33/2008. (III. 20.) AB határozat
33/2008. (III. 20.) AB határozat1
2008.03.20.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezések alapján, valamint – hivatalból eljárva – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában – dr. Bragyova András, dr. Holló András és dr. Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja, hogy az Országgyűlés jogalkotási feladatának elmulasztásával az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményét sértő alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei helyesbítésének módját.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2008. december 31-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség tartós vagy ideiglenes külföldi szolgálatot teljesítő, valamint külföldi tanulmányokat folytató tagjai ellátásáról szóló 28/2004. (XI. 8.) HM rendelet 2. számú mellékletének az alapdeviza-ellátmány pénznemét USD-ban meghatározó rendelkezése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség tartós vagy ideiglenes külföldi szolgálatot teljesítő, valamint külföldi tanulmányokat folytató tagjai ellátásáról szóló 28/2004. (XI. 8.) HM rendelet 2. számú mellékletének az alapdeviza-ellátmány pénznemére vonatkozó szövegrészt helyesbítő, a Magyar Közlöny 2004. évi 186. számában megjelent helyesbítés alkotmányellenességének megállapítására és a folyamatban lévő perre kiható megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A Fejér Megyei Bíróság, mint másodfokú bíróság az előtte folyamatban lévő, Mf.20.101/2006. sz. ügy tárgyalását felfüggesztette és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybírósághoz fordult a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség tartós vagy ideiglenes külföldi szolgálatot teljesítő, valamint külföldi tanulmányokat folytató tagjai ellátásáról szóló 28/2004. (XI. 8.) HM rendelet (a továbbiakban: R.) 2. számú melléklete „pénznemre vonatkozó hatályos szövegének” utólagos alkotmányossági felülvizsgálata iránt. Kérte továbbá az R.-re vonatkozó, a Magyar Közlöny 2004. évi 186. számában megjelent helyesbítés (a továbbiakban: Helyesbítés) alkotmányellenességének megállapítását és a „jelen ügyre kiható megsemmisítését”.
A bírói kezdeményezés alapjául fekvő ügyben a felperes tartós vezénylés alapján 2004. augusztus 9. napjától 2005. február 7-ig Koszovóban teljesített külföldi katonai szolgálatot, a Magyar Honvédség Őr- és Biztosító Zászlóalj állományában. A tartós külföldi szolgálatot teljesítők, illetve tartós külföldi tanulmányokat folytató személyek részére folyósítandó devizaellátmány összegét és pénznemét az R. határozza meg. Az R. a Magyar Közlöny 2004. évi 163. számában, 2004. november 8. napján került kihirdetésre. Az ekkor kihirdetett és közzétett szöveg a devizaellátmány pénznemét EUR-ban határozta meg. 2004. december 9. napján – kézirathibára hivatkozással – a Magyar Közlöny 2004. évi 186. számában megjelent a Helyesbítés, amely a pénznemet USD-ra változtatta. A másodfokú bíróság álláspontja szerint a Helyesbítés tartalmilag valójában nem az R. kijavítása, helyesbítése, hanem annak módosítása volt. A bíróság véleménye szerint az „ellenőrizhetetlen forrásból származó, lábjegyzetként megjelenő helyesbítési közlemény súlyosan sérti a jogalkotási rendet, és azon keresztül a jogállamiság alkotmányos elvét.”
2. A Debreceni Munkaügyi Bíróság az előtte folyamatban lévő 2.M.747/2006.; 2.M.809/2006.; 2.M.808/2006.; 2.M.810/2006. és 2.M.812/2006. sz. ügyek tárgyalásának felfüggesztése mellett az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybírósághoz fordult és kérte az R. 2. számú mellékletének az „alapdeviza-ellátmány pénznemét USD-ban meghatározó rendelkezése” alkotmányellenségének utólagos megállapítását. A Debreceni Munkaügyi Bíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvének, és az abban foglalt jogbiztonság követelményének a sérelmét látta megvalósulni abban, hogy egy jogszabály nem jogszabályi formában került módosításra.
3. Tekintettel arra, hogy a bírói kezdeményezések tárgya egymással összefügg, az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.; a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság a folyamatban lévő ügyeket egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
4. Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a honvédelmi minisztert. A honvédelmi miniszter tájékoztatása szerint az „R. kiadását megelőző jogalkotási eljárás során a jogalkotó szándékával ellentétesen, elírás miatt az R. 2. számú mellékletében lévő táblázat második oszlopában a béketámogató műveletek keretében tartós külföldi szolgálatot teljesítők alapdeviza-ellátmány összege tévesen (USD/hó) helyett (EUR/hó)-ban lett meghatározva. Az elírást a honvédelmi tárca kézirathibának minősítette, ezért a hiba kijavítása céljából az R. hatálybalépését követő rövid időn belül, 2004. november 30-án a normaszöveg helyesbítését kezdeményezte.”
5. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az R.-t a Magyar Honvédség külföldi szolgálatot teljesítő és külföldi tanulmányokat folytató személyi állománya devizaellátmányáról és egyes ellátmányon kívüli pénzbeli járandóságairól szóló 26/2007. (VI. 20.) HM rendelet (a továbbiakban: R2.) 2007. július 1. napjával hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe főszabályként csak hatályos jogszabályok utólagos vizsgálata tartozik. Hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányosságát az Alkotmánybíróság csak az Abtv. 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés, vagy a törvény 48. §-ában foglalt alkotmányjogi panasz esetén vizsgálja. [160/B/1996. AB határozat, ABH 1999, 875, 876.; 1378/B/1996. AB határozat, ABH 2001, 1609, 1610.; 418/B/1997. AB határozat, ABH 2002, 1627, 1629.; 36/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABK 2007, június, 499, 510.] Mivel mindkét ügyben az Abtv. 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés alapján indult eljárásról van szó, az Alkotmánybíróság nem az R2., hanem az R. tekintetében folytatta le a vizsgálatot.
II.
1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezése:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.”
2. Az R.-nek a Magyar Közlöny 2004. évi 163. számában kihirdetett szövege:
A béketámogató műveletek keretében tartós külföldi szolgálatot teljesítők devizaellátmányának mértéke
Az alapdeviza-ellátmány összegei
--------------------
Fsz. Rendszeresített rendfokozat Alapdeviza-ellátmány összege (EUR/hó)”
--------------------
3. A Magyar Közlöny 2004. évi 186. számú VI., Közlemények, hirdetmények c. részében megjelent Helyesbítés szövege:
„Helyesbítés: A Magyar Közlöny 2004. évi 163. számában kihirdetett, a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség tartós vagy ideiglenes külföldi szolgálatot teljesítő, valamint külföldi tanulmányokat folytató tagjai ellátásáról szóló 28/2004. (XI. 8.) HM rendelete 2. számú mellékletében lévő táblázat fejrészének szövege helyesen: »Alapdeviza-ellátmány összege: (USD/hó)«.”
III.
A bírói kezdeményezések nem megalapozottak.
1.1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) nem ismeri a kihirdetett jogszabály helyesbítésének jogintézményét. A Jat. szabályai és az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján egyértelmű, hogy jogszabály (vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítása – azaz érdemi rendelkezés megváltoztatása – csak jogszabállyal (állami irányítás egyéb jogi eszközével) történhet. A gyakorlatban előfordul a jogszabályok szövegének helyesbítéssel történő kijavítása, az Alkotmánybíróság is elismerte már a helyesbítés jelenségének létezését [12/1990. (V. 23.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.), ABH 1990, 160, 168.]. Mindazonáltal az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jelen ügyben helyesbítéssel érintett rendelkezés az R. érdemi szabálya volt, és mint ilyen, kizárólag azonos vagy magasabb szintű jogszabállyal lett volna módosítható. Amennyiben a jogalkotó az eredeti – az EUR kifejezést tartalmazó – rendelkezést meg kívánta változtatni, azt érvényesen csak megfelelő eljárási formában meghozott jogszabállyal tehette volna meg. Ilyen módosító jogszabály az R. hatályban léte alatt nem került megalkotásra. A kérdéses időszakban kizárólag a Helyesbítés született meg, amely azonban az R. módosítására alkalmatlan eszköz. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megítélése szerint az R. kihirdetett szövegében annak hatályban léte alatt változás nem történt.
Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja kiemelni, hogy a Helyesbítéshez nem fűződik joghatás, mivel a célzott joghatás egyértelműen az EUR rendelkezés USD-re való módosítása volt, azonban erre a célra a Helyesbítés nem volt megfelelő. Így az a szöveg, amelynek keletkezését a Helyesbítés célozta, létre sem jött, az nem tekinthető létező normaszövegnek. Maga a Helyesbítés ugyan a Magyar Közlönyben megjelent, de nem alkalmas arra, hogy az eredeti jogszabály szövegét módosítsa, azt nem bonthatja, nem változtathatja meg.
Ennek megfelelően a helyesbíteni – valójában módosítani – kívánt jogszabály az eredetileg kihirdetett szöveggel létezett tovább. A jogalkotó kodifikációs hibáját nem lehet egy jogalkotásra (és módosításra) fel nem hatalmazott szerv garanciális szabályokat kikerülő, az adott célra alkalmatlan intézkedésével orvosolni.
1.2. Az R. támadott rendelkezésének alkotmányos felülvizsgálatát indítványozó bírói kezdeményezések az R. helyesbítéssel megváltoztatott szövege alkotmányellenességének megállapítására irányultak. A kezdeményező bírók álláspontja szerint a hatályos szöveg az „USD/hó” volt. Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtettek értelmében rögzíti, hogy az R. támadott szakaszának hatályos szövege az indítványok benyújtásakor „EUR/hó” volt, tekintettel arra, hogy a Helyesbítéshez semmiféle joghatás nem fűződött, így az R. szövege nem került módosításra, az a 2004. évi 163. sz. Magyar Közlönyben kihirdetett szöveggel hatályosult és a támadott rendelkezés szövege az R. hatályban léte alatt mindvégig változatlan maradt.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság megállapította, a támadott kifejezés az R. hatályban léte alatt folyamatosan „EUR/hó” volt, a jelen bírói kezdeményezésekben állított alkotmányossági probléma – az USD/hó kifejezést tartalmazó szöveg – nem áll fenn, az „USD/hó” kifejezés az alkalmazandó joganyagban jogilag érvényesen nem szerepelt. Az R.-nek, mint jogszabálynak a módosítására – amint arra az Alkotmánybíróság már korábban is utalt – csak jogszabállyal kerülhetett volna sor. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően az R2. mellékletében található pénznem „USD/hó” szövegének alkotmányellenségére irányuló indítványokat elutasította.
Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az R. támadott rendelkezésének a folyamatban lévő perekben való alkalmazhatósága tilalmát sem állapította meg.
2. Az egyik bírói kezdeményezés indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében vizsgálja meg a Helyesbítés alkotmányosságát. Ezen indítvány kapcsán az Alkotmánybíróságnak azt kellett eldöntenie, hogy a Helyesbítés alkotmányossági vizsgálata a testület hatáskörébe tartozik-e.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alkotmány keretei között az Abtv. 1. §-a taxatívan határozza meg. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe (egyebek mellett) jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszközei és nemzetközi szerződések alkotmányos felülvizsgálata tartozik.
A Jat. I. fejezetében található a jogszabályok taxatív felsorolása és alapvető jellemezőik leírása, a III. fejezet ismerteti az állami irányítás egyéb jogi eszközeit. A Jat. szabályozza, hogy melyik jogszabály, illetve állami irányítás egyéb eszközének kibocsátására mely szervek jogosultak, szabályozza a jogszabályalkotás menetét, továbbá rögzíti az egyes normák és aktusok alkalmazási körét. A Jat. ezen garanciális szabályokat teremtő rendelkezéseinek meg nem felelő aktusok nem minősülnek jogszabálynak vagy állami irányítás egyéb jogi eszközeinek.
A Helyesbítés sem formája, sem kibocsátója alapján nem tartozik a fentiekben felsorolt egyik kategóriába sem. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § b) pontja alapján a Helyesbítés alkotmányellenességének megállapítására és a folyamatban lévő perre kiható megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést visszautasította.
3. Az Alkotmánybíróság észlelve a helyesbítésre vonatkozó szabályozás hiányát, hivatalból megvizsgálta, hogy nem áll-e fent mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Abtv. 49. §-a részletesen szabályozza. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg ezen kívül akkor is, ha valamely alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. Az Alkotmánybíróság állandóan követett gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.].
3.1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése rögzíti, hogy hazánk demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése korai időszakában rámutatott, hogy „[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.), ABH 1991, 454, 456.]. A jogalkotásra felhatalmazott szervek jogalkotási tevékenységük során közhatalmat gyakorolnak, rájuk nézve is érvényes a fenti alkotmányos követelmény. A jogalkotási eljárásnak, valamint az annak során születő jogszabályoknak és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek minden körülmények között és minden tekintetben meg kell felelniük a megalkotásukra vonatkozó garanciális szabályoknak. Nem kivétel ez alól a szigorú elvárás alól a jogszabályoknak (és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek) a módosítása sem.
Különösen fontos ez annak fényében, hogy az Alkotmány 77. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek. Az Alkotmány 26. § (1) bekezdése, 32/D. § (4) bekezdése, 35. § (2) bekezdése, 37. § (3) bekezdése, valamint a Jat. 14. §-a, 48. §-a, 52–54. §-ai és 55. § (4) bekezdése alapján a jogszabályokat ki kell hirdetni, az állami irányítás egyéb jogi eszközeit közzé kell tenni a megfelelő hivatalos lapban. A kihirdetett, illetve közzétett norma szövege lesz az, amely az Alkotmány 77. § (2) bekezdése értelmében mindenkire nézve kötelező szöveget tartalmazza. Mindezek alapján rendkívül fontos, hogy a hivatalos lapokban megjelenő, mindenki által kötelezően követett szöveg az a szöveg legyen, amelyet a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak megfelelő rendben alkotott meg az arra felhatalmazott, közhatalommal rendelkező szerv. Mivel a szövegekbe nyilvánvalóan bekerülhetnek hibák, melyeket utólag ki kell javítani, elengedhetetlen, hogy a kihirdetett, közzétett szövegek „utógondozásának” lehetősége és módja is a jogalkotás rendjét az Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján szabályozó, a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben legyen megfelelően rendezve. Ellenkező esetben nem biztosított az, hogy kizárólag a jogállamban megkövetelt módon és garanciális rendben kerülnek megváltoztatásra a kihirdetett vagy közzétett normaszövegek.
3.2. Helyesbítés alatt általános értelemben a közzétett szöveg utólagos kijavítását értjük. Értelemszerűen a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek közzététele esetén is előfordulhatnak olyan hibák, amelyeket orvosolni kell, nem mindegy azonban, hogy milyen módon.
Rendkívül sokféle hiba fordulhat elő, például helyesírási hiba, elütés, számozási hiba, szerkesztési hiba, technikai hiba, jogszabály-szerkesztési hiba, kodifikációs hiba. A hiba felmerülhet a jogalkotó oldalán, a jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze szövegének elkészítése közben, vagy már a nyomtatás folyamán, esetleg a jogalkotótól a nyomdáig vezető út során.
A megfelelő orvoslási szint meghatározásához különbséget kell tenni a hibák között, azok súlyosságára, a jogszabály tartalmához képest érdemi vagy nem érdemi mivoltukra tekintettel.
A jogalkotásra vonatkozó szabályok között kell meghatározni azt, hogy milyen hiba minősül érdemi, az adott norma tartalmát befolyásoló hibának, és melyek azok a hibák, amelyek pusztán „felületi”, nem érdemi hibák. A vonatkozó törvényben szükséges rendelkezni arról, hogy mely hiba milyen orvoslási módszerrel – helyesbítéssel, módosítással, vagy más módon – javítható ki. Az Alkotmánybíróság leszögezi, hogy jogszabály érdemi módosítására a jogilag nem szabályozott helyesbítés módszerével semmiképpen nem kerülhet sor, a helyesbítés nem veheti át a jogalkotási eljárás garanciális keretei között végzett módosítás szerepét.
A jelen határozat alapjául fekvő ügyekben egy olyan hibát kívánt a jogalkotó – jogalkotásra felhatalmazással nem bíró beosztottján keresztül – helyesbítéssel orvosolni, amely az érintett jogszabály érdemére hatott ki, így csak módosítással lehetett volna megváltoztatni. Az adott jogszabály megváltoztatása tehát – arra alkalmas aktus hiányában – nem történt meg. Hasonló helyzetben, egy konkrét ügyben, konkrét hiba kijavításának módját vizsgálva mondta ki az Alkotmánybíróság, hogy „kodifikációs tévedés kézirathibának nem minősíthető, annak orvoslása csak a jogszabály módosításával történhet.” (Abh1., ABH 1990, 160, 169.)
3.3. Az Alkotmánybíróság már korábban is szembesült azzal a helyzettel, amikor a jogalkotási folyamatba felhatalmazással nem rendelkező személyek léptek be, tipikusan olyan helyzetekben, amikor jogszabályban található érdemi hatású kézirathibát próbált a jogalkotó valamely alsóbb szerve útján nem megfelelő eljárással orvosolni, és módosítás helyett helyesbítésre került sor. A testület az Abh1.-ben megállapította, hogy „szinte általános gyakorlattá vált a kodifikációs tévedések kézirathibára hivatkozással történő helyesbítése. (...) Mindez sérti a jogbiztonságot és a jogalkotás szabályait, ugyanakkor rontja a kodifikációs tevékenység presztízsét.” (Abh1., ABH 1990, 160, 168.).
Egy másik ügyben az Alkotmánybíróság elvi éllel jelentette ki, hogy „a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, így az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes.” [60/1992. (XI. 17.) ABH 1992, 275, 277.] Az, hogy jogilag nem létező, semmis aktusok alakíthatják a gyakorlatot, alkotmányosan tarthatatlan és megengedhetetlen. [60/1992. (XI. 17.) ABH 1992, 275, 279.] A helyesbítésekkel történő jogszabály-módosítás szintén arra az eredményre vezet, hogy a Jat. garanciális szabályait figyelmen kívül hagyva, jogalkotásra nem felhatalmazott személyek nem megfelelő formában hozott aktusai általánosan kötelező erőre tesznek szert. A kötelező erejű szabályok megalkotásában így olyan szervek, személyek vesznek részt, amelyek erre nem jogosultak.
3.4. Arra vonatkozóan, hogy a jogszabályokat mely és milyen szintű, mikor keletkezett hiba esetén kell módosítani, illetve mikor elégséges helyesbíteni, mit jelent pontosan a helyesbítés, továbbá a helyesbítés menetére, a kezdeményezésre jogosult személyekre vonatkozóan a jogalkotás rendjére vonatkozó szabályozás nem tartalmaz semmiféle rendelkezést. Emiatt folyamatos a jogbizonytalanság a jogrendszerben, mivel a jogalkotási eljárásra vonatkozó garanciák teljes figyelmen kívül hagyásával születnek olyan aktusok, amelyek magukat a címzetti körre általánosan kötelező erejű normának álcázva jogszabályi (vagy állami irányítás egyéb jogi eszközéhez allokált) funkciót töltenek be.
Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy a jogállamiság alapvető ismérve a jogbiztonság, amely nemcsak „az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is” (ABH 1992, 59, 65.). Korábban hivatkozott határozatában a testület rögzítette, hogy a jogállamiság egyik alapvető követelménye az, hogy a közhatalommal rendelkező szervek – köztük a jogalkotók – a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtsék ki a tevékenységüket. (Abh2., ABH 1991, 454, 456.).
Amíg a jogalkotási garanciákat a sehol nem szabályozott helyesbítés visszaélésszerű alkalmazásával ki lehet játszani, addig nem állítható az, hogy a jogalkotás, és a jogszabályok módosításának jogintézménye kiszámíthatóan, jogállami körülmények között működik.
3.5. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében nevesített jogállamiság és az abból folyó jogbiztonság elve a korábban kifejtett és fentebb hivatkozott alkotmánybírósági álláspontok szerint megkövetelik azt, hogy a jogalkotási eljárás kiszámítható és átlátható legyen. Ennek érdekében került egyebek között megalkotásra a Jat. Azonban a helyesbítéssel való jogszabály-helyesbítés gyakorlati lehetősége (és az Abh1.-ben foglalt „szignalizáció” ellenére nem csökkenő gyakorlata) a garanciális szabályok érvényesülését lerontja, a jogalkotást, a jogszabályok és állami irányítás egyéb jogi eszközeinek módosítását átláthatatlanná teszi. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság hivatalból megállapította, hogy mulasztásban megnyilvánuló, az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő alkotmányellenesség áll fenn a hibás jogszabályok és állami irányítás egyéb jogi eszközei kijavítási módszereinek meghatározására, valamint ezek alkalmazási körére, a hibák orvoslási mód alapján történő kategóriákba sorolására vonatkozó törvényi szintű szabályozás hiánya miatt, mivel az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy a jelen határozatban foglalt szempontokat figyelembe véve 2008. december 31-ig alkosson szabályt a hiányosan rendezett kérdéskörre vonatkozóan.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: 593/B/2006.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részével, és indokolásával. Az Alkotmánybíróságnak a helyesbítéssel érintett jogszabályra közjogi érvénytelenséget kellett volna megállapítania azzal, hogy a miniszteri rendelet a jövőre nézve (pro futuro) nem alkalmazható, továbbá egy alkotmányos követelmény kimondásával iránymutatást adni a jövőre nézve a jogszabályok helyesbítése alkotmányos korlátaira.
1. Ebben az ügyben a helyesbítés és a hivatalos lap jogi természete a döntő kérdés. A döntés tehát két alapvető kérdés megválaszolásán múlik: az egyik a jogszabály kihirdetése és közzététele közötti viszony, a másik a Magyar Közlöny, vagyis a hivatalos lap alkotmányos fogalma és jogi hatásai.
1.1. A kihirdetés és a közzététel (a promulgáció és a publikáció)
Az Alkotmány négy helyen is említi [26. § (1) bekezdés, 32/D. § (4) bekezdés, 35. § (2) bekezdés, 37. § (3) bekezdés] a jogszabályokra nézve, hogy a hivatalos lapban kell azokat kihirdetni. Az Alkotmány a kihirdetni igén – a törvényhozási eljárást leszámítva, ahol világosan különbözik a köztársasági elnök aláírása (a promulgáció) és a nyilvánosságra hozatal (a publikáció) – nem tesz explicit különbséget. A promulgáció a jogszabályalkotó eljárás utolsó lépése, amely a jogszabály szövegét megváltoztathatatlanul rögzíti a publikáció ezzel szemben a promulgált jogszabály hiteles nyilvánosságra hozatala. A publikáció, amely a hivatalos lap szerkesztőségének cselekvése, így a jogalkotótól származó promulgáció érvényességi feltétele. A két fogalom közötti különbséget mutatja a jogszabály címe és száma közötti különbség. A jogszabály címe a jogalkotótól származik, így az a jogszabály része, míg száma a publikációhoz tartozik.
A jogszabály közzététele a hivatalos lapban [a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 14. § (1) bekezdés] a jogszabály jogrendszer részévé válásának feltétele: ettől lesz a jogszabály érvényes, és így jogi hatások kiváltására képes. A jogszabályt a jogrendszer részévé tevő aktust (vagy aktusokat) nevezi általában a jogtudomány kihirdetésnek (promulgációnak). A jogszabály közzététele és kihirdetése (promulgációja) nem ugyanaz. A közzététel a jogszabály közhitelű szövegének mindenki számára hozzáférhetővé tétele a hivatalos lapban való megjelenéssel. A jogszabály a közétett szöveggel tekintendő kihirdetettnek.
A helyesbítés a jogszabály közzétételének (publikációjának) része, azzal azonos jogi hatású. A hivatalos lap szerkesztőségétől – ez a Jat. 57. § (4) bekezdése szerint a Magyar Közlöny esetében a Miniszterelnöki Hivatal – származó helyesbítő közleménynek csak az eredeti közléssel együtt van értelme és jelentése. A helyesbítés tehát a közzétételen változtat, nem a kihirdetésen: a jogszabályt a helyesbítésnek megfelelően kell közzétettnek és ezért kihirdetettnek tekinteni. A helyesbítés közvetlenül a hivatalos lap szerkesztőségétől, végső soron a jogalkotótól származik, és mindenkinek el kell fogadnia hitelesnek a benne foglalt közlést.
A helyesbítés joghatása kettős. Egyrészt – mivel a kihirdetést módosítja – ugyanolyan közhiteles, mint a kihirdetés. A jogbiztonság elve megkívánja, hogy a jogalanyok megbízhassanak a hivatalos lapban közzétett jogszabályszöveg közhitelességében. Másrészt a helyesbítésnek meg kell felelnie a kihirdetés összes jogszerűségi feltételének. A kihirdetés csak akkor érvényes, ha tartalmát tekintve is megfelel a kihirdetéssel szemben támasztott alkotmányjogi követelményeknek. A jogszabály promulgációja feltételét képező helyesbítésnek ezért csak akkor van helye, ha a kihirdetett és a jogalkotó hatáskör gyakorlójától származó eredeti szöveg egymással nem egyezik. Ennek egyetlen jogszerű oka a hivatalos lap szerkesztése, előállítása során keletkezett technikai hiba lehet, amely a sajtótermék előállításának velejárójaként fogható fel. Ha ilyen technikai hiba, sajtóhiba történt a hivatalos lap előállításakor, akkor a technikai hibával érintett szövegrészt a lehető leggyorsabban helyesbíteni kell. Ez biztosítja a jogszabályok – jelen esetben a honvédelmi miniszteri rendelet (a továbbiakban: HM rendelet) – szövegének közhitelességét, megbízhatóságát, nyilvánosságát, ami a jogállamiság szempontjából alapvető jelentőséggel bír. Ha a helyesbítés eltér a jogszabálynak a jogalkotó által aláírt eredeti szövegétől, akkor éppúgy érvénytelen, mintha az első közzététel térne el tőle.
1.2. A helyesbítés a promulgáción nem változtat, viszont módosítja a közzétételt és azzal az igénnyel lép fel, hogy a jogszabály helytelenül közzétett szövegét visszamenőleg megváltoztassa. Mindez azt eredményezi, hogy a helyesbített szöveg tekintendő eleve közzétettnek, amely tényközlést a jogalanyok az Alkotmány erejénél fogva kötelesek igaznak elfogadni.
Megtörténhet, hogy a hivatalos lapban közzétett szöveg különböző okokból nem felel meg a jogalkotó hatáskört gyakorló szerv döntésének – a jogszabálytervezet jogalkotó hatáskörrel bíró állami szerv által elfogadott változatának (nyomdahiba). Ekkor a helyesbítés, mint a jogszerű állapot helyreállítása nem kifogásolható, bár visszamenőlegessége miatt adott esetben alkotmányos aggályokat vethet fel, elsősorban a jogbiztonság tekintetében. Megtörténhet ugyanakkor az is, mint az itt vizsgált esetben, hogy a helyesbítés valójában álcázott jogszabály-korrekció, burkolt jogszabály-módosítás.
A helyesbítés tehát nem jogforrás, hanem a jogszabályok publikációjának része, így az Alkotmánybíróságnak önmagában a helyesbítés vizsgálatára nincs hatásköre, ezért az Alkotmánybíróságnak – a többségi határozattal ellentétben – a helyesbített jogszabály utólagos vizsgálatát kellett volna elvégeznie. A helyesbítés ugyanis a Magyar Közlöny rovatcíme szerint tényközléseket, mégpedig hivatalos tényközléseket tartalmaz. Hivatalos tényközlés az, amelynek tartalmát – esetünkben azt, hogy a jogszabály szövege a megjelölt helyen valójában USD és nem EUR – a jog erejénél fogva mindenki köteles volt tényként elfogadni – vele szemben ellenbizonyításra nincs lehetőség. Mivel a helyesbítés a publikáció része, így a jogszabályt a helyesbítés szerint eredetileg közzétettnek kell tekinteni. Így a HM rendeletet is a helyesbített szöveggel kell eredetileg közzétettnek tekinteni.
1.3. Az ügy eldöntését meghatározó másik kérdés, amelyben szintén nem értek egyet a többségi határozattal, a hivatalos lap, azaz a Magyar Közlöny jogi helyzete.
A magyar jog a hivatalos lap fogalmát nem, csak a hivatalos lapokat határozza meg felsorolással (Jat. 57. §–60. §). A hivatalos lapok közül a legfontosabb a Magyar Közlöny. A hivatalos lapot az Alkotmány többször is említi: 26. § (1) bekezdése a törvényre, 35. § (2) bekezdése a kormányrendeletre, míg 37. § (3) bekezdése a miniszteri rendeletre mondja ki, hogy a „hivatalos lapban” kell kihirdetni. A hivatalos lap ezért alkotmányos intézmény: csak a címét állapítja meg a törvényhozó, a szerepét, közhitelességét az Alkotmány mondja meg.
Az 1868. évi III. tc. 3. §-a, majd annak hatályon kívül helyezését követően az 1881. évi LXVI. törvény 3. §-a ezt már száznegyven évvel ezelőtt világosan kimondta: „A törvénynek ily módon [ti. az Országos Törvénytárban] közzétett szövege közhitelességgel bir.” Ugyanezen törvények világosan különbséget tettek a kihirdetés és a közzététel között ekként: 1. § „Minden törvény, amint Ő Felsége szentesitésével ellátva, az országgyülés mindkét házában kihirdettetett: az e végre alapitandó országos törvénytárban a kormány által azonnal köztudomásra hozatik.”
A hivatalos lap fő funkciója a jogszabályok közzététele, vagyis mindenki számára hozzáférhetővé tétele, és ettől elválaszthatatlanul a jogszabályok hiteles szövegének közlése. A jogszabály hiteles szövege csakis a hivatalos lapban megjelent szöveg: egyedül azt kell a jogszabály szövegeként kezelni. A jogszabálygyűjteményekben, adatbázisokban való utánközlés ezen alapul: „hitelességük” (megbízhatóságuk) a hivatalos lapnak való megfelelésen alapszik. A közhitelesség lényege, hogy a hivatalos lapban közzétett szöveggel szemben az ellenbizonyítás kizárt.
A hivatalos lap így a jogszabály szövegének egyetlen eredeti forrása. Az Alkotmány is a hivatalos lap bevett fogalmát használja – annál is inkább, mert ettől eltérni semmi oka nem lehetett. Az elmondottakból következően a közhitelesség fogalma a hivatalos lap fogalmának konstitutív eleme. A jogszabályok hivatalos lapban közzétett szövege ma is közhitelességgel bír, vagyis a hivatalos lap közhitelessége alkotmányos szabály. A közzététel közhitelűsége kizárja az ellenbizonyítást, a helyesbítések megfelelőségéért a Magyar Közlönyt szerkesztő Miniszterelnöki Hivatal, végső soron a miniszterelnök felel. Összefoglalva tehát a közhitelesség jelentése: jogszabály csak az, ami a hivatalos lapban megjelent, és akként, ahogyan megjelent. A helyesbítés ebben az értelemben a közzététel része, éppúgy közhitelű, mint maga a közzététel.
A helyesbítés szabálytalansága (jogellenessége) tehát a publikációt – és ezzel a promulgációt is – érvénytelenné teszi, vagy teheti – de nem teheti kétségessé a hivatalos lapban való közzététel közhitelűségét. A kézirathiba nem megengedett helyesbítési jogcím, ha „kéziraton” a jogszabály eredeti kéziratának hibája – vagyis a jogalkotó tévedése, elírása – értendő.
Ebből nem következik, hogy a helyesbítés jogellenes mivolta visszamenőleg megdönti a Magyar Közlöny közhitelűségét.
A Magyar Közlöny közhitelűségének elismeréséből és a publikáció jogi jellegéből következik, hogy a közjogi érvénytelenség kimondásával és az ex nunc hatályú megsemmisítéssel lehetett volna a meg nem engedett helyesbítés joghatását megállapítani.
Ezért az Alkotmánybíróságnak a HM rendelet helyesbítéssel érintett szövegrészét formai okból alkotmányellenesnek kellett volna minősítenie az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján, mivel a jogszabály kihirdetésének szabálytalansága miatt érvénytelen (ami közjogi érvénytelenséget idézett elő).
1.4. A fentebb mondottak miatt a határozat álláspontját, amely szerint a helyesbítéshez nem fűződik joghatás, nem tudom elfogadni. Ennek kimondása azt jelenti, hogy valamennyi eddig megjelent helyesbítést is így kell kezelni, hiszen egyik helyesbítés olyan, mint a másik. A helyesbítések nagy számára tekintettel – a Magyar Közlönyben havonta legalább egy, de gyakran négy-öt, sőt több helyesbítés is megjelenik – jogbizonytalanságot idéz elő (nem egyértelmű a számtalan helyesbítéssel érintett jogszabály pontosan milyen tartalommal van hatályban; a címzetti körre hátrányos is lehet a helyesbítés figyelmen kívül hagyása stb.). A jogkereső közönség számára a jövőben nem lesz egyértelműen eldönthető, mikor kell a helyesbítésben foglaltakat a jogszabály részének tekinteni, és mikor nem.
2. A határozat rendelkező része 1. pontjában megállapított mulasztással és az indokolás 3. pontjában ahhoz fűzött indokolással sem tudok mindenben egyetérteni.
A fentiekben kifejtettek szerint a helyesbítés, – amint a jogszabály közzététele (publikációja) is (aminek a helyesbítés része) – igazgatási cselekvés, a hivatalos lap szerkesztőségének tényközlése, melyet a jogalanyok az Alkotmány erejénél fogva kötelesek igaznak elfogadni. Ennek alkalmazására akkor kerülhet sor, ha a hivatalos lapban közzétett szöveg különböző okokból nem felel meg a jogalkotó hatáskört gyakorló szerv döntésének, vagyis a jogszabály jogalkotó által elfogadott változatának (nyomdahiba). Ekkor a helyesbítés, mint a jogszerű állapot helyreállítása, nem kifogásolható. Ha ez így van, akkor a tervezet által kimondott mulasztás nem áll fenn, mivel a helyesbítés ekként való értelmezéséből következően a helyesbítés nem más, mint nyomdahiba esetén alkalmazandó technikai jellegű cselekmény, s így a publikáció része. A közzétételre vonatkozó szabályok pedig az Alkotmányból levezethetők, hiszen a publikációval szemben támasztott alkotmányos követelmény, hogy a jogszabály promulgált szövegének a publikált szöveg mindenben meg kell hogy feleljen. Bármilyen eltérés alkotmányellenes, így azonnal kiigazítandó, vagyis ennyiben a helyesbítés alkotmányos kötelezettség.
A többségi határozatban megállapított mulasztás továbbá azért sem áll fenn, mert a Jat. 57. § (4) bekezdése, továbbá a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 30. § (2) bekezdése alapján megállapítható, hogy a Magyar Közlönyt a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti, a Miniszterelnöki Hivatal tevékenységét pedig a miniszterelnök irányítja. Így a jogszabályok kihirdetése végső soron a miniszterelnök felelőssége.
Mindenképpen szükséges lett volna, ahogyan arra már fentebb is utaltam, a határozat közzétételének napjától alkalmazandó alkotmányos követelmény megállapítása, melyben az Alkotmánybíróság egyértelműen kifejezésre juttathatta volna, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következően a jogszabály helyesbítéssel történő érdemi megváltoztatása alkotmányellenes, és ez az érintett jogszabályi rendelkezés közjogi érvénytelenségét vonja maga után. A jogszabály megváltoztatása tehát minden esetben jogszabályi formát igényel. A helyesbítések csak a Magyar Közlöny, vagy a Jat.-ban nevesített más hivatalos lap előállítása során keletkezett sajtóhibákat orvosolhatnak.
A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a Határozat rendelkező részével, miszerint az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapítva, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg arra tekintettel, hogy az Országgyűlés „nem szabályozta a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben (a továbbiakban: Jat.) a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei helyesbítésének módját.”
A jogalkotási eljárás, a jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerveknek e hatáskörükből fakadó és annak megfelelő jogszabályi formában megjelenő jogszabály megalkotására irányuló – az Alkotmány rendelkezésein, valamint a Jat. normáin alapuló – jogi eljárás. E jogi (jogalkotási) eljárás alatt – nyilvánvalóan – nemcsak az új jogszabály megalkotása, hanem a hatályos jogszabály módosítására (hatályon kívül helyezésére) irányuló eljárás is értendő. A helyesbítés tehát nem része a jogalkotásnak, hanem azon kívül eső „beavatkozás” a jogszabályba. Következésképpen, nincs alkotmányos indoka a Jat.-ba illeszteni erre vonatkozó eljárást. A helyesbítésnek ugyanakkor van alkotmányossági összefüggése – s ilyen értelemben egyetértek a Határozattal – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
2. Az Alkotmánybíróság működésének első évében – mint erre a Határozat is utalt – foglalkozott azzal a kialakult gyakorlattal, miszerint a kodifikációs tévedéseket – kézirathibára hivatkozással – helyesbítéssel orvosolták: „Mindez sérti a jogbiztonságot és a jogalkotás szabályait, s ugyanakkor rontja a kodifikációs tevékenység presztizsét.” [12/1990. (V. 23.) AB határozat, ABH 1990, 160., 168.]
Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában leszögezte, hogy a helyesbítés nem része a jogalkotásnak: „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogszabályok helyesbítésére kizárólag nyomdahiba esetén kerülhet sor...” (ABH 1990, 168–169.)
3. Álláspontom szerint az adott ügy kapcsán – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, a jogbiztonság védelmére hivatkozással – az Alkotmánybíróságnak alkotmányos követelményben kellett volna kimondania, hogy a helyesbítés kizárólag a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) nyomdai előállítása során keletkezett hiba (elírás) kijavítására szolgál. A jogszabály tartalmát érintő minden változtatás kizárólag jogalkotási eljárás útján, a jogszabály módosításával történhet. A Magyar Közlönyben és egyéb hivatalos lapban (Jat. IV. fejezet) a Közlemények rovatában csak ilyen tartalmú helyesbítések jelenhetnek meg. Minden olyan helyesbítés, ami az adott norma tartalmát érinti, megváltoztatja – ahogy ezt a Határozat is megállapítja – alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik. Az Alkotmánybíróság határozatának rendelkező részében megfogalmazott alkotmányos követelmény, amely mindenkire kötelező [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256.; ill. Abtv. 27. § (2) bekezdés], egyrészt a jogalkotót kötelezi a helyesbítés alkotmányos alkalmazására, másrészt felhatalmazza a jogalkalmazót az alkotmánysértő helyesbítés mellőzésére.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás