17/2008. (III. 12.) AB határozat
17/2008. (III. 12.) AB határozat1
2008.03.12.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában hivatalból eljárva, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában – dr. Balogh Elemér, dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András és dr. Paczolay Péter alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja: az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 13. §-ába, valamint 57. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt, hogy a jogalkotó nem határozta meg a magántulajdonú ingatlanok (helyiségek) életvédelmi létesítményként (óvóhelyként) való kijelölésének szabályait és kritériumait.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2008. december 31-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság az életvédelmi létesítmények létesítéséről, fenntartásáról és békeidőszaki hasznosításáról szóló 22/1992. (XII. 29.) KTM rendelet egésze, valamint 4., 5., 6. és 7. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és 1996. július 31. napjára visszamenőleges hatályú megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság egyebekben az indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz három indítvány érkezett, melyek az életvédelmi létesítmények létesítéséről, fenntartásáról és békeidőszaki hasznosításáról szóló 22/1992. (XII. 29.) KTM rendelet (a továbbiakban: R.) alkotmányossági vizsgálatát kérték a testülettől. Az indítványok tárgyának azonosságára tekintettel az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján azokat egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
2. Az R. egészének alkotmányellenességét illetően az indítványozók arra hivatkoznak, hogy a megalkotására felhatalmazást adó, a polgári védelemről szóló 15/1992. (I. 27.) Korm. rendeletet az Alkotmánybíróság 2/1996. (II. 9.) AB számú határozatában (ABH 1996, 35.) 1996. július 31. napjával megsemmisítette. Az indítványozók érvelése szerint az alkotmányellenesnek talált és megsemmisített jogszabály felhatalmazása alapján alkotott alacsonyabb szintű jogszabályt is hatályon kívül kell helyezni, annak alkalmazhatósága a jogalkotás rendjének, illetve a jogbiztonság követelményének sérelme folytán sérti a jogállamiságnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített elvét.
3. Az indítványozók álláspontja szerint az R. 4., 5., 6. és 7. §-ainak szabályai a tulajdonhoz való jog, mint alapjog rendeleti szintű korlátozását jelentik, és ezáltal sértik az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében és 8. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseket.
4. Egyik indítványozó – alkotmányi hivatkozás nélkül – kéri az R., „különös tekintettel annak 4. §-ára és mellékletére” felülvizsgáltatását „azzal a céllal, hogy az óvóhelyek javítási, karbantartási, felújítási költségei ne a tulajdonosokat terheljék, hanem önkormányzati feladatok legyenek”, továbbá „az illetékes szakminisztériummal olyan módszertant kidolgoztatni, melynek kritériumai alapján egyértelműen megállapítható, hogy milyen (állapotú) helyiségeket lehet egyáltalán óvóhelynek nevezni.”
II.
Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”
Az R.-nek az indítványok által hivatkozott rendelkezései:
„4. § (1) Az óvóhely és berendezései, felszerelései fenntartásáról, bármikor történő rendeltetésszerű használhatóságáról, megfelelő és folyamatos karbantartásáról, valamint felújításáról, korszerűsítéséről, esetleges bővítéséről (a továbbiakban: felújítás) a Polgári Törvénykönyv és a nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérletéről szóló jogszabályok előírásainak megfelelően a tulajdonos (bérlő) köteles gondoskodni.
(2) A felújítást az óvóhely állapota által megkívánt időszakban, vagy az óvóhelyet magában foglaló épületrész felújításakor kell elvégezni.
(3) Ha az óvóhelyet magában foglaló épület felújítása szakaszosan történik, úgy az óvóhely felújítását az épületrész főszerkezetei 2/3-ad részének felújítása időszakában kell elvégezni.
(4) Szakaszos felújításra kerülő főszerkezet óvóhelyet érintő részeit az óvóhelyi előírások szerint kell felújítani.
(5) Új óvóhely építését és a meglévő felújítását az óvóhelyekre vonatkozó hatályos műszaki előírások (tervezési, méretezési szabályok, szabványok stb.) és a polgári védelmi előírások szerint kell végezni.
(6) Az óvóhelyek karbantartására vonatkozó részletes előírásokat a rendelet melléklete tartalmazza.
5. § (1) Az óvóhely rendeltetésétől eltérő célra csak ideiglenes jelleggel és csak az e rendeletben meghatározott feltételek szerint hasznosítható (használható, adható bérbe) azzal a további feltétellel, hogy szükség esetén 24 órán belül helyreállítható legyen az óvóhely rendeltetésének megfelelő használat, továbbá az ideiglenes hasznosítás ne rongálja vagy veszélyeztesse az óvóhely védőképességét és állagát.
(2) Az óvóhely hasznosításához (bérbe-, albérletbe adásához) és cseréjéhez, valamint a hasznosítási cél megváltoztatásához a területileg illetékes körzeti (fővárosi, kerületi) polgári védelmi parancsnokság (a továbbiakban: polgári védelmi parancsnokság) előzetes írásbeli hozzájárulása szükséges.
(3) A hasznosítási megállapodásnak, bérleti szerződésnek (a továbbiakban: megállapodás) tartalmaznia kell a polgári védelmi parancsnokság (2) bekezdés szerinti hozzájárulásában előírt eseti feltételeit, továbbá az alábbi rendelkezést:
»A használó (bérlő) tudomásul veszi, hogy az óvóhely rendeltetésszerű használatának szükségessége esetén – erre vonatkozó felhívás, közlemény vagy felmondás alapján – köteles az óvóhelyet 24 órán belül kártalanítás nélkül óvóhelyi használatra alkalmas állapotban a tulajdonosnak (bérbeadónak) átadni. Ellenkező esetben az óvóhely a használó (bérlő) költségére és veszélyére kiüríthető.«
(4) A megállapodást írásba kell foglalni. Ezen megállapodás 1 példányát és mellékleteit a polgári védelmi parancsnokság részére meg kell küldeni. A megállapodás megkötésekor, illetve az óvóhely használatra való átadásakor és ezen jogviszony megszűnésekor jegyzőkönyvben rögzíteni szükséges az óvóhely és annak berendezései, felszerelései megnevezését, mennyiségét, állapotát, használhatóságát. A jegyzőkönyv, valamint az (5) bekezdésben és a rendelet mellékletében foglaltak a megállapodás mellékletét képezik.
(5) A használatba adás feltétele, hogy az óvóhelyen
a) tűz- és robbanásveszéllyel, nagyfokú páraképződéssel vagy nedvesedéssel, továbbá az óvóhely szerkezeti elemeire maradandó káros hatással járó és szennyeződést okozó tevékenység nem folytatható;
b) csak csomagolt és darabos áru helyezhető el, ömlesztett áru nem tárolható;
c) a bejáratot, továbbá a vészkijáratot és a gépészeti berendezésekhez vezető utat szabadon kell hagyni;
d) a használó (bérlő) gondoskodni köteles a rendszeres, szakszerű és szükséges – e rendelet mellékletében részletezett – karbantartásról, továbbá adatainak (név, lakcím/telephely, telefon stb.) az óvóhely bejáratánál (kívül) való feltüntetéséről.
(6) Az óvóhelyen a hasznosítási cél érdekében kizárólag olyan átalakítás, építés, szerelés stb. végezhető, melyhez a megyei, fővárosi polgári védelmi parancsnokság hozzájárul.
6. § A megállapodás kártalanítás nélkül felmondható, ha az óvóhelyet a használó (bérlő) nem a szerződésben vagy a mellékleteiben foglalt feltételeknek megfelelően használja, illetve azokat felhívásra sem teljesíti.
7. § Önkormányzati tulajdonban lévő óvóhely(ek) hasznosításából származó bevétel elsődlegesen az önkormányzati tulajdonú óvóhelyállomány fenntartásának fedezetét szolgálja.”
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
Jelen eljárása során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány által hivatkozott 2/1996. (II. 9.) AB határozat által megsemmisített, az R. megalkotására felhatalmazást adó, a polgári védelemről szóló 15/1992. (I. 27.) Korm. rendelet alkotmányellenességét a 18/1995. (III. 28.) AB határozat (ABH 1995, 93.) állapította meg. Az alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság nem tartalmi, hanem jogforrástani okból állapította meg, nevezetesen amiatt, hogy a Kormány a honvédelemről szóló – akkor hatályos – 1993. évi CX. törvény rendelkezéseivel ellentétben a honvédelmi miniszteri felügyelet helyett a belügyminiszter felügyelete alá helyezte a polgári védelmet. [A megsemmisítést egyébként azért csak a 2/1996. (II. 9.) AB határozat mondta ki, mivel az alkotmányellenesség megszüntethetősége érdekében az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítésére irányuló eljárást az Alkotmánybíróság 1995. december 31-ig felfüggesztette.] Az R. megalkotására felhatalmazást adó kormányrendeletet tehát az Alkotmánybíróság nem tartalmi alkotmányellenesség miatt semmisítette meg. Megállapította ugyanakkor a hivatkozott határozat azt is, hogy a polgári védelmi kötelezettség is a honvédelmi kötelezettség fogalmi körébe tartozik, és ebből következőleg a polgári védelmi kötelezettségre vonatkozó szabályok megalkotása az Országgyűlés hatáskörébe, törvényhozási útra tartozik. (ABH 1995, 95.)
Az Alkotmánybíróság 507/B/1995. AB határozatában az alábbiakat állapította meg: „Önmagában az, hogy kormányrendelet meghozatalára felhatalmazást adó törvényszakaszt a törvényhozó hatályon kívül helyezte, a kormányrendeletet nem teszi alkotmányellenessé. Ahhoz ugyanis, hogy a jogszabály felhatalmazás alapján alkotmányosan nyerjen meghozatalt, elegendő, ha meghozatalakor arra vonatkozólag a jogalkotó felhatalmazással rendelkezett. A felhatalmazást adó jogi norma megszűnte a már alkotmányosan megalkotott végrehajtó szabályt nem teszi alkotmányellenessé.” (ABH 1996, 527, 528.)
Az Alkotmánybíróság – az óvóhelyek létéhez és használhatóságához fűződő alkotmányos indokokkal szemben – nem látott okot arra, hogy korábbi gyakorlatától e vonatkozásban eltérjen, ezért az R. egészének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközése miatti alkotmányellenesség megállapítására, és az R. egészének megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
2. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot, (2) bekezdése pedig a kisajátítás feltételeinek meghatározása mellett lehetőséget teremt annak elvonására is. Az Alkotmány maga nem szól a tulajdonhoz való jog korlátozhatóságáról, ennek dogmatikáját az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában (ABH 1993, 373.), majd ezt követően a 42/2006. (X. 5.) AB határozatban (ABH 2006, 520.) dolgozta ki.
Ez utóbbi határozat a tulajdonhoz való jog korlátozhatóságára vonatkozóan az alábbiakat tartalmazza:
„Az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése határozza meg az alapvető jogok korlátozásáról szóló általános szabályt. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a 8. § (2) bekezdése alapján alapvető jog korlátozása akkor tekinthető alkotmányosnak, ha a korlátozást törvény mondja ki, a korlátozás szükséges és az elérendő célhoz viszonyítva arányos [20/1990. (X. 4.) AB határozat ABH 1990, 69, 70–71.]. A korlátozás elbírálásának részletesebben meghatározott alapelve: alapjog korlátozására akkor kerülhet sor, ha másik alapjog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése más módon nem érhető el, feltéve, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog sérelmének súlya megfelelő arányban áll egymással [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
A tulajdonjog korlátozása tekintetében is az Alkotmánynak az alapvető jogok korlátozására meghatározott szabályát és az ennek alapján kialakult alkotmánybírósági gyakorlatot kell alkalmazni. Ennek során figyelembe kell azonban venni az Alkotmánynak a tulajdonjogról szóló 13. §-ából származó sajátosságokat is. Ilyen sajátosság az, hogy a 13. § (2) bekezdése a tulajdonjog teljes elvonásánál a közérdeket jelöli meg egyik feltételként. Erre tekintettel a tulajdonjog korlátozásánál az alkotmányossági vizsgálat egyik szempontja a másik alapvető jog, alkotmányos érték vagy cél érvényesülésének szükségessége, vagy a közérdek miatt fennálló szükségesség.
A közérdek alapján történő tulajdonkorlátozásnál az Alkotmánybíróság nem tekinti elégséges alapnak, hogy a jogszabály általánosságban hivatkozik a korlátozást szükségessé tevő közérdekre, szabad hatósági mérlegelési jogkörben hagyva annak meghatározását, konkrétan milyen tulajdoni tárgyakra kell a korlátozást alkalmazni. A közérdeket jogszabályban úgy kell meghatározni, hogy konkrét ügyben a közérdekből történő korlátozás szükségességét bíróság ellenőrizhesse.
A vizsgálat másik szempontja itt is – az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése alapján – az arányosság. Az arányosság tekintetében a tulajdonhoz való jog Alkotmányban meghatározott szabályából nem származik sajátos követelmény. Ezért az arányosság általános vizsgálati mércéje alkalmazandó: a korlátozással elérni kívánt cél fontosságának és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlyának összhangban kell állnia.” (ABH 2006, 528–529.)
Az R. indítványok által támadott rendelkezéseit illetően – a fenti határozatban rögzítetteket is szem előtt tartva – az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.
Az R. 1. § (1) bekezdése szerint a rendelet hatálya kiterjed a polgári védelem céljára szolgáló és a polgári védelem által a 32/1977. (XII. 31.) ÉVM rendelet szerint nyilvántartott minden életvédelmi létesítményre (a továbbiakban: óvóhely). A hivatkozott ÉVM rendeletet az életvédelmi létesítmények egységes nyilvántartási és adatszolgáltatási rendjéről szóló 37/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormr.1.) 9. § (1) bekezdése hatályon kívül helyezte, saját hatályát pedig az alábbiakban határozta meg:
„1. § E rendelet hatálya kiterjed
a) a tulajdoni jogviszonytól, a befogadóképességtől, a védőképesség minősítésétől függetlenül a lakosság, a munkahelyen dolgozók, az anyagi javak és a kulturális értékek védelmére kijelölt létesítményekre;
b) a metró védelmi szakaszaira;
c) az élet, az anyagi javak és a kulturális értékek védelme érdekében legalább romteher viselésére alkalmas, illetve alkalmassá tehető mélyépítésű vagy térszintközeli pincékre, terekre, föld alatti tárolóterekre;
d) azon létesítményekre, amelyet a védelmi célok elérése, a lakosság, a nemzeti értékek megmentése érdekében a polgármester – a polgári védelmi, valamint az illetékes szakhatóságokkal egyetértésben – e célra kijelöl;
e) az I. fokú építésügyi hatóságnál bejelentett, újonnan létesített védőlétesítményre.”
Az óvóhelyi védelem, az egyéni védőeszköz-ellátás, a lakosság riasztása, valamint a kitelepítés és befogadás általános szabályairól szóló 60/1997. (IV. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormr.2.) 6. § (1) bekezdése értelmében a polgármester az óvóhelyi védelmi feladatokra történő felkészülés során
a) a település polgári védelmi besorolásának megfelelően határozatban kijelöli az életvédelmi létesítményeket;
b) gondoskodik az önkormányzati tulajdonban lévő életvédelmi létesítmények fenntartásáról;
c) ellenőrzi – a (2) bekezdésben foglaltak szerint kijelölt létesítmények kivételével – az életvédelmi létesítmények fenntartására és használatára vonatkozó szabályok betartását.
A (2) szerint a megyei (fővárosi) önkormányzat tulajdonában lévő ingatlanban és az általa fenntartott intézményben életvédelmi létesítményt a megyei közgyűlés elnöke, a fővárosban a főpolgármester (a továbbiakban együtt: a megyei közgyűlés elnöke) jelöl ki, és tart fenn.
Az R. 2. §-a szerint építendő új vagy már meglévő építményeknél óvóhelyet – tekintet nélkül annak épület alatti vagy beépítetlen szabad területen lévő elhelyezésére – tervezni és kivitelezni akkor kell, ha az óvóhely megépítését
a) a megyei (fővárosi) polgári védelmi parancsnokság javaslata alapján a megyei közgyűlés elnöke, fővárosban a főpolgármester elrendeli, vagy
b) az építtető önként vállalja.
A Kormr.1., a Kormr.2. és az R. idézett rendelkezései alapján tehát az R.-nek az indítványok által támadott szabályai olyan ingatlanokra vonatkoznak, amelyeket – főszabályként – a polgármester határozatában életvédelmi létesítményként (óvóhelyként) kijelölt [Kormr.2. 6. § (1) bekezdés a) pont]. A határozat a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 109. § (1) bekezdése alapján bíróság előtt megtámadható.
Az R. támadott rendelkezéseinek alkotmányossága csakis az érintett helyiségek életvédelmi létesítménnyé minősítésével összefüggésben vizsgálható. Az R. 4. §-ának rendelkezései általános karbantartási és a felújításra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek jelentős része külön előírás nélkül is hozzátartozik egy ingatlan rendeltetésszerű, tulajdonosi állagmegóvásához (szellőztetés, meszelés, mázolás, nyílászárók karbantartása stb.). Kötelezettségként való előírásuk pusztán abból a körülményből fakad, hogy az adott helyiség óvóhelynek minősül. [Tartalmilag hasonló, és általános kötelezettséget egyébként az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény is tartalmaz, amennyiben az 54. § (2) bekezdése szerint a tulajdonos köteles az építmény állapotát, állékonyságát a jogszabályokban meghatározott esetekben és módon időszakonként felülvizsgáltatni, és a jó műszaki állapothoz szükséges munkálatokat elvégeztetni.] Az R. 5. és 6. §-ában foglalt előírások az óvóhellyé minősített helyiségek ezen jellegétől eltérő hasznosítására vonatkozó rendelkezéseket tartalmaznak (a polgári védelmi parancsnokság előzetes hozzájárulása a hasznosításhoz, a hasznosítási megállapodás kötelező tartalma, a hasznosítás feltételei, a megállapodás felmondása stb.). Mindezen előírások oka és indoka az a körülmény, hogy az adott ingatlanrészt a korábbiakban már életvédelmi létesítménnyé (óvóhellyé) nyilvánították, már részei az „óvóhelyállomány”-nak.
Az R. 7. §-a az önkormányzati tulajdonban lévő óvóhelyek hasznosításából származó bevételek felhasználásáról rendelkezik, amennyiben kimondja, hogy ez elsősorban az önkormányzati óvóhelyállomány fenntartásának fedezetét szolgálja. Ez az előírás megintcsak ahhoz a tényhez kapcsolódik, hogy az önkormányzat tulajdonában álló helyiséget korábban már óvóhellyé nyilvánították.
Mindezekből következően az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a tulajdonhoz való jog speciális szabályozását, ennek szükségességét és lehetőségét az óvóhellyé nyilvánítás ténye teremti meg.
A honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény (a továbbiakban: Htv.) a gazdasági és anyagi szolgáltatási kötelezettség szabályozása körében kimondja, hogy ha a honvédelem érdeke más módon nem vagy nem megfelelő időben, illetve csak aránytalanul nagy ráfordítással elégíthető ki, szolgáltatás igénybevételével kell biztosítani többek között a polgári védelmi feladatok ellátását. A felsorolt feladatok teljesítése érdekében már a honvédelmi felkészülés békeidőszakában elrendelhető a szolgálatra kötelezettek részére a honvédelmi célból igénybevételre kijelölt ingatlanok adataiban történt változások bejelentése, valamint igénybevételre alkalmas állapotban való tartása. (Htv. 35. §) A Htv. 37. §-a sorolja fel az igénybevételt elrendelő hatóságokat, valamint 40. §-a rendelkezik a kártalanításról is. Eszerint a szolgáltatás teljesítése miatt felmerült vagyoni hátrányért – a törvényben meghatározott esetek kivételével – kártalanítás jár. Nem jár azonban kártalanítás abban az esetben, ha az igénybevétel nem akadályozta a szolgáltatás tárgyának rendeltetésszerű használatát. [40. § (1) bekezdés és (3) bekezdés a) pontja.]
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az óvóhelykénti kijelöléssel együtt járó tulajdoni korlátozás alapját a Htv. hivatkozott rendelkezései, tehát törvényi szabályozás teremti meg. A szabályozás rendeleti szintjét illetően utal az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatban megfogalmazott álláspontjára. Eszerint nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni. (ABH 1991, 297, 300.) A fentiek szerint az alapjogi korlátozás rendeleti szintű szabályozása miatti alkotmányellenességre hivatkozó indítványt a rendelkező rész szerint elutasította.
Az indítványok által támadott rendelkezések az életvédelmi létesítményként (óvóhely) történt kijelölés konzekvenciáit, részletszabályait tartalmazzák. A tulajdonosi állagmegóvás körébe tartozó egyes tevékenységek kötelezettségként való előírása kétségtelenül a tulajdonosi jogállás korlátozását jelenti. Ez a korlátozás azonban egyrészt az óvóhelyként kijelölt helyiségek bármikori használhatóságához fűződő közérdekből fakad, másrészt pedig az állam életvédelmi kötelezettségének (a rendkívüli, háborús helyzethez kapcsolódó) megvalósítását szolgálja (szükségesség). A rendes gazdálkodás körébe tartozó tulajdonosi magatartás kötelezettségként történő meghatározása pedig az elérni kívánt célhoz (feladathoz) képest aránytalan korlátozásnak semmiképp sem tekinthető. Ebben az összefüggésben és önmagukban tehát a támadott rendelkezések nem jelentik a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes sérelmét, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat az R. 4–7. §-ai vonatkozásában elutasította.
3. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az R. támadott szabályai alkotmányellenességének megállapítását amiatt utasította el, hogy a speciális szabályozás igényét az óvóhelyként történő kijelölés eredményezi, a szoros összefüggés okán – gyakorlatának megfelelően – vizsgálatát kiterjesztette ennek jogszabályi hátterére is. [3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41, 46.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 77.]
A vonatkozó szabályozást áttekintve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az óvóhelyként történő kijelölésre pusztán a Kormr.1. és a Kormr.2. valamint az R. – a jelen határozat 2. pontjában már hivatkozott – szabályai tartalmaznak rendelkezéseket. Ezek szerint az életvédelmi létesítmények egységes nyilvántartási és adatszolgáltatási rendje kiterjed többek között az élet, az anyagi javak és a kulturális értékek védelme érdekében legalább romteher viselésére alkalmas, illetve alkalmassá tehető mélyépítésű vagy térszintközeli pincékre, terekre, föld alatti tárolóterekre, továbbá azon létesítményekre, amelyet a védelmi célok elérése, a lakosság, a nemzeti értékek megmentése érdekében a polgármester – a polgári védelmi, valamint az illetékes szakhatóságokkal egyetértésben – e célra kijelöl [Kormr.1. 1. § c) és d) pontja]. A Korm.r.2. a polgármester feladatává teszi, hogy az óvóhelyi védelmi feladatokra történő felkészülés során a település polgári védelmi besorolásának megfelelően határozatban jelölje ki az életvédelmi létesítményeket [6. § (1) bekezdés a) pontja]. Végezetül az R. 2. §-a szerint építendő új vagy már meglévő építményeknél óvóhelyet tervezni és kivitelezni akkor kell, ha az óvóhely megépítését a megyei (fővárosi) polgári védelmi parancsnokság javaslata alapján a megyei közgyűlés elnöke, fővárosban a főpolgármester elrendeli, vagy az építtető önként vállalja.
4. A Htv. már hivatkozott 35. § (2) bekezdés a) pontja is „honvédelmi célból igénybevételre kijelölt ingatlanok”-ról beszél, vagyis a kijelölést, a „kijelöltséget” adottnak, megtörténtnek tekinti. A Kormr.1. hivatkozott szabályában meghatározott kritériumok csak a nyilvántartásra és bejelentésre vonatkoznak, tehát a rendelet hatálya alá tartozó ingatlanok tekintetében pusztán egy kataszter felállításáról rendelkezik. A Kormr.1. 1. § a) és d) pontjai is a védelemre „kijelölt” létesítményekről szólnak, vagyis – a Htv. hivatkozott rendelkezéséhez hasonlóan – a kijelöltséget már jogerős határozattal elrendelt tényként kezelik. A Kormr.1. szabályai a nyilvántartás és a bejelentés hatálya alá tartozó létesítmények körét határozzák meg, amely körön belül csak egy szűkebb csoportot képeznek a védelemre már kijelölt létesítmények. A Kormr.2. pedig pusztán annyit mond, hogy az életvédelmi létesítményeket a polgármester jelöli ki. A szóbajöhető rendelkezések nem tartalmaznak egyértelmű, az alkotmányossági követelményeket kielégítő szabályozást arra vonatkozóan, hogy az óvóhelykénti kijelölés milyen szempontok, milyen kritériumok alapján történik.
Az óvóhelykénti kijelölés kritériumainak hiánya több vonatkozásban is alkotmányellenes helyzetet teremt. Hiányoznak egyrészt azok a jogszabályi keretek, amelyekre alapítva a polgármester kijelölő határozatát meghozza, és ezen keretek hiánya mindenek előtt a jogbiztonság hiányát eredményezi. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányi követelményének egyes tartalmi elemeit több korábbi határozatában vizsgálta. Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy a jogállamiság alapvető ismérve a jogbiztonság, amely nemcsak „az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is” (ABH 1992, 59, 65.). A jogintézmények kiszámítható működésének a jogbiztonságból fakadó jogállami követelményét az Alkotmánybíróság más határozataiban is megerősítette [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 535.; 33/2005. (IX. 29.) AB határozat, ABH 2005, 352, 358.]. Az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy: „a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket” [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 61.]. Az egyes ingatlanok, vagy ingatlanrészek óvóhelykénti kijelölésére vonatkozó feltételek jogszabályi meghatározásának hiánya tehát az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság részét képező jogbiztonság sérelmét előidéző helyzetet eredményez.
A polgármester kijelölő határozata a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálya alá tartozik, így az a törvény 109–111. §-ai alapján – jogszabálysértésre hivatkozva – bíróság előtt megtámadható. Az Alkotmánybíróság 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában megállapította, hogy a közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben elbírálhassa. A közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja. (ABH 1997, 263.) A polgármesteri határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések hiányában azonban a határozat jogszabálysértő voltára való hivatkozás értelmezhetetlen, így ennek következtében az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott bírósághoz fordulás jogának sérelmét eredményező helyzet áll elő.
Jelen határozat 2. pontjában az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezések alkotmányosságát az adott helyiségek óvóhellyé nyilvánításának függvényében vizsgálta, és megállapította, hogy a már óvóhellyé nyilvánított helyiségek tekintetében azok nem eredményezik a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes korlátozását. Az óvóhellyé nyilvánítás ténye azonban kétségtelenül érinti a tulajdonhoz való jogot mindazon kötelezettségek tekintetében, amelyek az óvóhellyé nyilvánítás következtében a tulajdonost terhelik. Maga az óvóhellyé nyilvánítás az, ami mindenképp korlátozza a tulajdonjogot (mégha ennek szükségessége elsősorban az állam életvédelmi kötelezettségéből fakadóan aligha vitatható). A jogszabályi feltételek hiányában azonban ennek alkotmányossági vizsgálatára nincsen lehetőség, következésképp a szabályozás hiányossága a tulajdonhoz való jog sérelmét is előidéző helyzetet eredményez.
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. §-a alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az említett törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek – a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek – együttesen kell fennállni [1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.].
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségét konkrét jogszabályi felhatalmazás hiányában is köteles teljesíteni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak következtében állt elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének a lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.].
Az Alkotmánybíróság akkor is mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha az alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.].
A szabályozás hiányos tartalmából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán kell, hogy alapuljon [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.].
Mindezek alapján – korábbi, idézett gyakorlatának megfelelően – az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó alkotmányellenes helyzetet teremtett azáltal, hogy nem határozta meg valamely ingatlanrész (helyiség) óvóhelyként való kijelölésének kritériumait. A jogalkotói mulasztás folytán előállt helyzet sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményét, a 13. §-ban szabályozott tulajdonhoz való jogot, valamint az 57. § (1) bekezdésében írt bírósághoz fordulás jogát.
Az Abtv. 22. § (2) bekezdése értelmében az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az indítvány ezen része e követelményeknek nem felelt meg, így az Ügyrend 29. § d) pontja alapján az Alkotmánybíróság az indítványnak ezt a részét, mint érdemi elbírálásra alkalmatlant visszautasította.
Ugyanezen indítványozó kéri továbbá „az illetékes szakminisztériummal olyan módszertant kidolgoztatni, melynek kritériumai alapján egyértelműen megállapítható, hogy milyen (állapotú) helyiségeket lehet egyáltalán óvóhelynek nevezni.”
Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Abtv. 1. §-a határozza meg. Az indítványozó kérelmének teljesítése nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, ezért az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. §-ának b) pontja alapján az indítványt ezen részében visszautasította.
Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 781/B/2001.
Dr. Balogh Elemér alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. pontjával és annak indokolásával. A határozat szerint alkotmányellenes helyzetet teremtett, hogy a jogalkotó nem határozta meg valamely ingatlanrész óvóhelyként való kijelölésének szabályait.
Álláspontom szerint az R.-rel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség nem állapítható meg, ezért ennek hivatalból történő kimondását mellőzném.
Az óvóhely kijelölésének lényeges jogszabályi alapja különböző jogszabályokban biztosított.
Az óvóhely fogalmát a Kormr.2. 1. § c) pontja mint céljának megfelelően kiépített vagy átalakítható műszaki létesítményt határozza meg, amely határoló szerkezete, berendezése, felszerelése és műtárgyai révén meghatározott szintű védelmet nyújt a támadófegyverek és katasztrófák hatásai ellen.
A tűzvédelem és a polgári védelem műszaki követelményeinek megállapításáról szóló 2/2002. (I. 23.) BM rendelet „Polgári védelmi műszaki követelmények óvóhelyi berendezések” című 6. számú mellékletének I–IX. fejezete foglalja össze az óvóhelyekkel szemben támasztott műszaki követelményeket.
Az óvóhelykénti kijelölés alapját a Hvt. teremti meg. A Hvt. 35. § (1) bekezdés d) pontja tartalmazza, hogy ha a honvédelem érdeke más módon nem elégíthető ki, szolgáltatás igénybevételével kell biztosítani a polgári védelmi feladatok ellátását. Ennek keretében a Hvt. 37. § (5) bekezdés a) pontja szerint illetékességi területén a megyei közgyűlés elnöke, a fővárosban a főpolgármester, valamint a polgármester elrendelheti a közigazgatás működéséhez és a lakosság polgári védelméhez, ellátásához szükséges szolgáltatások teljesítését. A Hvt.-hez fűzött indokolás kiemeli, hogy a polgári védelemre vonatkozó jogszabályok rendelkezései szerint a polgári védelem a honvédelem körébe tartozik, annak szerves része.
A polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvény 4. § e) pontja polgári védelmi feladatként határozza meg az óvóhelyi védelmet. A 9. § (1) bekezdés b) pontja a megyei közgyűlés elnökének, Budapesten a főpolgármester hatáskörébe utalja – illetékességi területén – a lakosság óvóhelyi védelmének szervezését és irányítását. A 10. § (1) bekezdés a) pont szerint a polgármester szervezi és irányítja az óvóhelyi védelmet.
Az igénybevétel eljárási szabályait a Htv. 37. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt felhatalmazás alapján a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 71/2006. (IV. 3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Hvhr.) tartalmazza. Az 56. § (2) bekezdés f) pontja szerint a megyei, fővárosi védelmi bizottság meghatározza a honvédelmi célból igénybevételre kijelölt ingatlanok átadásának előkészítésére vonatkozó követelményeket.
A Kormr.2. 2. § (1) bekezdés b) pontjában a Belügyminisztérium Polgári Védelmi Országos Parancsnokságát, a 3. § (1) bekezdés a) pontjában a megyei (fővárosi) polgári védelmi parancsnokságot jogosítja fel az óvóhelyi védelem tervezésére, szervezésére. A 6. § (1) bekezdés a) pontja értelmében a polgármester a település polgári védelmi besorolásának megfelelően határozatban kijelöli az életvédelmi létesítményeket, míg a megyei (fővárosi) önkormányzat tulajdonában lévő ingatlanban és az általa fenntartott intézményben életvédelmi létesítményt a megyei közgyűlés elnöke jelöli ki. A javaslatot az életvédelmi létesítmények létesítésére azonban a 3. § (1) bekezdés c) pontja értelmében a megyei (fővárosi) védelmi parancsnoksága teszi meg, és a rendelkezés nem szűkíti le a parancsnokság jogkörét az új óvóhelyek létrehozásával kapcsolatos javaslattételre. Ez áll összhangban a Hvhr. 3. § (2) bekezdésében foglaltakkal, amely felsorolja, hogy a Honvédség mely vezetője jogosult a szolgáltatás igénylésére.
A magántulajdonban lévő ingatlanrész életvédelmi létesítményként való kijelölését az említett jogszabályok értelmében tehát az alapozza meg, hogy a helyiség életvédelmi célra alkalmas legyen, vagy azzá tehető. Azt a kérdést, hogy műszaki szempontból egyaránt alkalmas helyiségek közül melyiket jelöljék ki, nem szükséges és nem is lehetséges jogszabályban meghatározni.
Mindebből következően az ingatlanrész óvóhelyként való kijelölésének szabályai kellően rendezettek, nem állapítható meg olyan részletszabály hiánya, amely alkotmányos jogsérelmet okozna.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás