63/2006. (XI. 23.) AB határozat
63/2006. (XI. 23.) AB határozat1
2006.11.23.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Bragyova András, dr. Holló András és dr. Paczolay Péter alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdés d) pontja alkotmányellenes és ezért ezt a rendelkezést a jelen határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatot a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó bíró az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-ának (1) bekezdése alapján – a folyamatban lévő eljárást felfüggesztve – kezdeményezte, hogy a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendeletnek (a továbbiakban: Vhr.) az adott ügy elbírálásánál alkalmazandó 4. § (3) bekezdésének d) pontját az Alkotmánybíróság nyilvánítsa alkotmányellenesnek.
Az indítványozó előadta, hogy a felfüggesztett eljárás felperesének a házi gyermekorvosi körzet szerint illetékes önkormányzat a megbízási szerződést 2001. szeptember 30. napjával felmondta, és ezért a felperes a működtetési jog alapján nem gyakorolta tevékenységét. Az illetékes Megyei Orvosi Kamara 2002. október 15-i határozatával a kérdéses házi gyermekorvosi körzetbe egy másik orvosnak engedélyezett működtetési jogot. A felperes keresetlevelében ennek a kamarai határozatnak a hatályon kívül helyezését kérelmezte arra hivatkozva, hogy az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény (a továbbiakban: Öotv.) nem teszi lehetővé működtetési jog engedélyezését a háziorvosi körzet betöltetlensége címén olyan esetben, ha az ott működő orvos működtetési joga nem szűnt meg. Az indítványozó szerint a felperes által hatályon kívül helyezni kért határozat alapja a Vhr. 4. §-a (3) bekezdésének d) pontja, amely a háziorvosi körzet betöltetlenségéről szól.
Az indítványozó kifejtette, hogy a Vhr. hivatkozott szabálya sérti az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében kimondott jogállamiság elvét és 7. §-a (2) bekezdésének a jogalkotás rendjére vonatkozó szabályát. A Vhr. támadott szabálya ugyanis olyan rendelkezést tartalmaz, amelyre az Öotv. 3. §-a (7) bekezdésének a) pontja alapján nem volt felhatalmazás. Az indítványozó álláspontja szerint a támadott szabály „lehetőséget biztosított a Magyar Orvosi Kamarának, hogy másik orvos részére adjon ki újabb működtetési jogot és ezzel a működtetési jog első jogosultja számára lehetetlenné tette a működtetési joggal való rendelkezést”. Hatásában tehát a Vhr. 4. §-a szerint „megadott működtetési jog az előző jogosult működtetési jogát megsemmisítette, ilyen szabályozásra viszont a Kormány a törvényben nem kapott felhatalmazást”.
II.
A határozat meghozatalánál alapul vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány szabályai:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
2. Az Öotv. szabálya:
„1. § (2) E törvény alkalmazásában
a) önálló orvosi tevékenység: a területi ellátási kötelezettség körében az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény szerint a háziorvos, a házi gyermekorvos, a fogorvos (a továbbiakban együtt: háziorvos) által nyújtott egészségügyi ellátás;
[...]
c) működtetési jog: a Magyar Orvosi Kamara által az a) pont szerinti orvos részére adott önálló orvosi tevékenység nyújtására jogosító engedélyben foglalt jog.”
„2. § (1) A háziorvos önálló orvosi tevékenységet – akadályoztatásának jogszabályban meghatározott eseteit kivéve – csak személyesen folytathat az önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben, a működtetési jogot engedélyező határozat jogerőre emelkedésétől.
(2) A működtetési jog alapján végezhető önálló orvosi tevékenység – törvényben meghatározott kivétellel – csak a települési önkormányzat rendeletében meghatározott háziorvosi körzetben folytatható.”
„3. § (7) Felhatalmazást kap
a) a Kormány, hogy a működtetési jog megszerzésének és visszavonásának feltételeit és eseteit, az engedély kiadására hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet, a helyettesítés eseteit, valamint a működtetési jog átengedésére, továbbá a hitelnyújtás feltételeire vonatkozó szabályokat,
[...]
rendeletben meghatározza.”
3. A Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: MOKtv.) szabálya:
„2. § (4) A MOK a működési engedély kiadására irányuló eljárást megelőzően, a működési engedélyt kérelmező számára igazolást ad arról, hogy az egészségügyi szolgáltatást nyújtó vagy abban részt venni szándékozó orvos
a) rendelkezik-e kamarai tagsággal, továbbá nem áll-e a tervezett tevékenységet kizáró vagy korlátozó kamarai etikai büntetés hatálya alatt;
b) szerepel-e az orvosok működési nyilvántartásában;
c) esetében nem áll-e fenn olyan, a MOK által ismert, jogszabályon alapuló kizáró ok, amely az egészségügyi szolgáltatás nyújtásában való részvételét megakadályozhatja.”
4. A Vhr. szabálya:
„2. § (1) E rendelet alkalmazásában
a) háziorvosi körzet: a területi ellátási kötelezettség alapján a feladattal érintett települési önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) által az Öotv. 2. § (2) bekezdése szerint rendeletben – a külön jogszabály rendelkezései figyelembevételével – meghatározott település(ek), illetve településrész(ek);
b) tartósan betöltetlen háziorvosi körzet: az a területi ellátási kötelezettséggel működő háziorvosi körzet
ba) amelyben az ellátási kötelezettségnek hat hónapot meghaladóan csak helyettesítéssel tudnak eleget tenni, kivéve, ha ennek az az oka, hogy a körzetet ellátó háziorvos munkavégzésében akadályoztatva van,
bb) amelyben – a helyettesítés kivételével – az önkormányzat az ellátás nyújtásáról legalább hat hónapig nem tud gondoskodni önálló orvosi tevékenység végzésére jogosult személlyel.
[...]
(3) Az (1) bekezdés ba) pontja szempontjából a háziorvos a munkavégzésben akkor akadályozott, ha a tevékenységét keresőképtelensége, hivatalos távolléte, szabadsága vagy gyermekápolás, -gondozás miatt nem végzi, illetve, ha a munkavégzés a közmegbízatásával összeférhetetlen vagy közmegbízatása miatt a tevékenységét ellátni nem tudja.”
„4. § (3) A (2) bekezdésben meghatározott okiratokon túlmenően a működtetési jogra vonatkozó kérelemhez mellékelni kell:
[...]
d) tartósan betöltetlen vagy újonnan létesített háziorvosi körzet esetén: az önkormányzat képviselő-testületének határozatát a körzet tartósan betöltetlen jellegéről, illetve újonnan létesített háziorvosi körzet esetén az önkormányzat rendeletét az új háziorvosi körzet kialakításáról.”
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az indítványozó az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésére és 7. §-ának (2) bekezdésére hivatkozott a kérelem jogalapjaként.
Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság jogállam. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság elve azt követeli meg, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és működésüket tekintve a címzettek számára kiszámíthatók legyenek. A jogbiztonság azonban nem zárja ki a mérlegelési lehetőséget, az értelmezést [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.].
A végrehajtási jogszabályok – az alapjukat szolgáltató rendelkezések keretei között – elsősorban olyan részletes szabályokat határoznak meg, amelyek az alaprendelkezések megvalósulását segítik elő. A felhatalmazás kereteinek túllépése – a jogforrási hierarchia rendjének megsértése miatt [Alkotmány 7. § (2) bekezdése] – alkotmányellenességet eredményez [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432–433.]. A jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme, illetőleg más alkotmányos rendelkezések, így a jogforrási hierarchia jogalkotási alapelve alkotmányos védelemben részesül [2/2002. (I. 25.) AB határozat, ABH 2002, 41, 56.].
2. Az Alkotmánybíróság a 29/2006. (VI. 21.) AB határozatban már vizsgálta a működtetési jog egyes kérdéseit, így a működtetési jog földrajzi területhez kötött jellegére vonatkozó indítványt is. Megállapította, hogy az Öotv. nem kapcsolja össze a működtetési jogot konkrét háziorvosi körzettel. Kimondta, hogy „a működtetési jog tartalmát és terjedelmét az Öotv. 2. §-a meghatározta. Az 1. § (2) bekezdésének c) pontja a működtetési joghoz a Magyar Orvosi Kamarának az önálló orvosi tevékenység végzésére jogosító engedélyét írta elő feltételként. A MOKtv. 2. §-ának (4) bekezdése azonban meghatározta azokat a feltételeket, amelyek az engedélyhez szükségesek (kamarai tagság, működési nyilvántartásban szereplés, jogszabályban meghatározott kizáró ok hiánya). Mindezek alapján a működtetési jog megszerzése – a törvényben pontosan rögzített feltételek mellett – törvény által garantált” (ABK 2006, június, 446.).
A 28/2006. (VI. 21.) AB határozat megsemmisítette a Vhr. 4. §-a (3) bekezdésének a) pontját, valamint 7. §-a (3) bekezdésének azt a mondatrészét, amely a működési jog elidegenítésének feltételévé tette, hogy a működtetési jog megszerzőjével az önkormányzat szerződést akar kötni. A megsemmisítés indoka az volt, hogy a működtetési jog vagyoni értékű jog és így a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme illeti meg. E jog korlátozása pedig csak törvényben történhet meg (ABK 2006, június, 439.).
A fenti határozatok nem annak a rendelkezésnek az alkotmányossági vizsgálatát végezték el, mint amelyet az indítványozó támad, de a jelen ügyben is az Öotv. és a Vhr. szabályozásának olyan kérdéseiről kell dönteni, mint amelyekről az említett határozatok állást foglaltak. Ezért az Alkotmánybíróság e határozatok megállapításait a jelen ügyben is alapul vette.
3. Az Öotv. 7. §-ának (3) bekezdése az a) pontban felhatalmazást adott a Kormánynak többek között arra, hogy meghatározza „a működtetési jog megszerzésének és visszavonásának feltételeit és eseteit”. A Vhr. 4. §-ának (3) bekezdése a támadott d) pontban azt írja elő, hogy a működtetési jogra vonatkozó kérelemhez egyéb iratokon kívül mellékelni kell „tartósan betöltetlen vagy újonnan létesített háziorvosi körzet esetén: az önkormányzat képviselő-testületének határozatát a körzet tartósan betöltetlen jellegéről”.
Az Öotv. 1. §-ának (2) bekezdése szerint a működtetési jog a Magyar Orvosi Kamara által adott olyan önálló orvosi tevékenység végzésére vonatkozó jog, amely orvosi tevékenység területi ellátási kötelezettség keretében háziorvos, házi gyermekorvos, fogorvos nyújtotta egészségügyi ellátást jelent. A 2. § (1) bekezdése szerint az önálló orvosi tevékenységet a működtetési jog megadása után a háziorvos az önkormányzat rendeletében meghatározott körzetben csak személyesen folytathatja.
A Vhr. 4. §-a (3) bekezdésének d) pontja a működtetési jog megszerzésének feltételévé teszi, hogy a kérelmező mellékelje az illetékes önkormányzat képviselő-testületének határozatát a háziorvosi körzet tartósan betöltetlen jellegéről, illetve, ha újonnan létesített háziorvosi körzetről van szó, akkor az önkormányzat rendeletét az új háziorvosi körzet kialakításáról. Ez a rendelkezés eltér az Öotv.-nek a szabályozási módjától, amely nem kapcsolja össze a működtetési jogot konkrét háziorvosi körzettel.
Az Öotv. 3. §-a (7) bekezdésének a) pontjában a Kormánynak adott felhatalmazás nem terjedt ki arra, hogy a törvény szabályozási módjától eltérjen. A Vhr. támadott szabálya – hasonlóan a 4. § (3) bekezdésének korábban már megsemmisített a) pontjához – az Öotv. koncepciójától eltérően a működtetési jog megszerzésének feltételévé tette egy adott önkormányzat előzetes döntését. Az Öotv. szabályozásától való ez az eltérés a felhatalmazás keretein való túllépést jelent és ezért sérti a jogállamiság elvét.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a Vhr. 4. § (3) bekezdés d) pontjának alkotmányellenességét megállapította és ezt a rendelkezést megsemmisítette.
4. Az Abtv. 43. §-ának (1) bekezdése szerint azt a jogszabályt, amelyet az Alkotmánybíróság megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni. A (4) bekezdés szerint az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítésének időpontját vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát az (1) bekezdésben megállapítottól eltérően is meghatározhatja, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
A jelen esetben a bíróság által felfüggesztett eljárás felperesének a házi gyermekorvosi körzet szerint illetékes önkormányzat 2001. szeptember 30. napjával felmondta a megbízási szerződést és ezért a felperes a működtetési jog alapján nem gyakorolta tevékenységét. Az Öotv. szerint a működtetési jog léte nem függ az önkormányzattal való megállapodástól, sem attól, hogy más személyek újabb működtetési jogokat kapnak. A működtetési jognak meghatározott háziorvosi körzetben való gyakorlásához szükséges az önkormányzattal való megállapodás, de az indítvány szerint a jogvita alapját képező határozatot több mint egy évvel megelőzően megszűnt a felperes és az illetékes önkormányzat között a szerződéses jogviszony. Minderre tekintettel nem indokolt az Abtv. 43. §-ának (1) bekezdésétől eltérően annak kimondása, hogy a vizsgált szabály a konkrét esetben nem alkalmazható. Ezért az Alkotmánybíróság a Vhr. 43. §-a (3) bekezdésének d) pontját a határozat közzétételének napjával semmisítette meg.
A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 83/B/2004.
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és indokolásával.
Az Alkotmánybíróság eddig két határozatában [29/2006. (VI. 29.) AB határozat; 28/2006. (VI. 21.) AB határozat] foglalkozott a háziorvosi működtetési jogra vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálatával.
A 28/2006. (VI. 21.) AB határozat megállapította a Vhr. 4. § (3) bekezdés a) pontjának alkotmányellenességét és azt a határozat közzétételének napjával megsemmisítette.
A határozathoz írt különvéleményemet a jelen határozattal szemben is fenntartom.
Amint azt korábbi különvéleményemben megfogalmaztam, a működtetési jognak tartalmi eleme a területi ellátási kötelezettség. A működtetési jognak e kötelezettség általi korlátozása az Öotv.-n alapul [Öotv. 1. § (2) bekezdés a) és c) pontok].
A Vhr. alkotmányellenesnek minősített rendelkezése nem minősül – a törvényi szabályozáshoz képest – új jogszabályi korlátozásnak, hanem a törvényi szabályok keretein belül maradva, azok érvényesülésének módját határozza meg.
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a Vhr. 4. § (3) bekezdés d) pontja alkotmányellenessé nyilvánításával, vagyis azzal, hogy a határozat az Öotv. szabályozásától való eltérésnek, és ezért a jogállamiság elvét sértőnek minősíti a Vhr.-nek azt a szabályát, amely a működtetési jog megszerzésének feltételévé teszi a vizsgált körben az önkormányzat képviselő-testületének határozatát a háziorvosi körzet tartósan betöltetlen voltáról.
A működtetési jog az Öotv. szabályai értelmében az önálló orvosi tevékenységhez tapad, az adott orvos személyes ellátási kötelezettségét jeleníti meg; az önálló orvosi tevékenység pedig a területi ellátási kötelezettséghez kapcsolódik [Öotv. 1. § (2) bekezdés a) és c) pont]. Önálló orvosi tevékenység csak személyesen folytatható, az önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben, a működtetési jogot engedélyező határozat jogerőre emelkedésétől [Öotv. 2. § (1) bekezdés]. A működtetési jog alapján végezhető önálló orvosi tevékenység – törvényben meghatározott kivétellel – csak a települési önkormányzat rendeletében meghatározott háziorvosi körzetben folytatható [Öotv. 2. § (2) bekezdés]. A működtetési jog olyan, személyhez kapcsolódó vagyoni értékű jog, amely jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén elidegeníthető és folytatható [Öotv. 2. § (3) bekezdés]. A működtetési jog bérbe, haszonbérbe nem adható, és gyakorlásának joga sem ingyenesen, sem visszterhesen más részére át nem engedhető [Öotv. 2. § (9) bekezdés].
Az Öotv. 1. § (2) bekezdésének a) és c) pontjában foglalt rendelkezésekből következik, hogy teljes értékű működtetési joggal csak önálló orvosi tevékenységet végző, a területi ellátási kötelezettség körében az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény szerint háziorvosi, házi gyermekorvosi, fogorvosi ellátást nyújtó orvos rendelkezhet; a területi ellátási kötelezettség a működtetési jog tartalmi eleme. Az a szabályozás, amely a működtetési jog megszerzését annak az önkormányzatnak a döntéséhez kapcsolja, amelynek ellátási felelőssége van, a törvényen alapul.
A működtetési jogot az Öotv. hozta létre, és ezzel egyidejűleg adott a törvény felhatalmazást arra, hogy a Kormány a működtetési jog megszerzésének feltételeit rendeletben szabályozza. Az Öotv. szerint létrehozott és meghatározott tartalmú, háziorvosi körzethez kapcsolt működtetési jog ismertetett jellegzetességeivel összhangban van a Vhr. 4. § (3) bekezdés d) pontjában foglalt az a feltétel, amely szerint a működtetési jogra vonatkozó kérelemhez mellékelni kell a képviselő-testület határozatát a háziorvosi körzet tartósan betöltetlen jellegéről, ezért ez a feltétel nem jelent eltérést az Öotv. koncepciójától. A Vhr. e szabálya az Öotv.-ben foglalt felhatalmazás keretein nem lép túl. Ezért az indítványt az Alkotmánybíróságnak el kellett volna utasítania.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás