nagy számú módosító törvény olyan (15 éve folyamatosan fennálló) gyakorlatot jelez, amely egyrészt az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában kiemelt Kötv. előkészítését, másrészt a benne foglalt más törvények – demokratikus törvényalkotási eljárás lefolytatását feltételező – előkészítési rendjét mossa össze. E két – világosan elhatárolandó – törvényalkotási eljárás összecsúsztatása veszélyezteti a törvényalkotás alkotmányos rendjét még akkor is, ha a Kötv. tárgyával, tartalmával kapcsolatba hozható törvények módosításáról, kiegészítéséről van is szó.

Az ilyen törvényalkotás jelentősen megnehezítheti a tervezett törvénymódosítások megvitatását, formálissá teheti a törvényalkotási eljárást. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróságnak – a konkrét eset körülményeit mérlegelve – figyelemmel kell lennie arra, hogy a törvényalkotási eljárás során betartották-e a parlamenti vita és a törvényalkotás alkotmányos rendjét. A Kötv.-höz kapcsolódó módosító törvények esetében ez – figyelemmel arra, hogy a parlamenti vita fő tárgya a költségvetés megtárgyalása – elmaradt, így sérültek az Alkotmány demokratikus törvényalkotási eljárásra vonatkozó rendelkezései.

IV.

1. Az indítványozó – hivatkozva az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményére – mindenekelőtt a Kötv. 82–138. §-ai által módosított, általa 44-nek számolt „egyéb” törvény vonatkozásában kéri annak általános éllel történő kimondását, hogy a jogalkotó a jogbiztonság érdekében kerülje el az ún. „salátatörvények” megalkotását, de különösen az olyan törvényekét, amelyek még a címükkel sem jelzik azt a jogalkalmazó számára, hogy az adott törvény bizonyos szabályozási tárgykör kapcsán több más törvény módosítását is tartalmazza. Az ilyen típusú jogalkotás ugyanis – hangsúlyozza az indítványozó – „veszélyezteti a jogbiztonságot.”

Az indítványozó szerint mindeddig csak kivételesen fordult elő az, hogy a költségvetési törvények más törvények módosítását is tartalmazták, illetőleg ha erre sor is került, akkor is csupán olyan törvények esetében, amelyeknek közvetlen vagy legalább közvetett kapcsolatuk volt a költségvetésről szóló törvényekkel.

Az Alkotmánybíróság megállapítja: az elmúlt 15 év során (különösen az utolsó 7–8 évben) valójában gyakorlattá vált az a törvényszerkesztési eljárás, hogy a költségvetésről szóló törvények egyre nagyobb számban módosítottak a költségvetéssel legfeljebb csak áttételesen kapcsolatba hozható törvényeket: az 1990. évi CIV. törvény 2, az 1991. évi XCI. törvény 8, az 1992. évi LXXX. törvény 5, az 1993. évi CXI. törvény 13, az 1994. évi LX. törvény (pótköltségvetés) 13, az 1994. évi CIV. törvény 16, az 1995. évi LXXVII. törvény (pótköltségvetés) 3, az 1995. évi CXXI. törvény 27, az 1996. évi CXXIV. törvény 23, az 1997. évi CXLVI. törvény 29, az 1998. évi XC. törvény 50, az 1999. évi CXXV. törvény 25, a 2000. évi CXXXIII. törvény (az ún. 2 éves költségvetésről szóló törvény) 30, a 2002. évi LXII. törvény 35, a 2003. évi CXVI. törvény 36, a 2004. évi CXXXV. törvény pedig 42 törvényt.

Az Alkotmánybíróság ismételten hangsúlyozza: az önmagában nem kifogásolható, ha egy törvény számos, tárgyával tartalmilag szoros kapcsolatban álló törvény módosításáról rendelkezik. Önmagában az sem nyilvánítható – mindenre tekintet nélkül – alkotmányellenesnek, ha valamely törvény számos más, tárgyukban össze nem függő törvény módosításáról szól. (A deregulációs törvényeknél ez a megoldás gyakorlatilag mással nem is pótolható.)

Az Alkotmánybíróság azonban hangsúlyozza: a Kötv. által választott törvényalkotási mód nem vizsgálható azoknak a szempontoknak az alapulvételével, amelyeket a „salátatörvények” vizsgálatánál alkalmazott. A Kötv. Alkotmányban is kiemelt, Áht. által részletesen is szabályozott tárgyköre fokozottabb védelmet, garanciákat rögzítő megoldást kíván meg. Egyaránt irányadó ez a megállapítás az indítványokkal támadott, Kötv.-vel közvetlen-közvetett tárgyi, tartalmi kapcsolatban lévő, illetve tőle teljesen idegen tárgykörű törvények megalkotására és módosítására nézve is.

Az indítványozó különbséget tett a Kötv.-vel tárgyi-tartalmi kapcsolatba hozható, s azzal semmiféle összefüggésben nem álló törvénymódosítások között. Álláspontja szerint az alábbi törvénymódosítások tárgya rokonítható a Kötv.-vel:

– az illetékről szóló 1990. évi XCIII. törvény módosítása (82. §),

– a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény módosítása (83. §),

– a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosítása (84. §),

– a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény módosítása (85. §),

– az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény módosítása (88. §),

– a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény módosítása (89. §),

– a Nemzeti Kulturális Alapprogramról szóló 1993. évi XXIII. törvény módosítása (90. §),

– az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről szóló 1995. évi XXXIX. törvény módosítása (93. §),

– a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény módosítása (94. §),

– az illetékről szóló 1990. évi XCIII. törvény módosításáról, valamint a hiteles tulajdonilap-másolat igazgatási szolgáltatási díjáról szóló 1996. évi LXXXV. törvény módosítása (95. §),

– a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény módosítása (96. §),

– a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény módosítása (98. §),

– a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény módosítása (100. §),

– az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény módosítása (101. §),

– a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény módosítása (103. §),

– a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény módosítása (104. §),

– a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény módosítása (106. §),

– a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény módosítása (107. §),

– a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény módosítása (109. §),

– a külföldi bizonyítványok és oklevelek elismeréséről szóló 2001. évi C. törvény módosítása (110. §),

– a Nemzeti Civil alapprogramról szóló 2003. évi L. törvény módosítása (112. §),

– a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 2003. évi LXXIII. törvény módosítása (113. §),

– a környezetterhelési díjról szóló 2003. évi LXXXIX. törvény módosítása (114. §),

– a Kutatási és Technológiai Innovációs Alapról szóló 2003. évi XC. törvény módosítása (115. §),

– a regisztrációs adóról szóló 2003. évi CX. törvény módosítása (116. §).

Az indítványozó nem kéri a fenti törvényi rendelkezések megsemmisítését. Indítványozza azonban velük kapcsolatban annak „általános éllel történő kimondását, hogy a jogalkotó a jogbiztonság érdekében kerülje el az ún. „saláta” törvények megalkotását, amelyek még a címükkel sem jelzik azt a jogalkalmazó számára, hogy az adott törvény bizonyos szabályozási tárgykör kapcsán több más törvény módosítását is tartalmazza”. Az ilyen típusú jogalkotás véleménye szerint veszélyezteti a jogbiztonságot.

Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a hatályos jog megismerhetőségének bizonytalansága adott esetben megnehezítheti, ellehetetlenítheti a jogalanyok jogainak érvényesítését, valamint kötelezettségeik teljesítését, s ez már a jogbiztonság alkotmányos követelményét is sértheti. Éppen ezért továbbra is fontos alkotmányos követelménynek tekinti azt, hogy a jogalkotás, ennek részeként a jogszabályok módosítása, az új rendelkezések hatálybalépése követhető legyen mind a jogalkotók és a jogalkalmazók, mind pedig a jogalanyok számára. [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 86.]

Az Alkotmánybíróság megjegyzi: költségvetési törvény volt már egy alkalommal alkotmánybírósági vizsgálat tárgya mint „salátatörvény”, éspedig a „salátatörvényekre” vonatkozóan kialakított alkotmányossági mérce – az Alkotmány 2. § (1) bekezdése – alapján. [108/B/2000. AB határozat, ABH 2004, 1414.; 38/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 303, 312–313.; 8/2004. (III. 25.) AB határozat, ABH 2004, 159.]

Az Alkotmánybíróság a 38/2000. (X. 31.) AB határozatában a költségvetési törvénynek a különböző törvénymódosításokkal való összekapcsolását, mint „törvényszerkesztési mód”-ot vizsgálta. Jelen határozatában ezen a vizsgálati szemponton túl – a fentiek szerint – közvetlenül azt helyezi alkotmányossági vizsgálatának homlokterébe, hogy a Kötv.-höz – amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdése d) pontjában szabályozott „nevesített” tárgykört szabályoz – kapcsolhatók-e egyáltalán törvénymódosítások, éspedig függetlenül attól, hogy azok tárgya kapcsolatba hozható-e a Kötv.-vel.

Az Alkotmánybíróság álláspontja e tekintetben – a fenti indokok alapján – határozottan: nem. Mindezekre tekintettel – a törvényalkotási eljárás szabályainak megsértése következtében beálló részleges közjogi érvénytelenség miatt – alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette a Kötv.-ben szereplő összes – különféle törvényeket módosító – rendelkezést. Az Alkotmánybíróság e döntése közelebbről tehát azon alapul, hogy a Kötv. megalkotásakor a törvényalkotó megsértette a Kötv.-re – mint az Alkotmány 19. §-ában nevesített tárgykörű törvény megalkotására – előírt eljárási rendet, de ugyanígy a módosító rendelkezések Kötv.-be építésével is alkotmánysértést követett el, mivel ez utóbbiak megalkotásánál nem biztosította a demokratikus törvényalkotási eljárás során figyelembe veendő rendelkezések maradéktalan érvényesülését. A részleges közjogi érvénytelenség abban áll, hogy addig, amíg a Kötv.-nek kifejezetten a költségvetésről szóló részei alkotmányosak (minthogy azokat a megalkotásukra irányadó előírások betartásával alkották meg), addig az ezen kívüli törvénymódosításoknál hiányzott a demokratikus törvényalkotás eljárási szabályainak a betartása. Mindez az Alkotmánybíróság számára alkalmat teremtett arra, hogy kizárólag formai vizsgálatot végezzen.

2. Az Alkotmánybíróság a 62/2003. (XII. 15.) AB határozatában hangsúlyozta: „Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. Az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével meghozott döntéseknek nincs sem alkotmányos legalitása, sem demokratikus legitimitása.” (ABH 2003, 637, 647.) Az Alkotmánybíróság megállapítja: a 2005. évre szóló költségvetési törvény költségvetési része (1–81. §-ai), hatályba léptető 117. § (1) bekezdése, és a felhatalmazó rendelkezéseket tartalmazó 121., illetve 124–138. §-ai – melyeket az Országgyűlés a költségvetési törvény elfogadására előírt szabályok szerint, az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában megnevezett hatáskörét gyakorolva fogadott el – alkotmányosak. A Kötv. fennmaradó részének alkotmányellenessége pedig abban áll, hogy azt az Országgyűlés a Kötv. részeként fogadta el. Ezt az Alkotmánybíróság olyan – a tartalmi érvénytelenségtől megkülönböztetendő – formai alkotmányellenességnek tekinti, amely a jelen esetben a részleges közjogi érvénytelenség megállapítását eredményezi. [63/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 676, 683–690.]

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság – az indítványozó által megjelölt törvénymódosító rendelkezéseken túl – alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette a Kötv. valamennyi olyan rendelkezését, amely nem tartozik a költségvetésbe (mint törvénnyel elfogadott pénzügyi mérlegbe) sorolható rendelkezések közé.

Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy – bár az indítvány a Kötv. néhány nevesített §-ára vonatkozott – az Alkotmánybíróság a Kötv.-re és annak a negyedik részében foglalt minden §-ára – kivéve, jellegükre figyelemmel, a Kötv. 117. § (2) bekezdését, (3) bekezdése b) pontját, (4)–(5) és (7) bekezdéseit, 118. § (1)–(5) és (7)–(8) bekezdéseit, 119. § (1) bekezdés a)–l) pontjait, és (2)–(4) bekezdéseit, 120. § (1)–(2), (7)–(9) és (18)–(19) bekezdéseit, valamint 123. §-át – kiterjesztette formai alkotmányossági vizsgálatát. Az Alkotmánybíróság ugyanis már működésének korai szakaszában kialakította azt a gyakorlatot, hogy szoros összefüggés okán az indítvánnyal közvetlenül nem érintett jogszabályi rendelkezéseket is vizsgálata tárgyává teszi, amennyiben erre az indítvánnyal érintett rendelkezés alkotmányosságának megítéléséhez szükség van. [Lásd például 3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41, 46.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 77.]

A kizárólag formai vizsgálat azt jelenti, hogy a módosításokat elrendelő, a Kötv. negyedik részében szereplő rendelkezéseken túl, a módosított jogszabályokban foglaltak érdemi alkotmányossági vizsgálatát – erre irányuló indítvány hiányában – az Alkotmánybíróság nem végezte el, azokat a megsemmisítés tehát nem érinti.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi: a Kötv. – Alkotmánybíróság által vizsgált – rendelkezéseinek egy része már hatályon kívül helyezett, illetve módosított rendelkezés. Így: 118. § (6) bekezdését az adókról, járulékokról szóló törvények módosításáról szóló 2005. évi XXVI. törvény 55. § (4) bekezdés f) pontja módosította, 86. §-ának (3) bekezdését, 87. § (1) bekezdését, 120. § (3) bekezdését a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény és a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló 2005. évi XL. törvény 3. § (2) bekezdése helyezte hatályon kívül, a Kötv. 122. § (10) bekezdését a budapesti 4-es – Budapest Kelenföldi pályaudvar–Bosnyák tér közötti – metróvonal megépítésének állami támogatásáról szóló 2005. évi LXVII. törvény 10. § (1) bekezdése, 110. §-át a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXXIII. törvény 340. § (1) bekezdés 30. pontja helyezte hatályon kívül. A Kötv. 125. § (1) bekezdését és 137. §-át módosította a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény 31. § (14), illetve (16) bekezdése. A Kötv. 135. § (1) bekezdését hatályon kívül helyezte az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIX. törvény 183. § (1) bekezdése. A Kötv. 122. § (23) bekezdését, illetve 136. §-át hatályon kívül helyezte az egyes környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi feladat- és hatásköröket megállapító törvények szervezetváltozással összefüggő módosításáról szóló 2005. évi CXXXI. törvény 87. § (4), illetve (5) bekezdése. A Kötv. 91. §-át – a (20), valamint a (25)–(26) bekezdések kivételével –, 119. § (1) bekezdés m)–o) pontjait, illetve 120. § (10)–(17) bekezdéseit a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról szóló 2005. évi CXLVII. törvény 29. § (2) bekezdés a) pontja helyezte hatályon kívül. A Kötv. 90. § (1) és (3) bekezdéseit a Nemzeti Kulturális Alapprogramról szóló 2005. évi CL. törvény 8. § (1) bekezdés f) pontja helyezte hatályon kívül. A Kötv. 121. § a) pontját pedig a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény és az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2005. évi CLXXXII. törvény 19. § (5) bekezdés b) pontja helyezte hatályon kívül.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a hatályban nem lévő jogszabályi rendelkezések alkotmányosságát csak két esetben, az Abtv. 38. §-ának (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz esetében vizsgálja. Ennek megfelelően a Kötv. már hatályon kívül helyezett, illetve időközben módosított, fent felsorolt rendelkezései tekintetében az alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárást az Alkotmánybíróság – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § a) pontja alapján – megszüntette.

3. A Kötv. indítványok által támadott és az Alkotmánybíróság által – szoros tartalmi összefüggés okán – vizsgálatba bevont módosító rendelkezései közül az Alkotmánybíróság azokat, amelyeket a jogalkotó időközben nem helyezett hatályon kívül, vagy nem módosított – formai okból – megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság azonban ismételten hangsúlyozza: az imént felsorolt törvényi rendelkezések megsemmisítése nem érinti a megsemmisített törvénnyel módosított (megváltoztatott) törvények – és a megsemmisített törvényi rendelkezések által a jogrendszerben végrehajtott más változások, módosítások, különösen a hatályon kívül helyezések – érvényességét. Minthogy az Alkotmánybíróság az indítvánnyal is támadott, illetve az általa – szoros összefüggés okán – vizsgálatba bevont módosító rendelkezéseket kizárólag formai okból vizsgálta, megsemmisítő határozata a módosított (időközben esetleg tovább módosított) törvényeket nem érinti. A módosított törvényekben időközben bekövetkezett változások tartalmi vizsgálat eredményeként tárhatók fel, amely a jogalkotó feladatát képezi.

4. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kötv. 117. § (3) bekezdés a) pontja és (6) bekezdése a Kötv.-nek a fentiekben ex nunc hatállyal megsemmisített egyes rendelkezéseihez kapcsolódó, azokat hatályba léptető rendelkezések. Ezeket, mivel járulékos rendelkezések, melyek osztják a főszabály sorsát, az Alkotmánybíróság ex nunc hatállyal megsemmisítette.

A Kötv. 120. § (4)–(6) bekezdései szintén a Kötv. ex nunc hatállyal megsemmisített egyes rendelkezéseihez kapcsolódó, azok alkalmazási szabályait megállapító rendelkezései. Mivel azonban ezek az alkalmazási szabályok folyamatban lévő jogviszonyokat érintenek, azonnali hatályú megsemmisítésük jogbizonytalanságot eredményezne.

Az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályt az Abtv. 43. § (1) bekezdése szerint – általános szabályként – az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor – az Abtv. 43. § (4) bekezdése értelmében – az Abtv. 43. § (1) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság ezért a Kötv. 120. § (4)–(6) bekezdéseit pro futuro semmisítette meg, hogy a jogbiztonság védelmében a törvényhozónak megfelelő időt biztosítson a megsemmisített rendelkezések helyébe lépő jogszabályok megalkotására.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Alkotmánybírósági ügyszám: 76/B/2005.

Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása

A határozat rendelkező részével egyetértek. Az indítvány elbírálásához szükséges lett volna azonban a költségvetési törvény fogalmának az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja szerinti részletes és konkrét értelmezésére. Ezért a határozat rendelkező részét az indokolás alábbi pontosításaival és kiegészítésével tudom elfogadni:

1. Az alkotmányellenesség megállapítása kizárólag az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja alapján

A határozat az alkotmányellenesség megállapítását alapvetően két alkotmányi rendelkezésből vezeti le: egyfelől az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjából, másfelől az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből. Előbbi az állami költségvetés jóváhagyására és annak végrehajtására vonatkozó különös szabályokat, utóbbi a jogbiztonság követelményét tartalmazza. Álláspontom szerint az alkotmányellenesség megállapításának kizárólag az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján kellett volna alapulnia.

A határozat indokolása utal arra, hogy a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban: Kötv.) indítványokkal támadott „rendelkezései tucatjával érintenek olyan életviszonyokat is, amelyek tárgyuk szerint nem hozhatók kapcsolatba az Alkotmányban is kiemelt tárgyú és tartalmú Kötv.-vel”. Megállapítja, hogy a Kötv. különböző törvényeket módosító, az elbírálás időpontjában hatályos rendelkezései azért alkotmányellenesek, mert a „Kötv.-höz – tárgyára tekintet nélkül – semmilyen más törvény nem kapcsolódhat”, „mivel az az Alkotmány 19. §-ában nevesített tárgykört szabályoz”.

A határozat indokolása hivatkozik arra is, hogy a Kötv. különböző törvényeket módosító rendelkezései „az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában kiemelt Kötv. előkészítését”, illetve „a benne foglalt más törvények – demokratikus törvényalkotási eljárás lefolytatását feltételező előkészítési rendjét mossa össze”. „E két – világosan elhatárolandó – törvényalkotási eljárás összecsúsztatása veszélyezteti a törvényalkotás alkotmányos rendjét még akkor is, ha a Kötv. tárgyával, tartalmával kapcsolatba hozható törvények módosításáról, kiegészítéséről van is szó.” Az Alkotmánybíróság ennek alapján megállapította, hogy „sérültek az Alkotmány demokratikus törvényalkotási eljárásra vonatkozó rendelkezései”.

Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában szereplő kiemelt tárgykörrel össze nem egyeztethető törvénymódosításokra hivatkozó érvelés szükségessé tette volna azt, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmányból vezesse le a védett tárgykör határait. Ezt követően az Alkotmány alapján indokolni kellett volna azt, hogy miért nem szabad a kiemelt tárgykörrel együtt egyéb tárgyköröket ugyanazon törvényben szabályozni. Ezt követően a Kötv.-ben található törvénymódosításokat az előbbiek szerint levezetett alkotmányos követelmények alapján kellett volna megítélni, hogy ennek eredményeként az Alkotmánybíróság egyenként megállapíthassa azok alkotmányellenességét. A határozat indokolása azonban csak sommásan állapítja meg, hogy a költségvetési törvényben szereplő törvénymódosítások „ennek a kiemelt tárgynak a szabályozásától elválasztandók”. S – a határozat indokolása szerint – erre hivatkozva állapította meg az Alkotmánybíróság a Kötv.-ben elhelyezett törvénymódosítások alkotmányellenességét.

A fenti követelmények teljesülése esetében feleslegessé vált volna a jogbiztonságra alapított alkotmányjogi érvrendszer. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén alapuló érvelés elhagyása már csak azért is indokolt lett volna, mert a határozat ezen gondolatai nem mentesek némi dogmatikai kidolgozatlanságtól. Az „Alkotmány demokratikus törvényalkotási eljárására” hivatkozó érvelésben világossá kellett volna tenni, hogy a költségvetési törvényekben elhelyezett törvénymódosítások miért sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt demokratikus jogállamiságot. A határozat indokolása egyebek mellett azt emeli ki, hogy az ilyen törvényalkotás „megnehezítheti”, „formálissá teheti” a törvényalkotási eljárást, továbbá „megnehezítheti, ellehetetleníti a jogalanyok jogainak érvényesítését, valamint kötelezettségeik teljesítését”. Az Országgyűlés a költségvetési törvényekhez kapcsolódó törvénymódosításokat is a számára meghatározott törvényalkotási szabályoknak megfelelően tárgyalja és fogadja el. A törvényalkotási eljárás tehát semmiben sem sérül. Önmagában a jogalanyok jogai és kötelezettségei sem sérülnek azáltal, hogy a költségvetési törvényben, s nem más törvényben rendelkeznek azokról. Az alkotmányellenesség megállapításának pontos okát kellett volna tehát meghatározni a határozat indokolásában. Minderre tekintettel érdemes lett volna az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén nyugvó alkotmányjogi érvrendszert mellőzni, ennek elmaradása esetében részletesebben kidolgozni.

Mindezek alapján úgy vélem, hogy a többségi határozat indokolása nem támasztja kellőképpen alá a költségvetési törvény más törvényeket módosító rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását.

2. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjának konkrét értelmezése

Álláspontom szerint a határozat indokolásának tartalmaznia kellene a következőket:

A Kötv. alkotmányosságának megítéléséhez először is el kellett volna végezni az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjának konkrét értelmezését. E mind ez idáig feltáratlan terület beható vizsgálata alkalmat teremtett volna a gazdasági alkotmányosság fogalmával kapcsolatos dogmatikai rendszer továbbfejlesztésére.

2.1. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d) pontja

Az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d) pontja értelmében az Országgyűlés megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d) pontja nyelvtani értelmezéséből kizárólag az Országgyűlésnek az éves költségvetés elfogadására vonatkozó tradicionális jogköre (hatásköre) olvasható ki.

Ez a jogkör, illetve hatáskör három részelemet foglal magában:

– az államháztartás mérlegének megállapítását,

– az állami költségvetés jóváhagyását,

– az állami költségvetés végrehajtásának jóváhagyását.

Az Alkotmány e jogkör (hatáskör) szabályozásával alkotmányosan kiemelt tárgykörré teszi az állami költségvetést. Az Alkotmány e kiemelt tárgykört egyéb (garanciális) rendelkezéseivel is körülbástyázza. [Lásd 28/C. § (5) bekezdés a) pontját, a parlamenti ellenőrzés oldaláról a 32/C. § (1) bekezdését.] A hatályos Alkotmány azonban a költségvetési jog viszonylatában még így is alulszabályozott, fogalmazása nem pontos. Utalok arra, hogy a 119/1996. (XII. 21.) OGY határozat, amely az új Alkotmány szabályozási koncepcióját fogalmazta volna meg, egy külön fejezetben kívánta volna szabályozni az állami közpénzügyeket, ezzel pótolva a fent jelzett hiányt. A hiányos alkotmányi szabályozás pótlására mind a mai napig nem került sor.

2.2. A költségvetés, mint kiemelt jogalkotási tárgykör

Az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett volna, hogy a nevesített jogalkotási tárgykör élvez-e, s ha igen, milyen mértékben olyan védelmet, amely alapvetően keretek közé szorítja a törvényalkotó szabadságát. Nem lehet tehát eltekinteni a költségvetési törvény jogrendszerben elfoglalt státuszának dogmatikai, rendszertani vizsgálatától.

A közpénzek elosztásáról a költségvetésben döntenek. A költségvetés alakilag törvényi formában jelenik meg, amellyel az Országgyűlés felhatalmazást ad a Kormánynak, hogy a költségvetési törvényben meghatározott célokra teljesítse a kiadásokat. Ez az Országgyűlés ún. költségvetési joga. A költségvetési törvény az állami feladatok ellátását lehetővé tevő törvényhozói döntés. Az államháztartási és számviteli szabályok a közpénzekkel kapcsolatos döntések formai oldalát határozzák meg, a költségvetési törvény pedig e döntések tartalmi részét képezi. (Lásd Pétervári Kinga: Közpénzek – magánpénzek, avagy a számvevőszéki ellenőrzés alkotmányjogi problémái, Gondolat, Budapest, 2004, 25–26. o.)

Fontos tehát rámutatni arra, hogy három fogalom tartalmilag élesen elkülönül, s ezek a következők:

– a költségvetési jog,

– a költségvetés és

– a költségvetési törvény.

2.2.1. A költségvetési jog, mint önálló jogág

A költségvetés elfogadásának joga a parlamenti jog jelentős eleme. A költségvetési jog a magyar jogrendszerben több jogi normából áll. A költségvetési jog meghatározó, alkotmányos alapjait kijelölő alapnormája maga az Alkotmány, s az annak alapján megalkotott költségvetési törvény; ezek mellett ide sorolható az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.), illetve ennek végrehajtási rendeletei, továbbá a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) is.

Az Áht. keretjelleggel szabályozza a költségvetési jogot; szabályozási tárgya maga az államháztartás. Az Áht. megfogalmazása szerint az államháztartás a központi kormányzat, az elkülönített állami pénzalapok, a helyi önkormányzatok és a társadalombiztosítás állami feladatot ellátó és finanszírozó gazdálkodásának rendszere; e rendszer működésének és ellenőrzésének legfontosabb szabályait határozza meg az Áht. [Áht. 1. § (1) és (2) bekezdés.]

Az államháztartást a központi kormányzat, az elkülönített állami pénzalapok, a helyi önkormányzatok, valamint a társadalombiztosítás költségvetései (mint alrendszerek) alkotják (Áht. 2. §).

2.2.2. A költségvetés

Az állami költségvetést a központi kormányzat költségvetése (központi költségvetés), a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és az elkülönített állami pénzalapoknak költségvetései alkotják. A központi költségvetés alkotja az államháztartás központi szintjét (Áht. 2/A. §, 3. §). A költségvetés – a legáltalánosabb pénzügyi-számviteli megközelítésben – a bevételek és a kiadások tételes számbavételét jelenti, mely pénzügyi (gyakorlati) szempontból lényeges eleme az éves költségvetési törvényeknek.

2.2.3. A költségvetési törvény

Az éves költségvetési törvények az államháztartás központi szintjének, az államháztartás rendszerében legnagyobb súllyal jelenlévő központi költségvetésnek és az államháztartás többi alrendszerének a kapcsolatát szabályozzák.

Dogmatikai szempontból kiemelendő, hogy a költségvetési törvény nem magatartási norma, alanyi jogokat jellemzően nem keletkeztet. Ezért elmondható, hogy a költségvetési törvény csupán formáját tekintve minősül jogszabálynak. (Más kérdés az, hogy a költségvetési törvényben jogosított jogalanyoknak jogot biztosít arra, hogy a költségvetési törvényben számukra allokált forrásokhoz hozzájussanak.) Erre tekintettel a költségvetési törvény önmagában nem áll meg; feltételez egy normarendszert, amelybe illeszkedhet. E normarendszer részét képezik az államháztartási és számviteli szabályok, valamint a költségvetési törvény felhatalmazása alapján kibocsátott rendeletek.

Az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdése d) pontjában foglalt jogkörét (hatáskörét) az éves költségvetési törvények megalkotásán keresztül gyakorolja, tehát az államháztartás mérlegének a megállapítása, az állami költségvetés és annak végrehajtása jóváhagyása speciális tárgykörű, és eljárású törvényi szabályozás keretében történik. Ez indokolja a költségvetési törvény elemzését.

A költségvetési törvény alapvetően egy felhatalmazó törvény, lényegi tartalma a felhatalmazás. Az Országgyűlés a költségvetési törvénnyel hatalmazza fel a Kormányt a központi költségvetésben előírt (előirányzott) bevételek beszedésére és kiadások teljesítésére, lényegében a központi költségvetés bevételi és kiadási előirányzatainak a végrehajtására.

Funkcionális értelemben az éves költségvetési törvények az állami közfeladatok ellátását biztosítják, ennek a forrását teremtik meg; céljuk, funkciójuk a központi költségvetésben előírt bevételek és kiadások meghatározása, ezek teljesítésének (végrehajtásának) biztosítása.

Az éves költségvetési törvények nem csak felhatalmazást adnak a Kormány számára a fent jelzett körben, hanem maguk is tartalmaznak/tartalmazhatnak a költségvetés (ennek előirányzatai) megalapozását szolgáló törvények módosítására vonatkozó rendelkezéseket.

A központi költségvetés (állami költségvetés) bevételi és kiadási előirányzatainak a meghatározása, ezek végrehajtása/végrehajthatósága számos a költségvetés előirányzatainak megalapozását szolgáló – az egyes bevételi és kiadási előirányzatok teljesítését érintő (azt biztosító) – zömmel pénzügyi tárgyú jogszabály (pl. adótörvények, illetéktörvény stb.) módosítását követeli meg.

Az éves költségvetési törvények általában külön fejezetben határozzák meg a költségvetés előirányzatainak megalapozását szolgáló törvényi módosításokra vonatkozó rendelkezéseket (pl. a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről szóló 2005. évi CLIII. törvény IV. fejezete is tartalmaz ilyen szabályokat).

Mindezekből az következik, hogy az alkotmányosan megragadható és védett tárgykör maga az állami költségvetés (ennek részeként az államháztartás mérlegének a meghatározása); a költségvetésnek a költségvetési törvény keretében való jóváhagyása és ez alapján történő végrehajtása, azaz nem szűkíthető le az alkotmányosan védett tárgykör a költségvetés bevételeire és kiadásaira. A költségvetési törvények szükségképpen kell, hogy tartalmazzák más törvények – méghozzá az állami költségvetés bevételi és kiadási előirányzatainak megalapozását biztosító törvények – módosítását.

3. A költségvetési törvény, mint speciális „vegyes tárgyú” törvény

Ezt követően azt kellett volna vizsgálni, hogy jogdogmatikai szempontból a költségvetési törvény ún. „tiszta tárgyú” törvénynek minősül-e, avagy ún. „vegyes tárgyú” törvényről van-e szó.

Álláspontom szerint a költségvetési törvény, mint „vegyes tárgyú” törvény, alkotmányos megítélése és tárgyának – az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d) pontja előzetes értelmezésével való – tisztázása szilárd érvelési és értékelési alapot ad az indítvány elbírálásához.

„Tiszta tárgyú” törvénynek minősülnek a kódexek, amelyek egy-egy jogterület szabályait a teljesség igényével tartalmazzák. Ilyen „tiszta tárgyú” törvény pl. a Büntető Törvénykönyv és a Polgári Törvénykönyv. Elképzelhetetlen, hogy az ilyen típusú törvények az általuk szabályozott tárgyhoz nem tartozó, attól dogmatikailag idegen társadalmi viszonyokat rendezzenek.

Ami a „vegyes tárgyú” törvényeket illeti, vitathatatlan, hogy ezeknek helye van a jogrendszerben: ilyen jellegű jogszabályok megalkotását indokolhatja a deregulációs szándék vagy egy átfogó kodifikációs folyamat, amelynek során számos jogszabályt indokolt egyidejűleg egyetlen törvényben módosítani. A „vegyes tárgyú” törvények jogi hatása differenciált, egymástól eltérő társadalmi viszonyokra hat ki; ez indokolhatja a komplex szabályozást.

A költségvetési törvény természeténél fogva „vegyes tárgyú” törvény: lényegileg felhatalmazó szabályokat tartalmaz; jellegzetessége, hogy teljesen eltérő társadalmi életviszonyokat érint. Mindazonáltal a költségvetési törvénnyel szemben is érvényesül a célhozkötöttség elve. A költségvetési törvény megalkotásának célja az állami költségvetés bevételi és kiadási előirányzatainak megalapozása. Ezt a célt, vagyis az állami költségvetés bevételi és kiadási előirányzatainak megalapozását szolgáló törvények módosítása nem zárható tehát ki a költségvetési törvényből. A költségvetési törvényben elhelyezett törvénymódosítás azonban idegen jogpolitikai célokat nem szolgálhat (pl. a Kötv. 91–92. §-a szerint a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosítása, valamint a Kötv. 102. §-a szerint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény módosítása, illetve a Kötv. 105. §-a szerint az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény módosítása stb.).

A költségvetési törvény különleges jellege az elfogadására megszabott eljárás sajátosságaiban is megmutatkozik. A Házszabály 120–121. §-ai különleges eljárást írnak elő a költségvetési törvényjavaslat (valamint a pótköltségvetési és a zárszámadásról szóló törvényjavaslat) tárgyalásakor és határozathozatalakor. Eszerint a költségvetési törvényjavaslatot minden bizottság külön véleményezi, a véleményeket a Költségvetési bizottság foglalja össze, s terjeszti az Országgyűlés elé. A központi költségvetés bevételeinek és kiadásainak fejezetenkénti összegére, főösszegére, továbbá a költségvetési hiány, illetve többlet mértékére, valamint a központi költségvetés általános tartalékának összegére kizárólag a Költségvetési bizottság nyújthat be módosító javaslatot. A Költségvetési bizottság elnöke az eddigi parlamentáris gyakorlat szerint mindig ellenzéki képviselő. A költségvetési törvényjavaslat sürgős vagy kivételes eljárásban történő tárgyalását nem lehet kérni, s amennyiben időkeretben tárgyalják meg, az nem lehet rövidebb harminc óránál.

Az Országgyűlés az általánostól eltérő módon tárgyalja a költségvetési törvényjavaslatot: november 30-ig dönt a költségvetési törvényjavaslatnak a központi költségvetés bevételeinek és kiadásainak fejezetenkénti összegét és főösszegét, továbbá a költségvetési hiány, illetve többlet mértékét érintő módosító javaslatokról. Ennek eredményeként a Költségvetési bizottság módosító javaslatot készít a központi költségvetés általános tartalékának összegére, a központi költségvetés bevételeinek és kiadásainak fejezetenkénti összegére, a főösszegére, továbbá a hiány, illetve többlet mértékére, a hiány finanszírozására (a többlet felhasználására) vonatkozóan, melyről az Országgyűlés haladéktalanul, vita nélkül határoz. A Költségvetési bizottság három napon belül tájékoztatót ad ki, mely tartalmazza, hogy az Országgyűlés a törvényjavaslat mely részeiről döntött. Ezt követően a törvényjavaslat tárgyalásának részletes vitája újra megnyílik, és a tájékoztatást követő nyolc napon belül a fejezetek bevételi, kiadási főösszegét, a hiány, illetve a többlet mértékét nem érintő kapcsolódó módosító javaslatot nyújthatnak be ismét a képviselők. A részletes vita lezárását követően az Országgyűlés a Költségvetési bizottsága ajánlása alapján dönt a korábban el nem bírált módosító indítványokról, majd az általános szabályok alapján kerül sor a költségvetési törvényjavaslat zárószavazására.

Megállapítható, hogy a költségvetési törvény elfogadására megszabott eljárásrend eltér az általános törvényalkotási szabályoktól. Az alkotmányosság azt követeli meg, hogy e különleges eljárási renddel ne lehessen elfogadni tárgyidegen szabályokat. Nem fogadható el tehát alkotmányossági szempontból az, hogy a szükségképpen „vegyes tárgyú” költségvetési törvényt különböző partikuláris jogalkotási érdekek nyomása alatt „saláta” jogszabállyá változtassák. Ennek megakadályozása indokolja a különleges eljárási szabályok előírását. Az idegen elemek becsempészése a jogalkotási eljárással való visszaélést valósítana meg. A Kötv. részleges közjogi érvénytelenségének oka éppen ezen visszaélésben ragadható meg. A jogbiztonságra alapozó érveléssel azonban az alkotmányellenesség megállapítását nem lehet indokolni. A határozat rendelkező részét ezért csak a párhuzamos indokolásban kifejtett kiegészítéssel és pontosító észrevételekkel tudom támogatni.

Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása

Az Alkotmánybíróság ezzel a határozatával alapvető alkotmányjogi kérdésekről döntött. Ezért tartom szükségesnek, hogy érveimet és indokaimat külön is kifejtsem, miközben a határozat rendelkező részében az alkotmányellenesség megállapításával mindenben egyetértek.

Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak ebben az ügyben három összetartozó, de mégis világosan elkülönítendő alkotmányjogi kérdést kellett vizsgálnia. A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban: Költségvetési törvény) részleges alkotmányellenessége kizárólag az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d) pontja alapján állapítható meg. Ezért alkotmányellenes minden, e törvényben található, nem a 2005. évi állami költségvetéshez tartozó rendelkezés.

Az indítvány a költségvetési törvényt a salátatörvények egy esetének tekinti és ezért kérte a Költségvetési törvény alkotmányellenességének megállapítását. Egyetértek a határozattal abban, hogy a költségvetési törvény fogalmilag és alkotmányjogilag is elkülönül a „salátatörvények” (a továbbiakban pontosítva: vegyes módosító törvények) kérdésétől. Ez utóbbiak általában nem alkotmányellenesek, de lehetnek esetek, amikor azzá válnak – a költségvetési törvényhez kapcsolt módosító törvények szükségszerű alkotmányellenességétől eltérő alkotmányos okok alapján.

I. Az alkotmányellenesség kérdése

A költségvetési törvényhez kapcsolt (csomagolt), nem költségvetést tartalmazó rendelkezések/törvények alkotmányellenességét két összetartozó érvvel lehet alátámasztani.

1. A költségvetési törvény, mint megnevezett (speciális) alkotmányos hatáskör

Minden, az Alkotmányban külön nevesített – egyedileg megnevezett – hatáskört az Országgyűlés csak önálló aktussal, és ekként megnevezve gyakorolhat. Ilyen például a Házszabály elfogadása [24. § (4) bekezdés], a nemzetközi szerződések megkötése [19. § (3) bekezdés f) pont], a Kormány programjának elfogadása [19. § (3) bekezdés e) pont] stb. Ilyenek a kétharmados törvények is, amelyeket csak ilyenként – és nem egyszerűen csak a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadát meghaladó többséggel – kell az Országgyűlésnek elfogadnia. [Ez még akkor is igaz, ha egy törvényen belül vannak kétharmados és „feles” rendelkezések. Lásd 31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 258, 269–270., alapügy: 1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 39, 40–41.] Ha az Országgyűlés több ilyen külön megnevezett hatáskört egyetlen jogi aktussal – közös döntéssel – gyakorol, ez azért alkotmányellenes, mert az Alkotmány a külön említéssel kötelezővé (érvényességi feltétellé) teszi, hogy az Országgyűlés e kérdésekről más kérdésektől elkülönítve döntsön. Az Alkotmányban külön megnevezett hatáskörök önálló döntéssel való gyakorlásának alkotmányos követelménye a külön történő szavazás és az azt megelőző elkülönített vita (kivéve, ahol az Országgyűlés vita nélkül dönt). Erre azért van szükség, mert együttes (egy csomagban történő) döntés esetén egyes alapvető kérdések megvitatása háttérbe szorulhat vagy el is maradhat, esetleg vele össze nem függő kérdések eldöntésével kapcsolódik egybe.

Az ilyen összekapcsolás az alkotmányos demokráciában természetes politikai kompromisszumokkal együtt jár, és alkotmányosan nem kifogásolható – kivéve azokat az eseteket, amelyekben az Alkotmány elkülönített (ha kell kompromisszumos) döntést ír elő. Ez a helyzet az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában felsorolt költségvetési hatáskörökkel, így a költségvetési törvénnyel is.

A költségvetési törvényt az előbb mondottak szerint az Alkotmány külön, önálló jogi aktussal rendeli elfogadni. Ha – mint az itt vizsgált törvény esetében is – más, nem költségvetési törvényeket is hozzá kapcsolnak, ez a törvényhozási eljárás szabályainak megsértésével jár. Ugyanis a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) számos tekintetben – és a költségvetési törvény sajátosságai miatt igazolható módon – a rendes törvényhozási eljáráshoz képest jelentősen korlátozza a képviselők közreműködését a törvény tartalmának kialakításában, különösen a módosító indítványok benyújtásában [lásd Házszabály 120. § (3) bekezdése, 121. § (7) bekezdése]. A költségvetési törvény összekötése más törvényhozási tárgykörök – általában más Országgyűlési hatáskörök – gyakorlásával számos alkotmányos államban egyébként kifejezett alkotmányos tilalom alatt áll, ilyet tartalmaz például a német alkotmány 120. cikk (5) bekezdése (korábban több német állam alkotmánya, a weimari alkotmány 25. cikke) és a spanyol alkotmány 138. cikke is.

2. A költségvetési törvény jogi jellege

A költségvetési törvény külön kezelését indokolja eltérő jogi jellege és különleges alkotmányos szerepe. Ehhez járul a költségvetési törvény megkülönböztetett gazdasági és politikai jelentősége. A költségvetés tartalma szerint az állam gazdálkodásának éves terve. Az alkotmányjogi szakirodalom évszázadosnál hosszabb vitákban tisztázta a költségvetési törvény különleges jogi jellegének mibenlétét („természetét”). Laband, Hänel, Jellinek, Leroy-Beaulieu, Stourm, Thoma, Anschütz, Jeze, a magyar szerzők közül Tomcsányi Vilmos Pál, Magyary Zoltán műveit mindenképpen meg kell említeni. Ennek lényege, hogy a költségvetési törvény nem jogi norma, hanem az állami tevékenység gazdasági-pénzügyi feltételeit és irányait meghatározó éves pénzügyi terv.

A költségvetési törvény az állam bevételeit és kiadásait mutatja be, főleg pedig azt, mire akarja az állam bevételeit fordítani. Ebből következik, hogy a költségvetési törvény nem hoz létre alanyi jogokat a jogalanyok számára, és nem képes más törvények módosítására – egyszerűen azért, mert nem lévén jogszabály, nem is lehet ellentétes velük. A költségvetési törvény csak az állam bevételeiről és kiadásairól szóló pénzügyi rendelkezéseket tartalmazhat, így jogi hatást kizárólag az állami szervek egymás közötti viszonyában hoz létre. A költségvetési törvény címzettjei soha nem a jogalanyok – akikre a költségvetési törvény sem jogot, sem kötelezettséget nem állapíthat meg –, hanem kizárólag az állam szervei, amelyeket a törvény felhatalmaz arra, hogy a költségvetésben nekik biztosított előirányzatot egyéb (nem költségvetési) jogszabályok alkalmazásával és azoknak megfelelően felhasználják, elsősorban jogi kötelezettségeik teljesítésére vagy más jogilag megengedett célra és módokon.

Az előbbi érvek igazolják a költségvetés – és az azt tartalmazó törvény – rendes törvényektől eltérő jellegét. A jogtudomány gyakran ezt a különbséget a materiális és formális értelemben vett törvény fogalmával írja le, kimutatva, hogy a költségvetési törvény csak elfogadásának módját tekintve törvény, tartalma szerint viszont egyedi pénzügyi döntések sorozata. Emiatt kizárt, hogy a költségvetési törvény más törvényt módosítson, de az is, hogy a költségvetési törvényt más, későbbi (nem költségvetési) törvény módosítsa. A költségvetési törvény vázolt jogi jellege már önmagában is elegendő indoka, tisztán jogdogmatikai szempontból, miért nem engedhető meg a költségvetési törvény összekapcsolása egyéb – nem az állam bevételeit és kiadásait rögzítő – rendelkezésekkel.

Az előbbi tisztán jogi-fogalmi érvekhez társul a költségvetési törvények alkotmányos jelentőségére alapozott érv. A költségvetési törvény alkotmányos szerepe az alkotmányosság kezdetei óta egész Európában és Magyarországon is alapvető volt. A költségvetési törvény jóváhagyása elsősorban alkotmánybiztosíték volt, másrészt biztosította az alattvalók, később állampolgárok részvételét az állam ügyeinek alakításában.

A költségvetési törvény alkotmánybiztosíték szerepe az idő múlásával visszaszorult, de az 1848. évi IV. törvénycikk az 1867. évi X. törvénycikkel módosított 6. §-a még így fogja fel. A költségvetési törvény azért politikai alkotmánybiztosíték, mert a költségvetés jóváhagyása a Kormány és a többi állami szerv felhatalmazása (appropriáció) – hagyományosan az adók beszedésére, ma gyakorlatilag a kiadások teljesítésére – és így enélkül a Kormány alkotmányon kívül áll (exlex). Azaz a költségvetési törvény biztosítja a Kormány függését a képviseleti szervtől, s ezzel annak jogait. A költségvetési törvény e funkciója az alkotmányos monarchiában alakult ki, és a parlamentáris kormányzati rendszerben megváltozott. Ez utóbbiban, ahol a parlament és a Kormány közötti politikai egyetértés („bizalom”) előfeltétel, a költségvetési törvény és parlamenti megvitatásának fő alkotmányos-politikai értelme a kormányzat parlamenti ellenőrzésének biztosítása, és a költségvetési – alapvető gazdasági és politikai – döntések nyilvános megvitatása. A költségvetési törvény fő politikai szerepe a kormánytöbbség és a Kormány közötti bizalom bizonyítása, egyben a parlamenti többség kormányzóképességének igazolása.

II. A vegyes módosító törvények alkotmányossága

A vegyes jogszabály-módosító törvény alkotmányosságának kérdése elkülönítendő a költségvetési törvény kérdésétől. A költségvetési törvényhez kapcsolt vegyes módosító törvény alkotmányellenessége nem annak vegyes tárgyán és jellegén alapul, hanem egyedül azon, hogy a költségvetési törvényhez másfajta – nem költségvetési – rendelkezések alkotmányosan nem kapcsolhatók. A vegyes módosító törvények különös tulajdonsága, hogy csakis más törvényeket módosító rendelkezéseket tartalmaznak. Fel szokták még hozni, hogy a vegyes módosító törvények egyes rendelkezései egymással közeli tartalmi vagy jogi („logikai”) összefüggésben nem álló törvényeket módosítanak.

Ezek a törvények önmagukban nem alkotmányellenesek. Célszerűségük vagy hasznosságuk vitatható, de erről a törvényhozó dönt. Alkotmányos kérdésként az merülhet fel, hogy az ilyesfajta törvények milyen alkotmányos jogokat sértenek vagy a törvényhozót kötelező mely alkotmányos szabályokkal ellentétesek. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet a vegyes módosító törvények elfogadására irányuló jogalkotási eljárás és az eljárás eredményeként létrejött törvény. Vagyis a vegyes módosító törvények alkotmányosságának, – csakúgy, mint más törvények alkotmányosságának – eljárási és tartalmi feltételei vannak.

1. Eljárási korlátok

1. Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a vegyes módosító törvényekre is irányadó, hogy „a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért az Alkotmánybíróság megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály megsemmisítésével.” [3/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 33., 39–40.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.; 38/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 312–313.] Mindezzel összhangban az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező része kimondta: „[a] jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés – így az is, ha a törvény alkotmányellenesen elrendelt népszavazáson alapul – a törvény tartalmi alkotmányellenességének hiányában is a törvény megsemmisítését vonhatja maga után.” (ABH 1997, 331–332.) A 63/2003. (XII. 15.) AB határozat jogalkotási eljárás hibáiból következő közjogi érvénytelenség miatt törvény megsemmisítéséről rendelkezett (ABH 2003, 676.).]

A törvényszerkesztésre és törvénymódosításra vonatkozó – a jogállamiságból következő – speciális alkotmányossági szempontokat a 42/1995. (VI. 30.) AB határozat állapította meg. Az abban kialakított teszt alapján a törvényszerkesztés alkotmányos alapon – egyebek mellett – akkor kifogásolható, ha a törvény „jelentős számú törvényt módosít”, amelyeket „semmiféle kimutatható logikai kötelék nem kapcsol egybe”, s „a módosítások jogtechnikai módja nehézzé teszi a változások lényegének megismerését”, továbbá, ha nem „kényszer szülte kivételről van szó”. [ABH 1995, 186–187.; a teszt későbbi alkalmazása: 38/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 312.] A 8/2003. (III. 14.) AB határozat rendelkező részében megállapított alkotmányos követelmény kimondja: „[a] jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatálybaléptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára”. (ABH 2003, 74.)

2. A vegyes módosító törvények elfogadására irányuló kezdeményezés, az ilyen törvényjavaslatok parlamenti vitája és elfogadása önmagában nem alkotmányellenes. Az Alkotmánynak a törvényalkotási eljárásra vonatkozó rendelkezései ugyanakkor értelemszerűen irányadók a vegyes módosító törvényekre is, megsértésük az elfogadott törvény közjogi érvénytelenségét eredményezi. Ezzel szemben önmagában a jogalkotásra vonatkozó, az Alkotmánynál alacsonyabb szintű jogi rendelkezések – különösen a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben, valamint a Házszabályban lévő normák – megsértése miatt a törvény nem válik alkotmányellenessé.

Mindazonáltal az Alkotmány kifejezett rendelkezéseiből származnak olyan alkotmányossági követelmények, amelyeket alacsonyabb szintű normák nevesítenek. Ezek megsértése a törvény alkotmányellenességét eredményezi. [Eljárási alkotmányellenesség: 63/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 676.; a jogszabály tartalma (visszaható hatálya) miatti alkotmányellenesség „alkotmányos jelentőségű törvényi szabály” sérelme miatt: 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 173.; 18/1991. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1991, 399.]

3. A törvényalkotási eljárás alkotmányosságának vizsgálatánál az Alkotmány konkrét rendelkezései mellett a jogállamiság elvét megfogalmazó 2. § (1) bekezdés tekinthető kiindulópontnak. Elsősorban a vegyes módosító törvények esetében lehet különös jelentősége az országgyűlési ülések nyilvánosságáról rendelkező 23. §-nak, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot megfogalmazó 61. §-nak.

Gyakorlati, célszerűségi megfontolások gyakran szólnak amellett, hogy kisebb jelentőségű szabálymódosításokat az Országgyűlés egy eljárásban tárgyaljon meg. Ugyanakkor a vegyes módosító törvények jelentik a legnagyobb veszélyt arra, hogy valamely tárgykörben a nyilvánosság korlátozásával, az érintettek tudomása és így véleményük kifejtése nélkül döntsenek a képviselők. Ez a jogalkotási technika jelentősen megnehezítheti a tervezett módosítások parlamenti megvitatását és így különösen az ellenzék helyzetét. Mindezek miatt az Alkotmánybíróságnak – a konkrét esetek körülményeit mérlegelve – figyelemmel kell lennie arra, hogy a jogalkotási eljárás során betartották-e a parlamenti deliberáció és a törvényalkotás alkotmányos garanciáit.

2. További korlátok

Kétségtelen, hogy a törvényhozónak a jogszabály módosításakor – egyedül a jog változásához kötött, a módosítás tartalmától független – alkotmányos korlátai vannak.

Ezek részben időbeliek, mint a visszamenőleges hatály tilalma, valamint az, hogy a jogalanyok (a jogkereső közönség) számára a kellő időt kell hagyni, hogy felkészülhessenek a jogszabályok megváltozására, esetleg átmeneti szabályokat is kell alkotni. [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 159.; 6/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 415, 417.; 64/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 348, 356.] A vegyes módosító törvény ezeket az alkotmányos korlátokat önmagában vegyes jellegével nem sérti.

A vegyes módosító törvény valóban megnehezíti a jogkeresők számára a jog változásának követését, de ezt sokkal inkább törvénymódosító törvény mivolta, mint vegyes tartalma okozza. A más törvényt módosító törvény ugyanis – ex hypothesi – csak a módosított törvénnyel együtt érthető és követhető bárki, akár hozzáértő szakember számára is. A módosító törvény e tulajdonsága független attól, hogy a módosító törvények milyen (és tartalmukban egymással mennyire összefüggő) törvényeket módosítanak, hiszen azok önmagukban rendszerint nem, csak az általuk nem módosított szöveggel együtt érthetőek. Ez egyébként még a vegyes módosító törvények olyan eseteiben is igaz, mint a deregulációs törvények, melyeknek alkotmányosságát senki nem vitatja. Vannak azonban a törvénymódosító törvényeknek olyan sajátosságaik, amelyek alkotmányjogi szempontból fontosak. A törvénymódosító törvény jogforrás ugyan, de nem önálló jogszabály, mert nem tartalmaz önálló jogi normát. A törvénymódosító törvény lehet csak derogáló jogszabály (helyesebben: jogforrás) ez más normák érvényességét (hatályát) szünteti meg. Ebben az esetben a módosító norma nyilván nem tartalmaz és magában nem is szüntet meg semmilyen jogot vagy jogi kötelezettséget. A módosító törvények egy másik csoportja érvényes és hatályos jogszabályokat módosít. Ez abban a részében, amelyben egy érvényes jogszabályt megváltoztat, egyben derogáló norma is, mert a vele ellentétes korábbi jogszabályt egyben hatályon kívül helyezi. A vegyes módosító törvények időnként hozzátesznek egy jogszabályhoz valamely új, önállóan nem értelmezhető és alkalmazható részletet is; ezek önálló jogszabálynak nem tekinthetők.

A vegyes módosító törvények az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint akkor alkotmányellenesek, ha a jogállamiság egyik alapvető összetevőjét, a jogbiztonságot sértik.

A jogbiztonság védelme az egyén, a jogalany és a jog változása közötti kapcsolat alapvető alkotmányos szabálya. Azt kívánja meg, hogy a törvényhozó a jog – egyébként Alkotmányba nem ütköző – megváltoztatásakor legyen figyelemmel az egyén, a jogalanyok alkotmányosan védett érdekeire és szempontjaira. Ezért a jogbiztonság azt is megkívánja a törvényhozótól, hogy a jogi normák ne változzanak indokolatlanul gyorsan, és követhetetlen módon. A jogbiztonság kétségtelenül megkívánja azt is, hogy a jogalanyok számára egyértelmű, hivatalos – magától a törvényhozótól eredő, vagy általa felhatalmazott – forrásból származó ismeretek álljanak rendelkezésre a jogi helyzetüket érintő jogszabályváltozásokról. Ugyanakkor a jogalanyoknak számítaniuk kell arra, hogy az őket érintő és érdeklő jogszabályok változnak, a jog változatlanságába vetett bizalom önmagában nem, csak akkor érdemes alkotmányos védelemre, ha arra a jogalanyoknak nyomós okuk volt – különösen, ha a törvényhozó ezt kilátásba helyezte, vagy a törvényben szabályozott életviszonyok jellegéből ez következik. Kevésbé indokolt a jog változatlanságába vetett bizalom védelme azokon a területeken, ahol a változások gyakoriak és ésszerűen várhatók, mint a pénzügyekben vagy a gazdasági élet számos területén; itt a változás és az alkalmazkodás a tevékenység része. Ezekben az esetekben a jogalanyoknak fel kell készülniük a jog változásainak követésére, saját erejükből, vagy ha szükséges, kereskedelmi szolgáltatások, tanácsadók igénybevételével vagy alkalmazásával.

A törvényváltozások jogbiztonságba ütközése miatti alkotmányellenessége kérdésében eszerint az Alkotmánybíróságnak minden esetben különböző, részben egymásnak ellentmondó szempontokat kell mérlegelnie. Lehetnek olyan esetek, amikor a törvény változtatásának módja – például túlzott gyakorisága, halmozása, a még hatályba sem lépett módosítások újabb módosítása; a Pp. módosítások ügye: 8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH, 2003, 74, 83–87. – a jogbiztonság sérelmét okozza. Ilyen esetekben a törvényhozónak alkotmányos kötelezettsége a jogbiztonság védelmében ellensúlyozni a választott törvényszerkesztési módszer okozta jogbizonytalanságot. Ennek módját a törvényhozó határozza meg. Lehetséges például a módosító törvény kihirdetésével együtt a megváltozott törvények teljes hatályos szövegének a hivatalos lapban történő közzététele, vagy más, az újabb technika által lehetővé tett eszközök, különösen az internet alkalmazása is. Ennek a jogbiztonság alkotmányos szabályából következő követelménynek nem teljesülése a törvény alkotmányellenességével és így semmisségével járhat. Megemlítendő az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény 12–14. §-aiban foglalt – 2006. január 1-jén részben hatályba lépett – szabályozás, amely nemcsak a Magyar Közlönyt teszi naprakészen mindenkinek díjmentesen hozzáférhetővé, hanem létrehozza a hasonló feltételekkel hozzáférhető Hatályos Jogszabályok Elektronikus gyűjteményét is. Ez nagyrészt alaptalanná teszi a jog megismerhetőségének biztonságára –, illetve annak hiányára – alapozott érvelést.

III. Az alkotmányellenesség jogkövetkezményei

Az Alkotmánybíróság számára megválaszolandó további kérdés, hogy amennyiben a költségvetési törvénynek csak a költségvetést szabad alkotmányosan tartalmaznia, mi a jogkövetkezménye annak, ha a törvényhozó megsérti ezt a szabályt. Ebben az esetben gyakorlatilag két lehetőség között lehet választani:

1. a törvény teljes egészében (azaz a költségvetési és a vele együtt elfogadott vegyes tartalmú törvények) alkotmányellenes; vagy

2. a költségvetési törvény érvényes, de a vele együtt elfogadott vegyes tartalmú törvények alkotmányellenesek.

Mivel ebben az ügyben az Alkotmánybíróság a 2005. évi költségvetési törvényt vizsgálta, amelyet az Országgyűlés a költségvetési törvényre kötelező szabályok szerint, ilyenként – az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában megnevezett hatáskörét gyakorolva – fogadott el, a törvény költségvetési részének alkotmányossága kétségtelen. A fennmaradó rész – a Költségvetési törvény 83–116. §-ai – alkotmányellenessége kizárólag abban áll, hogy a költségvetési törvény részeként fogadta el az Országgyűlés. Az eljárási szabályok megsértéséből adódó alkotmányellenességet – a tartalmi érvénytelenségtől megkülönböztetendő – az Alkotmánybíróság ebben a határozatában is, mint legtöbbször „közjogi érvénytelenségnek” nevezi [lásd az ún. Kórháztörvény ügye, 63/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 676, 683–690.], vagy „formai okokból történő megsemmisítésről” szól. Az alkotmányellenesség általános jogkövetkezménye az Alkotmány [32/A. § (2) bekezdése] és az Abtv. (37–43. §) szerint egyaránt a megsemmisítés. Ez az érvénytelenség az előbb kifejtettek miatt teljes egészében érinti a törvény minden nem az állami költségvetésbe tartozó rendelkezését.

A Költségvetési törvény részleges közjogi érvénytelenségét a jogalkotói eljárás szabálytalansága idézi elő. Figyelemre méltó, hogy a Költségvetési törvény megsemmisített rendelkezései mind más törvényeket módosító törvények. Ezért az Alkotmánybíróságnak jelen eljárása során – a törvénymódosító törvény sajátosságai következtében – mérlegelnie kellett volna, mi a jogi hatása annak, ha az Alkotmánybíróság csakis a törvénymódosító törvényt semmisíti meg. Fontos kérdés, kiterjed-e a megsemmisítés hatása a módosító rendelkezések által megváltoztatott jogszabályokra is. Megítélésem szerint ez a megsemmisítés hatályától függ. Ha az Alkotmánybíróság az általános szabályt alkalmazza [Abtv. 42. § (1) bekezdés], akkor ez ex nunc hatályú – a megsemmisítő határozat kihirdetésének napján áll be. Mi a megsemmisítés jogi hatása? Véleményem szerint a megsemmisítésnek nincs semmilyen közvetlen hatása a megsemmisítés időpontjában érvényes (hatályos) jogra.

A határozattal a 2006. február 14-ével megsemmisítendő módosító törvények joghatása a Költségvetési törvény hatálybalépésével – a Költségvetési törvény 117. § (1) bekezdése szerint, bizonyos kivételekkel 2005. január 1-jén – beállt, és ezzel az ott megjelölt törvények megváltoztak. Ha az Alkotmánybíróság 2006. február 14-ével megsemmisíti a Költségvetési törvény költségvetési rendelkezéseket nem tartalmazó fejezeteit, akkor nem semmisítheti meg az ezzel a törvénnyel a más törvényekben 2005. január 1-jén (vagy a Költségvetési törvényben megjelölt más időpontban) már bekövetkezett változásokat.

A módosító törvények ugyanis csakis más törvényekről (vagy jogszabályokról) szólnak, ennek következtében jogi hatásuk közvetlenül csak a jogrendszeren belül van. A tipikus módosító törvény így szól: „A Kjt. X. §-a helyébe a következő rendelkezés lép” vagy „X törvény X. §-a A-val egészül ki.” Mindkét esetben a törvény hatálybalépésével a „helyébe lépés” vagy a „kiegészülés” megtörtént. Ennek következtében, ha az Alkotmánybíróság megsemmisíti 2006. februárban ex nunc hatállyal a 2005. január 1-jén hatályba lépett módosító rendelkezést, akkor ezzel az általa módosított jogszabályok érvényességén nem változtathat.

A megsemmisítés hatására csak a már teljesedésbe ment és így további jogi hatást már ki nem fejtő módosító törvény (már nem aktuális) hatálya szűnik meg. A megsemmisítés jogi hatása tehát olyan, mint amikor a deregulációs törvények esetében a már joghatás nélküli törvényeket hatályon kívül helyező szabályoké. Az utolsó ilyen törvény, az Egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről szóló 2003. évi VIII. törvény, amely több tucatnyi törvénymódosító törvényt helyez hatályon kívül anélkül, hogy ezzel bármilyen változást idézne elő a hatálybalépésekor (2003. március 7.) hatályos jogban – majd önmagát is hatályon kívül helyezi (3. §). Az Alkotmánybíróság megsemmisítő határozata ugyanilyen munkát végez: 2006. február 14-ével megszünteti egyes törvénymódosító törvények hatályát.

Ez nyilvánvalóan igaz a Költségvetési törvény derogáló rendelkezései esetében. Az utóbbi években minden költségvetési törvény számos önálló hatályon kívül helyező rendelkezést tartalmazott. A Költségvetési törvény 107. §-ában csak ilyenek találhatók. Álláspontom szerint a 107. § megsemmisítésével nem élednek fel – nem lesznek újra érvényesek vagy hatályosak – az általa hatályon kívül helyezett (és ettől fogva már nem hatályos) törvények. A derogáló jogszabály (törvény) nem jogi norma, mert nem tartalmaz magatartási szabályt senki – sem a jogalanyok, sem az állam vagy szervei – számára; csak a jogrendszer egyes normáiról szól.

A törvénymódosító törvények, ha érvényes jogszabályt változtatnak meg, szükségképpen derogáló jogszabályok is, mert egy érvényben lévő jogszabály megváltoztatása – valamely szabály vagy szabályrészlet helyettesítése egy másik, vele részben ellentétes másikkal – egy addig hatályos norma derogálása. Ilyen módosító-derogáló hatás hiányában is – ha a törvénymódosítás új normát (normarészletet) ad hozzá a módosított törvényhez, a törvénymódosító törvény tárgya, a tisztán derogáló törvényhez hasonlóan, nem a jogalanyok magatartása, hanem egy másik jogszabály. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha egy törvénymódosító törvény tartalmának alkotmányellenessége az Alkotmánybíróság vizsgálatának tárgya, akkor mindig a módosított törvényhelyről határoz [pl. 8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81. – Pp. módosítások]. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a törvény (jogszabály) módosítás esetén mindig a módosított törvényt tekinti a törvénynek, azaz a hatályban lévő jogi normát tartalmazó szövegnek (ugyanez áll más jogszabályok esetén is).

A törvénymódosító törvények megsemmisítése az Alkotmánybíróság többségi határozata rendelkező részében kifejezett (egyébként hatásában a többségi határozat indokolásának IV. 3. pontjában kifejtettektől eltérő) felfogása szerint azzal jár, hogy 2006. február 14-én a megsemmisített törvényekkel módosított törvények is hatályukat vesztik. Ez azonban nem következik az Alkotmánybíróságnak a Költségvetési törvényhez kapcsolt törvénymódosító szabályok érvénytelenségét megállapító – véleményem szerint is helyes – álláspontjából. Mi több, a megsemmisítés joghatásainak ilyen felfogása feleslegesen terheli a jogkereső közönséget és törvényhozót olyan feladatokkal, amelyek könnyen elkerülhetők lettek volna. Az Alkotmánybíróság – az egyik lehetséges megoldási módként – a rendelkező részben kimondhatta volna, hogy a megsemmisítés nem érinti a megsemmisített törvénnyel megváltoztatott törvények – és a megsemmisített törvényi szabályok által a jogrendszerben végrehajtott más változások, módosítások, különösen a hatályon kívül helyezések – érvényességét. Ebben az esetben a módosított (időközben esetleg tovább-módosított) törvények változatlanul érvényben maradnának, mert a megsemmisítés hatálya rájuk nem terjedne ki. Ez a felfogás azért lett volna célszerűbb, mert az Alkotmánybíróság döntése már hatályban lévő normák alkotmányosságát vizsgáló utólagos normakontroll-eljárás eredménye és ez a jogbiztonság érdekében nem hagyható figyelmen kívül. [Más lenne a helyzet előzetes normakontroll eljárásban, mint a Kórháztörvény-határozatban (63/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH, 2003, 676, 693.).] Az Alkotmánybíróság elkerülhette volna a hatályos jog és az azon alapuló (nemcsak jog-) viszonyok megbolygatását a fentebb kifejtett felfogás következetes érvényesítésével. Bár – véleményem szerint – az Alkotmánybíróság többségi határozatának rendelkező része elfogadható megoldási módot alkalmazott, ugyanakkor az eredményét tekintve megállapító határozat tisztázott volna egy nagyon fontos alkotmányjogi kérdést, egyben világossá tette volna, hogy az Alkotmánybíróság a jövőben megsemmisíti a költségvetési törvények minden, e határozat szerint alkotmányellenes rendelkezését, anélkül, hogy az alkotmányvédelmi céllal nem indokolható változtatásokat okozott volna a jogrendszerben.

A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.

Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye

Egyetértek a többségi határozat rendelkező részének 1. és 4. pontjával, nem értek azonban egyet a 2. és a 3. ponttal.

Egyetértek a 2004. évi CXXXV. törvénynek (a továbbiakban: Kötv.) a többségi határozat rendelkező része 2. és 3. pontjába foglalt rendelkezései alkotmányellenességének megállapításával, ám az alkotmányellenesség jogkövetkezményeinek megállapítását nem tartom elfogadhatónak.

1. Elfogadom a többségi határozatban megjelent azon álláspontot, miszerint alkotmányellenes a költségvetési törvénybe olyan rendelkezések, így különböző törvénymódosítások felvétele, amelyek túlmennek a költségvetés szigorúan értelmezett tárgyán, minthogy a költségvetési törvény elfogadására vonatkozó sajátos eljárási rendbe ezek meghozatala nem illik bele. Egyetértek azzal is, hogy éppen a költségvetés tárgyának kiemelkedő fontossága folytán az erről szóló törvénybe foglalt, ám ahhoz képest az adott folyamatban „másodlagos” jelentőségűnek minősülő, más tárgykörökre vonatkozó rendelkezések megfelelő országgyűlési előkészítése és megtárgyalása is elmaradhat. Ebben az esetben a törvényalkotási folyamat közjogi értelemben kifogásolhatóvá, s az ekként megalkotott rendelkezések formailag alkotmánysértővé válnak. Ehhez hozzáfűzhető, hogy a költségvetésről szóló törvény megfelelő időben történő elfogadásának és kihirdetésének fontosságára tekintettel a benne foglalt, egyéb tárgyakat érintő rendelkezések (törvénymódosítások) nagy valószínűséggel elkerülik az előzetes alkotmányossági kontrollt. Egyetértek tehát azzal, hogy a Kötv.-be foglalt, más tárgyú rendelkezések tartalmuktól függetlenül, formai értelemben alkotmányellenesek.

2. Álláspontom szerint a Kötv.-be foglalt, más törvényeket módosító rendelkezések alkotmányellenességének a fentiek szerinti megállapítása mellett azonban nem elegendő csupán e rendelkezések megsemmisítése, ennél az Alkotmánybíróságnak tovább kellett volna mennie.

Evidencia, hogy amennyiben valamely törvény vagy egyéb jogszabály módosításáról szóló törvényi vagy egyéb jogszabályi rendelkezés maga alkotmányellenes, a rendelkezés által módosított jogszabály érintett része is alkotmányellenessé válik, minthogy az (akár formai okból, akár tartalmilag) alkotmányellenes rendelkezések hatálybalépésük után a módosított jogszabályhelyekben élnek tovább. Az alkotmányellenes módosító rendelkezés alkotmányellenessége nem szűnik meg azáltal, hogy beépül a módosított (inkorporáló) jogszabály szövegébe. Ekképpen a Kötv. más törvényeket módosító rendelkezéseinek formai alkotmányellenessége a módosított törvényeket az érintett részekben alkotmányellenessé teszi.

Mivel a jelen esetben az Alkotmánybíróság a Kötv. kérdéses rendelkezéseinek formai alkotmányellenességét állapította meg, a módosítások terjedelmétől az alkotmányellenesség független. Fennáll akkor is, ha a módosítás csupán a módosított törvény egyetlen rendelkezését érinti, és akkor is, ha nagy terjedelmű s a módosított törvényt jelentős mértékben átalakítja (kiegészíti). A Kötv. más törvényeket módosító rendelkezései tehát hatálybalépésük pillanatában alkotmányellenes elemeket vittek be az általuk érintett törvényekbe. Ezek alkotmányellenességét nem szünteti meg a Kötv. egyéb törvényeket módosító rendelkezéseinek az utólagos normakontroll során, a hatálybalépésük után történő megsemmisítése, legyen az akár ex nunc, akár pro futuro hatályú. A megsemmisítésnek a módosított rendelkezésekre is ki kell terjednie.

Ez a felfogás tükröződik az Alkotmánybíróság számos határozatából. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint „ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatálybaléptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg.” [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 11/2003. (IV. 9.) AB határozat, ABH 2003, 153, 160.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, BH 2004, 679, 683.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABK 2005. július-augusztus 435, 438.; 174/B/1999. (XII. 5.) AB határozat, ABK 2005. december 796.] Ha a tartalmi alkotmányellenesség vizsgálatát az Alkotmánybíróság a módosított jogszabály rendelkezéseinek vizsgálatára viszi át, nem járhat el másképpen a formai alkotmányellenesség esetében. A két eset között az a különbség, hogy a tartalmi alkotmányellenesség eseti jellegű vizsgálódás alapján állapítható meg, míg a módosító rendelkezés formai alkotmányellenessége folytán a módosítással érintett részek a törvényben „automatikusan” alkotmányellenesnek minősülnek, ám ugyancsak formai értelemben.

Mindezekre tekintettel a jelen ügyben, a módosítással létrejövő új rendelkezéseket magába foglaló jogszabály-helyek alkotmányellenességét is meg kellett volna állapítania.

A Kötv. más törvényeket módosító rendelkezéseinek a többségi határozattal megállapított alkotmányellenessége a megsemmisítésük ellenére – a módosított jogszabályokba történt beépülésük folytán – továbbra is hat, függetlenül attól, hogy megsemmisítésükre ex nunc vagy pro futuro hatállyal kerül sor (az utóbbi esetben a hatás elméletileg elmaradhatna akkor, ha a pro futuro megsemmisítés a módosító rendelkezés hatálybalépése előtti időpontra esnék). Az alkotmányellenesség megszüntetése csak a módosított rendelkezések megsemmisítésével lehetséges. A módosító rendelkezések alkotmányellenességének továbbörökítése csak a hatálybalépésüket megelőzően lett volna megakadályozható.

Minthogy a jelen alkotmányossági vizsgálatra a Kötv. legtöbb érintett rendelkezésének hatálybalépését követően, ex post facto került sor, a visszaható hatályú megsemmisítés az általa okozott jogbizonytalanság folytán már szóba sem kerülhet. Az alkotmányellenesség megszüntetését ezért csak a módosított, illetőleg újonnan beiktatott rendelkezések egységesen, pro futuro hatállyal történő megszüntetése biztosíthatta volna. Ezáltal a nyitva álló határidőben a jogalkotónak módja nyílt volna arra, hogy a formai okból alkotmányellenesnek bizonyult rendelkezéseket egy megfelelő eljárásban alkotmányosan megalkossa. A formai alkotmányellenesség megszüntetése ugyanis elérhető azzal, hogy a törvényalkotó a Kötv.-be felvett, más törvényeket módosító rendelkezéseit egy immár a törvényhozási eljárás szabályaival nem ütköző módon meghozott törvényben – akár a legkisebb változtatás nélkül is, akár pedig a kívánatosnak vélt változtatásokkal – megalkotja.

Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye

Nem értek egyet a határozatnak sem rendelkező részével, sem indokolásával. Álláspontom a következő:

Az indítványozó azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban: költségvetési törvény) 86. §-a (1)–(7) bekezdésének, 87. §-a (1) bekezdésének, 91. §-a (1)–(18) és (29)–(32) bekezdésének, 97. §-ának, 99. §-ának, 105. §-a (1)–(4) bekezdésének, 107. §-a (1)–(2) bekezdésének, 108. §-ának, 117. § (3) bekezdése a) pontjának és (6) bekezdésének, 120. §-a (3)–(6), (10)–(13) és (15) bekezdésének alkotmányellenességét, és semmisítse meg ezeket a rendelkezéseket.

Az indítványozó álláspontja szerint a felsorolt szabályok sértik az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését. Az alkotmányellenesség azért állapítható meg, mert „az éves költségvetésről szóló törvény nemcsak az ország jövő évi költségvetésére vonatkozó rendelkezéseket, vagyis a központi költségvetés kiadási és bevételi főösszegét, valamint hiányát, továbbá azon belül az egyes költségvetési fejezetek tervezett bevételeit és kiadásait, valamint az ehhez szorosan kapcsolódó, a központi költségvetést közvetlenül érintő rendelkezéseket tartalmazza”.

Az indítványban közölt lista szerint több mint negyven törvény módosítására kerül sor. Ezek többségénél tág logikai alapon megállapítható a költségvetéssel való kapcsolat. Az indítványozó csak azoknak a szabályoknak a megsemmisítését kéri, amelyek „olyan törvénymódosítási rendelkezéseket tartalmaznak, melyek nem állnak összefüggésben a költségvetési törvény költségvetést megállapító vagy érintő rendelkezéseivel, lényegében azoktól teljesen független szakmai, szakági, szakpolitikai kérdéseket szabályoznak”. Mivel a költségvetési törvény nem jelzi címében a költségvetéstől különböző kérdéseknek a törvényben történő szabályozását, ezzel „a jogalkalmazó számára szinte követhetetlenné teszi a jogszabályok hatályos rendelkezéseinek változását, ezáltal veszélyeztetve a jogállamiság egyik legfőbb alapfeltételét, a jogbiztonságot.”

II.

1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 20. §-a kimondja, hogy az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el.

Az Alkotmány 32/A. §-ának (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti.

Az Abtv. 21. §-ának (2) bekezdése alapján jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata kezdeményezésének joga bárkit megillet.

Az Abtv. javaslatához fűzött miniszteri indokolás a 20–21. §-sal kapcsolatban kifejtette, hogy az indítvány alapján történő eljáráshoz viszonyítva kivételesen, szűk körben – jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközése (44. §) és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség (49. §) vizsgálata esetében – kerülhet csak sor hivatalból történő eljárásra.

A határozatnak az indítványról kell döntést tartalmaznia; az Alkotmánybíróság az indítvány által támadott szabályok alkotmányosságát vizsgálta meg.

2. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság demokratikus jogállam.

Az Alkotmánybíróság gyakorlatában régen kialakult álláspont szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság követelménye a jogalkotás tekintetében többek között azt jelenti, hogy a jogszabályok világosak legyenek a norma címzettjei számára [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]. A jogbiztonság elve azt is jelenti, hogy a jogalanyoknak lehetőségük kell, hogy legyen a jogszabályok megismerésére és magatartásuknak a szabályokhoz igazítására [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.].

A 42/1995. (VI. 30.) AB határozat a jogállamiság és a jogbiztonság követelménye alapján vizsgált egy olyan törvényt, amelyben a módosításokkal érintett jogterületek nagyon szerteágazók voltak és nem álltak egymással logikai kapcsolatban. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság nem semmisítette meg a támadott jogszabályt, de megjegyezte, hogy ilyen jogszabályok csak kivételesen fogadhatók el. Ilyenkor ugyanis mind a képviselők, mind az állampolgárok számára nehéz a szabályok áttekintése, a róluk való döntés, illetve az azokhoz történő alkalmazkodás (ABH 1995, 185, 187.).

Erre az említett határozatra hivatkozott a 38/2000. (X. 31.) AB határozat, amely – a jogalkotás egyéb vitatott kérdéseit is vizsgálva – kimondta, nem semmisíthető meg pusztán azért az 1998. évi költségvetésről szóló törvény, mert jelentős számú korábbi törvény egyes rendelkezéseit módosítja, tekintettel arra, hogy az Alkotmány nem szabályozza részletesen a törvényalkotás rendjét. Megjegyezte azonban: „adott esetben nem zárható ki a költségvetési törvényben elhelyezett törvénymódosításoknak, vagy a jogrendszer több területét érintő, kizárólag módosításokat magában foglaló törvényeknek – a módosítás tartalmára is tekintettel – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggő alkotmányossági vizsgálata” (ABH 2000, 303, 312.).

Az 1999. évi költségvetésről szóló 1998. évi XC. törvény módosította a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény egyes szabályait, és meghatározta azokat a szabályokat, amelyek az eredeti rendelkezések helyébe lépnek. A 39/1999. (XII. 21.) AB határozat ezeknek a módosított szabályoknak az alkotmányosságát vizsgálta, valamint azt a kérdést, hogy a költségvetési törvény előkészítése, megalkotása során történt-e olyan eljárási szabálytalanság, amely közjogi érvénytelenséget idéz elő. Az Alkotmánybíróság az eljárási szabályok megsértése tekintetében kimondta, hogy a „jogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezését is sérti” (ABH 1999, 325, 349–350.).

Az egészségügyről szóló törvényt 1999-ben módosító törvény vizsgálata során az Alkotmánybíróság ismét állást foglalt a több, egymással tartalmi kapcsolatban nem álló törvény egyes szabályainak egyetlen törvényben történő módosításáról. A jogbiztonság szempontjából veszélyesnek tekintette, hogy ilyen esetekben a változások mind a képviselők, mind a jogalkalmazók számára nehezen áttekinthetők. A határozat szerint „az Alkotmánybíróság a különböző törvények módosítását logikai összefüggés nélkül összekapcsoló törvények alkotmányosságát eseti vizsgálatának eredményétől függően bírálja el” [108/B/2000. AB határozat, ABH 2004, 1414, 1418–1419.].

Az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelően meg kell tehát vizsgálni, hogy a jelen esetben veszélyezteti-e a jogállamiságot, a jogbiztonságot a sok, egymással összefüggésben nem álló, módosító szabálynak a költségvetési törvénybe történő felvétele.

III.

1. Az indítványozó szerint az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésével ellentétes, hogy a költségvetési törvény nem csak a költségvetésre vonatkozó rendelkezéseket, valamint az ehhez szorosan kapcsolódó rendelkezéseket tartalmazza.

Az indítványban foglaltakról határozva azt kell tehát eldönteni, hogy az egymással összefüggésben nem álló, különböző törvényeket módosító szabályok azért sértik-e a jogbiztonságot, mert a költségvetési törvényben helyezték el ezeket, noha nem állnak összefüggésben a költségvetéssel. A döntésnél az Alkotmánynak a 2. § (1) bekezdése mellett a költségvetésről szóló szabálya jelenti az alapot.

2. Az Alkotmány a költségvetésről szóló szabályok meghatározásánál az Országgyűlésnek a végrehajtó hatalommal szemben fennálló jogait állítja középpontba. Az Országgyűlésről szóló fejezet első szabályában, a 19. §-ban, – az Országgyűlés legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv jogállását kimondó (1) bekezdést követően – a (2) bekezdésben rögzíti az Országgyűlésnek a végrehajtó hatalommal szemben fennálló alapvető jogát és feladatát: az Országgyűlés meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. Ennek a pozíciónak megfelelően állapítja meg a (3) bekezdés azt, hogy mi tartozik az Országgyűlés kizárólagos jogkörébe.

Az Országgyűlés kizárólagos jogkörébe tartozik a 19. § (3) bekezdésének c) pontja szerint az ország társadalmi-gazdasági tervének meghatározása, d) pontja szerint pedig az államháztartási mérlegnek a megállapítása, az állami költségvetésnek és végrehajtásának a jóváhagyása.

Az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést sem a költségvetési törvény tartalmáról, sem arról, hogy milyen időszakra szól a költségvetés, sem a költségvetési törvény elfogadásának eljárási szabályairól. Minderről a jogszabályok hierarchiájának alacsonyabb szintjén lévő jogszabályok tartalmaznak rendelkezéseket.

3. A költségvetési törvények tartalmának megállapítására kialakított megoldást fogalmazzák meg az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) szabályai.

Az Áht.-re vonatkozó törvényjavaslat 28–35. §-ához fűzött miniszteri indokolás szerint:

„A központi költségvetésnek a Kormány programjában elfogadott célokhoz kell illeszkednie és alapvetően a Kormány hosszabb távú elképzeléseit, céljait kell szolgálnia. A Kormány ezért a költségvetési törvényjavaslat benyújtásakor bemutatja a tervezett költségvetés végrehajtásából következő, a legfontosabb társadalmi és gazdasági folyamatokra vonatkozó elgondolásait. Az Országgyűlés így hosszabb távú elképzelésekhez viszonyítva tudja a költségvetési törvényjavaslatot megvizsgálni.”

A költségvetési törvények megállapítják a központi költségvetés bevételeinek és kiadásainak fő összegét, a hiány mértékét és finanszírozásának módját, a társadalompolitikai és gazdaságpolitikai elképzeléseknek megfelelően meghatározzák a kiadások fő tételeit. Így például az Áht.

22. §-a szerint a központi költségvetésben kiadás irányozható elő az állami feladatok ellátására, az államháztartás más alrendszerei részére,

23. §-ának (1) bekezdése szerint a központi költségvetésben tételesen kell előirányozni a kiemelt jelentőségű kormányzati beruházások és felújítások előkészítésére és megvalósítására szolgáló összegeket,

24. §-ának (1) bekezdése szerint meghatározott körben elkülönítetten kell megállapítani a bér, a társadalombiztosítási járulék, a dologi kiadások, a központi költségvetési szervek kiemelt jelentőségű beruházásainak, felújításainak előirányzatát.

A 2005. évre szóló költségvetési törvény is az Áht. alapján épül fel. A törvényjavaslat általános indokolása – egyebek mellett – összefoglalja a kormányzat gazdaságpolitikájának fő vonásait, az államháztartás középtávú céljait. A költségvetési törvény első része a központi költségvetésről, a második rész az elkülönített pénzalapok költségvetésével kapcsolatos rendelkezésekről, a harmadik rész a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak éves költségvetéséről szól. Ezek után következik az a negyedik rész, amelynek címe: „A költségvetés előirányzatainak megalapozását szolgáló rendelkezések és törvénymódosítások”. Ez a rész a 82. §-tól a 116. §-ig tart. A vegyes és záró rendelkezéseket tartalmazó rész a 117. §-sal kezdődik és a 138. §-sal zárul.

A költségvetési törvény negyedik részében és a vegyes és záró rendelkezések között található az a negyvenet meghaladó törvénymódosítás, amelyek közül az indítványozó kiemeli a támadott szabályokat a költségvetéssel való összefüggés hiánya miatt.

4. Az indítványozó által támadott rendelkezések:

a 86. § (1)–(7) bekezdése a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény,

a 87. § (1) bekezdése a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény,

a 91. § (1)–(18) és (29)–(32) bekezdése a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény,

a 97. § a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény,

a 99. § az egészségügyi és a hozzájuk kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló 1997. évi XLVII. törvény,

a 105. § (1)–(4) bekezdése az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény,

a 107. § (1)–(2) bekezdése a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény,

a 108. § az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény

módosításáról szól,

a 117. § (3) bekezdésének a) pontja és (6) bekezdése a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényre,

a 120. § (3)–(6) bekezdése a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényre,

a 120. § (10)–(13) és (15) bekezdése a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvényre

vonatkozik.

Az indítványozó által felsorolt szabályok nem állnak közvetlen kapcsolatban a költségvetést megállapító rendelkezésekkel. Meg kell vizsgálni, hogy a sem a költségvetéssel, sem egymással tartalmi összefüggésben nem álló szabályoknak a költségvetési törvényben történő megalkotása alapot ad-e az alkotmányellenesség megállapítására.

5. Az Alkotmány a költségvetéssel kapcsolatban semmilyen szabályt nem határoz meg azon kívül, hogy az Országgyűlés kizárólagos hatáskörét mondja ki. A 19. § fogalmazása egyébként is nagyon bizonytalan a költségvetéssel kapcsolatban. A (3) bekezdés c) pontja csak azt tartalmazza, hogy az Országgyűlés „megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását”. A „megállapítja” és „jóváhagyja” szavak használata bizonytalan tartalmú a b) pont „meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét” megfogalmazással összehasonlítva.

A jelenleg hatályos szabály azért is elgondolkoztató, mert az Alkotmány 1949. évi szövegének 10. §-a a (3) bekezdés b) pontjában még úgy szövegezett, hogy az Országgyűlés „meghatározza az állami költségvetést”. Ez a rendelkezés az Alkotmány módosításáról szóló 1972. évi I. törvénnyel változott meg, és ekkor alakult ki a jelenlegi szöveg. A törvény javaslatához fűzött miniszteri indokolás csak azt hangsúlyozza, hogy a módosítás következtében növekszik az Országgyűlés ellenőrző szerepe, mert „az Országgyűlés nemcsak megállapítja az állami költségvetést, hanem jóvá is hagyja végrehajtását”.

Annak ellenére, hogy a rendszerváltozás következtében az Országgyűlés szerepe megváltozott, a költségvetésről új szabály nem került az Alkotmányba. Ilyen körülmények között az Országgyűlésnek a költségvetéssel kapcsolatos szerepét a 19. § (2) bekezdésével összhangban kell értelmezni. A meghatározó tehát az, hogy az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva meghatározza a kormányzás irányát és feltételeit. Ennek megfelelően a „megállapítja” kifejezés tartalmát az Országgyűlésnek a végrehajtó hatalommal szemben fennálló meghatározó és ellenőrző szerepe adja meg. Ebből az következik, hogy az Országgyűlés nem csak a bevételek és kiadások mérlegét állapítja meg, engedélyezve a Kormánynak a kiadás fő előirányzatainak megfelelő pénzfelhasználást, hanem az előirányzatok jóváhagyásakor állást foglal azokról a társadalompolitikai és gazdaságpolitikai célokról is, amelyeknek megvalósítását szolgálják a kiadási előirányzatok. Az Országgyűlésnek az állami költségvetés jóváhagyásánál az Alkotmány alapján játszott szerepével az áll összhangban, hogy a költségvetéshez szorosan kapcsolódó, a társadalompolitikai és a gazdaságpolitikai célokat egy-egy költségvetési időszaknál hosszabb időtartam alatt megvalósító jogszabályokat a költségvetés jóváhagyása során felülvizsgáljanak és adott költségvetési időszak követelményeinek megfelelően megváltoztassanak. Ilyen változtatásokat a gazdaság pénzügyi eszközökkel történő befolyásolása szükségessé tesz.

6. Az Alkotmány hiányos szabályozása miatt különösen indokolt megnézni a történeti előzményeket, és néhány olyan ország tapasztalatát figyelembe venni, amelyben erős alkotmányjogi elmélet és gyakorlat alakult ki.

a) A költségvetés magyar jogi szabályozásának fejlődésében jelentős volt a „Független magyar felelős ministerium alakításáról” szóló 1848: III. törvénycikk, amelynek 37. §-a előírta a költségvetésnek és a zárszámadásnak „megvizsgálás, s illetőleg jóváhagyás végett” évenként történő „bemutatási” kötelezettségét. A törvényi szabályozásban a következő fontos lépés az állami számvitelről szóló 1897: XX. törvénycikk volt. Ez a törvény az osztrák jogi példa alapján kialakult számviteli szabályokon kívül a költségvetésre és a közigazgatási szervek gazdálkodására vonatkozó rendelkezéseket is meghatározott. A törvény 14. §-át egyesek úgy értelmezték, hogy a törvény tiltja olyan szabályoknak a költségvetési törvénybe való felvételét, amelyek természetüknél fogva külön törvény hozatalát igénylik, tehát az úgynevezett vegyes rendelkezéseket nem lehetett volna a költségvetési törvénybe foglalni. Magyary Zoltán a költségvetési jogról szóló könyvében kifejtette azonban, hogy ez a nézet elvileg nem helytálló és nem is felel meg a magyar jogi gyakorlatnak. A költségvetésre vonatkozó álláspontját a következőkben foglalta össze: „A költségvetés az államháztartásra nézve tehát sokkal több, mint olyan pénzügyi szabály, amely a kiadások és bevételek egyensúlyának biztosítására szolgál. ... A költségvetés ... az összes állami feladatok mérlegelését és rendszeres összefoglalását jelenti.” A költségvetési törvénnyel kapcsolatban pedig kifejtette, hogy „a magyar törvények közt az alkotmányjog szempontjából nincs különbség. ... Ennek következtében költségvetési törvényeink jogi szempontból egyenlő minőségűek az összes többiekkel. A költségvetési törvénynek vannak sajátosságai, de azok a jogi természetét nem érintik.” (Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga, Budapest 1923, 90, 127, 130–131.).

b) A Német Szövetségi Köztársaságban az alkotmány részletes szabályokat határoz meg a költségvetésről. A német költségvetési jog történetében meghatározó jelentőségű kérdésnek nem a költségvetési technika fejlődését, hanem a népképviselet és a kormány közötti küzdelmet tekintik. Ennek megfelelően alapvető fontosságú az alkotmány 110. cikke, amely szerint a központi költségvetést törvény határozza meg. Az alkotmány megszabja a költségvetés tartalmát és időtartamát is. A költségvetési jognak az 1960-as évek második felében végrehajtott reformja eredményeként – az amerikai példát követve – a kormány ellenőrzése mellett a költségvetésnek a gazdaságirányítási eszköz jellege, a tervezés került előtérbe (Maunz, 110. cikk Rdn. 1–7, in: Maunz-Dürig: Grundgesetz).

A német szociális piacgazdaság rendszerében az állam a pénzügyi eszközöknek a felhasználásával irányítja a gazdaságot, és az állami kiadások fontos szerepet játszanak. Az állami kiadások (megrendelések, szubvenciók) meghatározása a költségvetés fontos témája. Korábban a szigorúan vett költségvetési témákon túlmenő, konkrét célok meghatározását tartalmazó előírások felvételét azért tiltották, mert meg akarták akadályozni a kormány mozgási szabadságának a korlátozását. Az állam gazdaságirányító szerepének növekedése következtében a költségvetési témák kötöttsége új jelentést kapott. Eltérés van a rövidebb időt átfogó költségvetési kiadási rendszer és a hosszabb időre szóló gazdaságpolitikai döntések között. Ezért a költségvetési törvény mellett számos olyan törvényt is megalkotnak, amelyekben ezeket a – költségvetéssel szoros összefüggésben álló, de nem egy adott költségvetési időszakra (egy évre) vonatkozó – gazdaságpolitikát megvalósító konkrét szabályokat meghatározzák (Badura: Staatsrecht, München 1996. 2. Aufl. 673–675, 683–686.).

Az államháztartás mérlegében csak szigorúan a pénzügyi egyensúly kérdései szerepelnek. Ezzel szemben a költségvetési törvényben előfordulhatnak – a költségvetési törvény gazdaságirányítási szerepe miatt – olyan rendelkezések is, amelyek az állampolgárok jogait és kötelességeit is meghatározhatják, annak ellenére, hogy a költségvetési törvény tárgyköre az Alkotmány 110. cikkének (IV) bekezdése szerint kötött, és ebbe a körbe nem férnének be állampolgárokra közvetlen hatással lévő szabályok (Kisker: Staatshaushalt, in: Isensee-Kirchhof: Handbuch des Staatsrechts, Heidelberg 1999, Bd. IV. 248.).

A német Alkotmánybíróság a költségvetés alkotmányjogi kérdéseiről több fontos határozatot hozott. Kimondta, hogy az államháztartás mérlege és a költségvetési törvény egységben bírálandók el; a költségvetési törvény jogszabály, amely az állami pénzeszközök fölött meghatározott feltételek mellett történő rendelkezésre jogosultságot állapít meg, de egyúttal felelősségi alapot is megteremt [BVerfGE 20, 56, (90–91.)]. Az Alkotmánybíróság hangsúlyosan kimondta, hogy a költségvetést a törvényhozó határozza meg és a parlamentnek alkotmányos kötelessége ellenőrizni, miként hajtotta végre a kormány a költségvetést [BVerfGE 45, 1, (32.)]. Az Alkotmánybíróság is kiemelte a költségvetés gazdasági terv jellegét. Rámutatott ugyanakkor arra, hogy a költségvetés rövid időtartamra szól, ezzel szemben a gazdasági célkitűzések hosszabb távúak, és az azok megvalósítását szolgáló jogszabályoknak hosszabb ideig kell érvényesülniük; ez az eltérés a jogalkotásban feszültségekhez vezethet [BVerfGE 79, 311, (328–331.)].

A költségvetési kérdések alkotmányjogi elemzése alapján felhívják a figyelmet arra a veszélyre, hogy a költségvetési törvényen kívül meghozott, a gazdaságpolitikát szolgáló törvények csökkentik a költségvetési törvény jelentőségét, és a parlamentnek a kormánnyal szemben a pénzügyek tekintetében a költségvetésen keresztül gyakorolt ellenőrzési lehetőségét (Isensee: Budgetrecht des Parlaments zwischen Schein und Sein, Juristen Zeitung 2005, 977, 979).

c) Ausztriában az alkotmány 51. cikke szerint a költségvetésről a parlament törvényt hoz. A (3) bekezdés tartalmi meghatározásokat is megfogalmaz.

Az osztrák gyakorlatban is a gazdaságirányítás egyik eszközeként használják a központi költségvetést [Wenger (Hrsg.): Grundriß des österreichischen Wirtschaftsrechts, Wien 1990, Bd. II. 152–155.]. Az osztrák alkotmányjogi irodalom értelmezése szerint a költségvetési törvény közvetlenül az állampolgárok számára jogokat és kötelezettségeket nem határozhat meg (Adamovich, Funk, Holzinger: Österreichisches Staatsrecht, Wien 1998, Bd. II. 31.).

d) Az angol alkotmányos rendszer alapvető tételeihez tartozik, hogy a kormány sem adót nem vethet ki, sem pénzt nem költhet el a parlament hozzájárulása nélkül. Az 1990-es években végrehajtott reform egyik fontos elemeként a költségvetést a gazdaságpolitikai célok megvalósításának szolgálatába állítják. Bár a költségvetési törvény jogi jellegére vonatkozóan nincs kialakult bírói gyakorlat, – viszonylag nem régen – a költségvetési törvény alapján bírói ítélet döntött arról, szabályszerűen használta-e fel a kormány az állami pénzeszközöket (Daintith, The Executive in the Constitution, Oxford 1999, 104–105, 152–154, 169–170, 205.).

e) Franciaországban az alkotmány 34. cikke szerint a parlament határozza meg a költségvetést, a költségvetésre vonatkozó részletes szabályokat organikus törvény tartalmazza. A költségvetési törvények tartalmát az organikus törvény megszabja, és az ettől eltérően a költségvetési törvénybe felvett rendelkezéseket alkotmányellenesnek tekintik. A költségvetés itt is az állami gazdaságpolitika megvalósítását szolgálja (Martinez, Malta: Droit budgétaire, Paris 1988, 2. éd. 72–73, 103–105, 147–152).

Az Alkotmánytanács a költségvetési törvényről szóló organikus törvény alkotmányosságát vizsgálva nem találta alkotmányellenesnek az organikus törvénynek azt a rendelkezését, amely a költségvetési törvény tartalmát tágan határozza meg (Décision n° 2001–48 DC du 25 juillet 2001, 69–70. pont). Ezt az értelmezést tükrözi az Alkotmánytanácsnak a 2006. évi költségvetési törvényre vonatkozó határozata is. Az Alkotmánytanács nem találta ugyanis alkotmányellenesnek, hogy a törvény – többek között – adószabályokat módosított, és csak az olyan szabályok alkotmányellenességét állapította meg, amelyeknek semmilyen pénzügyi vonatkozása nem volt. A határozat leszögezte, hogy az Alkotmánytanács hivatalból nem vizsgálhatta a törvény más rendelkezéseit (Décision n° 2005–530 DC du 29 décembre 2005, 90, 100, 103. pont).

A külföldi szabályok és a gyakorlat alapján következtetésként azt lehet megállapítani, hogy

– a költségvetési törvény fontos eszköz a kormány pénzügyi tevékenységének parlament által történő ellenőrzéséhez,

– a költségvetési törvény tartalmilag szorosan összekapcsolódott a gazdaságirányítás többi eszközével,

– a gazdaságpolitikai elemeket tartalmazó, rövid időtartamra szóló költségvetési törvény és a gazdaságpolitikai célokat megvalósító, hosszabb ideig alkalmazandó jogszabályok között feszültség keletkezhet; az adott év adottságai miatt a költségvetéssel összefüggésben szükségessé válhat olyan jogszabályoknak a módosítása, amelyek hosszabb távú gazdaságpolitikai célkitűzést szolgálnak,

– azokban az országokban, amelyek alkotmányban határozzák meg a költségvetés tartalmi körét és időtartamát, alkotmányellenesnek tekintik az olyan szabályoknak a költségvetési törvénybe való felvételét, amelyek nem felelnek meg az alkotmányos előírásoknak.

7. Az indítványozó által támadott rendelkezések nem állnak összefüggésben annak a költségvetési törvénynek a tartalmával, amelybe beépítve kerültek kihirdetésre. Ezek a nagy számban megjelenő rendelkezések sokféle jogviszonyt, részletkérdésekben szabályoznak. A költségvetési törvény címe nem hívja fel a figyelmet a kérdéses szabályokra. Ez a szabályozási mód különösen azért megtévesztő, mert a költségvetési törvény sajátos szerepe és tárgya miatt a jogalanyok nem tételezik fel, hogy a költségvetés tárgykörével össze nem függő szabályok ennek a törvénynek a keretei között jelennek meg. Az indítványozó által kifogásolt jogalkotási módszer megnehezíti, hogy a norma címzettjei megismerhessék a szabályokat, és azokhoz tudják igazítani magatartásukat. Ezért az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése alapján meg kellett állapítani ezeknek a jogszabályoknak az alkotmányellenességét.

8. Az indítvány beérkezését követően a költségvetési törvénynek az indítványozó által támadott

– 86. §-ának (3) bekezdését, 87. §-ának (1) bekezdését és 120. §-ának (3) bekezdését hatályon kívül helyezte a 2005. évi XL. törvény 3. §-ának (2) bekezdése,

– 91. §-ának (1)–(18) és (29)–(32) bekezdését, valamint 120. §-ának (10)–(13) és (15) bekezdését hatályon kívül helyezte a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról szóló 2005. évi CXLVII. törvény 29. §-a (2) bekezdésének a) pontja.

Hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság csak az Abtv. 38. §-ában meghatározott bírói kezdeményezés és a 48. § alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz esetében vizsgálja. Az adott ügy nem tartozik egyik említett esetkörbe sem. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. §-ának a) pontja szerint az Alkotmánybíróság megszünteti az eljárást, ha az indítvány benyújtása után a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette. Ennek megfelelően meg kellett szüntetni az eljárást a költségvetési törvény 86. §-ának (3) bekezdése, 87. §-ának (1) bekezdése, 120. §-ának (3) bekezdése, 91. §-ának (1)–(18) és (29)–(32) bekezdése, valamint 120. §-ának (10)–(13) és (15) bekezdése tekintetében.

9. A hatályban maradó jogszabályokra az előzőekben kifejtettek szerint az alkotmányellenességet meg kellett állapítani, és ezeket a szabályokat meg kellett semmisíteni. Olyan esetekben, amelyekben a vizsgált rendelkezések más jogszabályok módosításáról, kiegészítéséről szólnak, az Alkotmánybíróság a módosított, kiegészített jogszabályra vonatkozóan hoz döntést (így már az 58/B/1990. AB határozatban, ABH 1990, 211.). Ennek megfelelően kell a jelen esetben a költségvetési törvény támadott szabályai által módosított törvények rendelkezéseinek alkotmányellenességét megállapítani, és a megsemmisítést kimondani.

A költségvetési törvény egyes támadott szabályait, az indítvány beadását követően módosították:

– a 99. §-ban foglalt rendelkezés meghatározta az egészségügyi és a hozzájuk kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló 1997. évi XLVII. törvény 10. §-ának (1) bekezdését, az így megállapított szöveget módosította az egyes egészségügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2005. évi CLXXXI. törvény 44. §-a (4) bekezdésének b) pontja,

– a 105. §-ban foglalt rendelkezés meghatározta az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 149/A. §-át, az így megállapított 149/A. § (3) bekezdésének d) pontját módosította az egyes egészségügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2005. évi CLXXXI. törvény 9. §-a.

A megsemmisítést ezekben az esetekben értelemszerűen a megváltoztatott szabályra kell kimondani.

Az Abtv. 43. §-ának (1) bekezdése szerint azt a jogszabályt, amelyet az Alkotmánybíróság megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni.

10. A fentieknek megfelelően a határozat rendelkező részének a következőket kellett volna tartalmaznia:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy

– a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 11/A. §-a (5) bekezdésének második mondata, (8) bekezdése; 19. §-a (5) bekezdésének c) pontja; 23. §-a; 26. §-ának (2) bekezdése; 41. §-ának (1) bekezdése;

– a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény 14. §-a (1) bekezdésének q) pontja; 51. §-ának (7) bekezdése; 53. §-ának (1) bekezdése;

– az egészségügyi és a hozzájuk kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló 1997. évi XLVII. törvény 10. §-ának az egyes egészségügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2005. évi CLXXXI. törvény 44. §-a (4) bekezdésének b) pontjával módosított (1) bekezdése;

– az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 143. §-a, 146. §-a, 146/A. §-a, 146/B. §-a, 149/B. §-a, 149/C. §-a, 149/D. §-a; az egyes egészségügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2005. évi CLXXXI. törvény 9. §-ával módosított 149/A. §-a;

– a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény 9. §-ának (3) bekezdése; 9/C. §-ának (6) bekezdése;

– az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény 2. §-ának (10) bekezdése;

– a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 117. §-a (3) bekezdésének a) pontja és (6) bekezdése; 120. §-ának (4)–(6) bekezdése

alkotmányellenes, és e határozat közzétételének napjától megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 86. §-ának (3) bekezdése, 87. §-ának (1) bekezdése, 91. §-ának (1)–(18) és (29)–(32) bekezdése, valamint 120. §-ának (3) bekezdése, (10)–(13) és (15) bekezdése tekintetében az eljárást megszünteti.

Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye

1. Egyetértek a Határozat 1. pontjában a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény (Kötv.) bevezető szövegéből a „valamint annak végrehajtásához kapcsolódóan egyes törvények módosításáról,” szövegrész alkotmányellenességének megállapításával és megsemmisítésével, egyben az erre vonatkozó határozati indokolással.

Ebből következően osztom a Határozat álláspontját a Határozat rendelkező része 2. és 3. pontjában a Kötv.-nek kifejezetten az állami költségvetésre vonatkozó szabályaihoz kapcsolt egyéb törvénymódosítások alkotmányellenességének megállapítása tárgyában.

Nem értek egyet a Határozat 2. és 3. pontjában foglalt törvénymódosítások megsemmisítésével.

2. Az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat. Az Abtv. 43. §-a ezt a szigorú pozitív szabályt annyiban oldja, hogy az alkotmánysértés megállapítása és a megsemmisítés időbelileg elválhat egymástól, ha a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke ezt indokolja. (Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy a pro futuro megsemmisítés esetén, a megsemmisítés bekövetkeztéig, az alkotmánybírósági határozat, mint alkotmánysértést „megállapító” határozat funkcionál...)

Az Alkotmánybíróság gyakorlatától – az utólagos normakontroll hatáskörben eljárva – nem idegen az alkotmánysértés megállapításának és a megsemmisítésének elválasztott – pro futuron túli – mérlegelése, azaz teljes elválasztása és ennek megfelelően kizárólag az alkotmánysértést megállapító határozat meghozatala. [„Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján az alkotmányellenesség megállapítása mellett döntenie kellett a (...) § megsemmisítésének tárgyában.” – tehát nem csak a megsemmisítés időpontjáról: 797/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1437, 1440.]

Az alkotmányellenesség Abtv.-ben szabályozott jogkövetkezményeinek alkalmazása során az Alkotmánybíróság következetesen érvényesítette (és érvényesíti) a jogbiztonság követelményét. Több határozatában kifejtette, hogy a jogbiztonság követelményeinek érvényesítésétől az Alkotmánybíróság saját működése körében sem tekinthet el: minden egyes – alkotmányellenességet megállapító – határozatában külön-külön kell mérlegelnie azt, hogy a jogbiztonság alkotmányos követelménye az alkotmányellenesség következményeinek levonása tekintetében milyen döntést kíván: „A jogszabály alkotmányellenességének következményeit minden esetben úgy kell rendezni, hogy az jogbiztonsághoz vezessen.” (ABH 2003, 1441.)

Az Alkotmánybíróság – fenti idézett – határozatában megállapította, hogy a vizsgált törvény már több mint két éve hatályos, jogviszonyok széles köre jött létre rendelkezései alapján, ezért az adott törvényszakasz „...megsemmisítése történjék az ex tunc vagy ex nunc hatállyal, már lezárt jogviszonyok tömegének felülvizsgálatát eredményezné, bizonytalanságot okozna a jogalkalmazásban. Az alkotmányellenesség következményeinek ily módon történő rendezése sértené a jogbiztonság követelményét. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a (...) §-ának megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.” [ABH 2003, 1441. – a határozat hivatkozik három korábbi határozatra is: 2/1991. (I. 29.) AB határozat, ABH 1991, 375, 376.; 18/1991. AB határozat, ABH 1991, 399, 400.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 799–800.]

Az Alkotmánybíróság alkotmánysértést megállapító döntést hozott a jogszabály kihirdetését követően, a hatálybalépés tekintetében, az „ésszerű idő” alkotmányossági (alkotmánybírósági) követelményének figyelmen kívül hagyása miatt. (723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795.)

Megállapító határozatot hozott az Alkotmánybíróság a visszaható hatályú kötelezéseket tartalmazó (119/B/1992. AB határozat, ABH 1997, 567.), valamint az évközi adótehercsökkentést előíró jogszabály (64/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 954.) alkotmányossági felülvizsgálata során. Ez utóbbi ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az 1996. március 27-én kihirdetett önkormányzati rendelet 1996. december 31-éig alkotmányellenes volt.

Az Alkotmánybíróságnak az alkotmánysértés megállapításának a megsemmisítéstől elválasztott önálló alkotmánybírósági döntést eredményező mérlegelései jellemzően a jogbiztonsági mércén, de adott esetben ún. „ésszerűségi” mércén, a jogbiztonság védelmét nem szolgáló megsemmisítés mellőzésén alapultak.

A jelen ügyben is alkalmazni kellett volna, alapvetően a jogállam meghatározó mércéjére, a jogbiztonságra tekintettel, az alkotmánysértés megállapításának és megsemmisítésének elválasztó mérlegelését az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése viszonyában, ez utóbbi alkotmányi rendelkezés előtérbe helyezésével.

A Határozat megállapítja, hogy a részleges közjogi érvénytelenségen alapuló megsemmisítések, a „... felsorolt törvényi rendelkezések megsemmisítése nem érinti a megsemmisített törvénnyel módosított (megváltoztatott) törvények – és a megsemmisített törvényi rendelkezések által a jogrendszerben végrehajtott más változások, módosítások, különösen a hatályon kívül helyezések – érvényességét.” (Határozat IV.3. pont)

A Határozatban alkalmazott megsemmisítés eltér az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatától, nevezetesen: az alkotmánysértő módosító és módosított jogszabályi rendelkezések együttes megsemmisítésétől. [Megjegyzem, hogy a jelen ügyben ennek alkalmazását – hivatkozva a megsemmisítésre irányuló indítvány elutasításának egy korábbi alkotmánybírósági határozat általam idézett indokolására is (ABH 2003, 1441.) – szintén nem tudtam volna elfogadni.]

Tekintettel arra, hogy az adott ügyben kizárólag formai alkotmánysértés megállapítására került sor, elegendő lett volna a Kötv.-hez kapcsolt törvényalkotási eljárás alkotmányellenességének kimondása, a módosító rendelkezések megsemmisítésének mellőzésével. A módosító rendelkezések közjogi funkciója ugyanis azzal teljesedésbe ment, hogy a módosító normákat a módosított törvények részévé tették.

Egy ilyen tartalmú határozatban indokolt lett volna arra is utalni, hogy a közjogi érvénytelenség a jövőben a módosított szabályok megsemmisítését is eredményezheti. Az Alkotmánybíróságnak a kizárólag közjogi érvénytelenségen (formai alkotmánysértésen) alapuló döntései ugyanakkor nem nélkülözhetik az időmúlás, a létrejött, teljesedésbe ment jogviszonyok fennállásának tényét, mint a megsemmisítés mérlegelési szempontjait.

3. Az indítvány elbírálásának másodlagos mérlegelési szempontjaként figyelmet érdemelhetett volna az alkotmányos szervek közötti együttműködési kötelezettségre [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 54.; 52/1997. (I. 14.) AB határozat, ABH 1997, 345.] tekintettel az, hogy „... az elmúlt tizenöt év során (különösen az utolsó 7–8 évben) valójában gyakorlattá vált ...” (Határozat IV.1. pont) törvényszerkesztési eljárás alkotmánysértő voltát állapítja meg az Alkotmánybíróság. Első alkalommal állította fel a költségvetés jóváhagyása tárgyában az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjára alapított mércét, e törvény kiemelt alkotmányossági védelmét. A formai alkotmányellenesség új okának meghatározása az alkotmánybírósági gyakorlatban, mint lehetséges megoldás, az ún. „halasztott jogkövetkezmény” alkalmazása. [29/1997. (IV. 19.) AB határozat, ABH 1997, 122.] A jelen ügyre vetítve ez azt jelenti, ha a költségvetési törvény a jövőben az e Határozatában megállapított formai alkotmánysértésben szenved, az alapot ad a törvény megsemmisítésére.

A különvéleményhez csatlakozom.

Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

Másolás a vágólapra
Nyomtatás

Hatályos
Már nem hatályos
Még nem hatályos
Módosulni fog
Időállapotok
Adott napon hatályos
Közlönyállapot
Indokolás

Jelmagyarázat Lap tetejére

Műveletek