47/2008. (IV. 17.) AB határozat
47/2008. (IV. 17.) AB határozat1
2008.04.17.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a fajtiszta ebek tenyésztési szabályairól szóló 64/1998. (XII. 31.) FVM rendelet 3. § 8. pontja, 4. § (2) bekezdés c) pontja, 5. § (6) bekezdése, 13. § (2)–(6) bekezdése, valamint 1. számú mellékletének 2. pont 2.1.1. alpontja alkotmányellenes, ezért azokat a jelen határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a fajtiszta ebek tenyésztési szabályairól szóló 64/1998. (XII. 31.) FVM rendelet egésze, címe, 1. §-a, 3. § 1., 2. és 7. pontja, 4. § (1) bekezdése, 4. § (2) bekezdés d) és e) pontja, 5. § (1) bekezdés második mondata, 8. § (3) bekezdése, 10. § (4) bekezdése, 1. számú mellékletének 1. pontja, valamint 3. pont 3.5. alpontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a fajtiszta ebek tenyésztési szabályairól szóló 64/1998. (XII. 31.) FVM rendelet 2. §-a alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványok tárgyában az eljárást megszünteti.
4. Az Alkotmánybíróság a fajtiszta ebek tenyésztési szabályairól szóló 64/1998. (XII. 31.) FVM rendelet egésze, 3. § hiányzó 9. pontja, 3. § 10. pontja, 4. §-a, 1. számú mellékletének 3. pont 3.6. alpontja, valamint 2. számú melléklete tekintetében, továbbá egyebekben az indítványokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítványozó fordult a fajtiszta ebek tenyésztési szabályairól szóló 64/1998. (XII. 31.) FVM rendelet (a továbbiakban: FVMr.) alkotmányosságának vizsgálata iránt.
1.1. Az egyik indítványozó eredeti indítványában az FVMr. egésze alkotmányellenességének megállapítását kérte, mivel az „jog és esélyegyenlőtlenséget teremt” és ellentétes az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvénnyel (a továbbiakban: Egytv.), illetve annak alapelvével: az egyesülési szabadsággal. Az indítványozó szerint ugyanis ebtenyésztésre és törzskönyvezésre minden olyan társadalmi szervezet jogosult, amely az Egytv. alapján jött létre. Ennek oka, hogy a kutyák törzskönyvezéséről és tenyésztésükkel kapcsolatos egyes szolgáltatások díjáról szóló 11/1975. (VII. 21.) MÉM–ÁH együttes rendelet (a továbbiakban: MÉMr.) alapján csak a Magyar Ebtenyésztők Országos Egyesülete (a továbbiakban: MEOE) volt erre jogosult. A MÉMr. hatályon kívül helyezése folytán azonban 1989. február 5-től – más jogszabályi rendelkezés hiányában – bármely egyesület jogosulttá vált ebtörzskönyv vezetésére. Az FVMr. a társadalmi szervezetek azon jogát korlátozza, hogy ebtörzskönyv vezetést és egyéb ebtenyésztéssel összefüggő szakmai feladatot lássanak el. Az FVMr. alapján ugyanis az ebtenyésztési és törzskönyvvezetési feladatokat csak olyan társadalmi szervezet láthatja el, amely megfelel az FVMr.-ben meghatározott követelményeknek, valamint amelyet a miniszter tenyésztő szervezetként ismer el (elismert tenyésztő szervezet). Ezzel az FVMr. az Egytv. 1. §-ában meghatározott egyesülési jogot sérti, mivel arra ad lehetőséget, hogy a minisztérium beavatkozzon az „egyesületek életébe”. Ez – az Egytv.-n kívül – a jogállamiságot is sérti. Hivatkozott az indítványozó a rendelet végrehajthatatlanságára és ésszerűtlenségére is, különös tekintettel arra, hogy a kutyatenyésztéssel foglalkozó társadalmi szervezetek között konfliktust gerjeszt, mivel versenyre kényszeríti a társadalmi szervezeteket a törzskönyvezési jog megszerzéséért. Az indítványozó előadta továbbá, hogy a MEOE, valamint – ugyancsak az indítványozó által képviselt – Magyar Kutyások Szövetsége közötti szerződés alapján a MEOE vezeti a Magyar Ebtörzskönyvet, valamint képviseli Magyarországot a nemzetközi kinológiai szövetségben, a Fédération Cynologique Internationale-ban (a továbbiakban: FCI). Így az általuk vezetett törzskönyveket az FCI is elismeri. Az indítványozó egyik indítvány-kiegészítésében arra is hivatkozott, hogy az FVMr. ezzel a szerződéssel is ellentétes. Az indítványozó kifejtette, hogy az FVMr. végrehajthatatlan és ésszerűtlen, mert a gyakorlatban – az indítványozó szerint elsősorban gazdasági okokból – nem kivitelezhető az „egy fajta-egy törzskönyv” elv, amelyet az FVMr. 3. §-a mond ki. Az indítványozó ezen kívül „a rendelet alapvető hibájának” tartja, hogy az olyan Kinológiai szövetségről rendelkezik, amely tagja az FCI-nek. Ez az indítványozó szerint ellentétes a MEOE és az FCI között fennálló tagszerződéssel. Emellett az FVMr. nem rendezi egyértelműen, hogy az eb eladása esetén annak hibájáért ki viseli a felelősséget. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénnyel (a továbbiakban: Ptk.) is ellentétes, amely a tulajdonjogot védi. Az FVMr. például azáltal „csorbítja a tulajdonos rendelkezési jogát”, hogy „beavatkozást enged a tenyésztésvezetőnek, tenyésztői programot ír elő (12. §)”. Külön indokolás nélkül hivatkozik az indítványozó arra is, hogy az FVMr. sérti az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt esélyegyenlőséget. Mindezek alapján kérte az indítványozó, hogy „az Alkotmányba és az Egytv.-be ütköző esélyegyenlőtlenséget teremtő miniszteri rendeletet” az Alkotmánybíróság semmisítse meg.
1.2. Indítványához az indítványozó számos indítvány-kiegészítést csatolt. Ezekben jellemzően megismétli eredeti indítványi kérelmeit, vagyis az FVMr. megsemmisítését kéri az Egytv.-vel való ellentéte miatt (egyik indítvány-kiegészítése szerint az Egytv. 17. §-ával, valamint 2. §-ával ellentétes az FVMr., mivel az FVMr. alapján a miniszter arra kap lehetőséget, hogy az ebtenyésztési céllal létrejött társadalmi szervezetek felett közigazgatási hatósági felügyeletet gyakoroljon, továbbá hogy beavatkozzon működési és szakmai kérdésekbe). Indítványi kérelmeit változatlanul konkrét alkotmányos rendelkezés megjelölése nélkül terjesztette elő.
Az indítványozó először 2001. áprilisi indítvány-kiegészítésében hivatkozott az FVMr. Alkotmánnyal való ellentétére. [„Az egyesülési jog alkotmány deklarálta alapjog. Annak korlátozása durva Alkotmánysértés”, illetve „[n]yilvánvaló, hogy az még inkább sérti az Alkotmány deklarálta egyesülési szabadságot, ha a minisztérium kívánja megszabni bejegyzett egyesületeknek, hogy milyen tevékenységet folytathatnak. Az egyesülési jogot csak törvény korlátozhatja a botrányairól elhíresült minisztérium (…) semmiképpen sem”.]
Az indítványozó további érvei az FVMr. alkotmányellenességére vonatkozóan, hogy az FVMr. hibásan vette át az állattenyésztésről szóló 1993. évi CXIV. törvényben (a továbbiakban: Átv.) a haszonállatok tenyésztő szervezeteire vonatkozó szabályozást. Utalt arra is, hogy a Ptk. 65. §-a szerinti köztestületek láthatnak csak el közfeladatot, így a tenyésztői egyesületek és szervezetek egyesületként való meghatározása az Átv.-ben és az FVMr.-ben is „téves”.
Az indítványozó indítvány-kiegészítéseiben megjelenik az az érv is, hogy az FVMr. „nemzetközi szabályozást sért”, mivel az FVMr. nem vette figyelembe az FCI Alap- és Működési Szabályzatát. Utalt arra is, hogy az FVMr. ebben az összefüggésben nem is életszerű, mivel a MEOE nem fog kilépni az FCI-ből, így az FVMr. szerinti szervezet nem szerezhet tagságot az FCI-ben. (Az FCI ugyanis az „egy ország – egy szervezet” elven működik.) Kifejtette továbbá, hogy az FVMr. „a gyakorlatban megvalósulni akkor sem fog, ha az Alkotmánybíróság nem semmisíti meg, mert a vonatkozó FCI (nemzetközi) szabályozásoknak nem felel meg. Arra azonban tökéletesen alkalmas, hogy jogbizonytalan helyzetet teremtsen”.
1.3. Az indítványozó 2004. áprilisi indítvány-kiegészítésében kifejtette, hogy az FVMr. megalkotására a miniszter nem kapott felhatalmazást. Az Átv. 49. § (1) bekezdés 17. pontja alapján ugyanis a miniszter kizárólag a gazdasági haszonszerzés céljából tenyésztett egyéb állatfajok tekintetében kapott felhatalmazást a tenyésztés és törzskönyvezés rendeleti szabályozására. Ebbe a körbe nem sorolhatók a kedvtelésből tartott állatok, mivel azokat – az Átv. fogalom-meghatározásából kiindulva – nem lehet gazdasági haszonszerzés céljából tartott állatoknak tekinteni. Ez a szabályozási mód sérti a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 15., 19., 44–45. §-át, valamint az Alkotmány 37. § (3) bekezdését.
1.4. Az indítványozó a későbbiekben is fenntartotta azon korábbi indítványi kérelmét, hogy a miniszter felhatalmazás nélkül bocsátotta ki az FVMr.-t, azzal az indokkal, hogy az FVMr. szabályozási tárgya nem tartozik az Átv. hatálya alá, ezért az nem is adhatott felhatalmazást a miniszternek az FVMr. kibocsátására. Hivatkozott az indítványozó arra is, hogy az egyesülési jog az Alkotmány 63. § (1) bekezdése alapján „alapvető szabadságjog”, aminek korlátait az Egytv. 2. §-a határozza meg. Ugyancsak alapjog a tulajdonhoz való jog. Az indítványozó szerint alapjogot végrehajtási rendeletben nem korlátozhat a jogalkotó. Az indítványozó emellett azt kifogásolja, hogy a miniszter az Átv., valamint az FVMr. hatálya alá nem tartozó szervezetekre is ki kívánja terjeszteni a rendelet hatályát, ezzel sértve az Alkotmány 63. § (1) bekezdése szerinti egyesülési jogot. Az FVMr. 135/2004. (IX. 18.) FVM rendelettel módosított rendelkezései az Alkotmány 37. § (3) bekezdését sértik, mivel az Átv. 49. § (1) bekezdés a) 2., 3., 7–8. [az FVMr. szövege szerint helyesen: 49. § (1) bekezdés a) 7–8.] pontja alapján a miniszter nem kapott felhatalmazást azok kibocsátására.
Az FVMr. 3. § (2) bekezdését (helyesen: 2. pontját) azért tartja az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértőnek, mivel a kinológiai szövetség kizárólagos jogai értelmezhetetlenek, „a norma terjedelme, így az alanyi kör nem behatárolható”, ezáltal jogbizonytalanságot eredményez. Sérti a jogforrási hierarchiát is, mivel a kinológiai szövetség – mint társadalmi szervezet – az Egytv. hatálya alá is tartozik. Mivel az FVMr. 3. § (2) bekezdése önkényes jogértelmezésre adhat lehetőséget, sérti az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében foglalt egyesüléshez való jogot is.
Az FVMr. 4. § (1) bekezdése azért alkotmányellenes, mert az FVMr. szerinti törzskönyvezés nem minősül hitelesnek, ellentétben az Átv. 3. § 27. pontjával, miszerint a törzskönyvezés a tenyésztési adatok hiteles gyűjtése, a törzskönyv pedig – az Átv. 3. § 26. pontja értelmében – az elismert tenyésztő szervezet által vezetett, a tenyésztési hatóság által hitelesített közokirat. Az indítványozó szerint eb fajtát fenntartani, törzskönyvezni, teljesítményét meghatározni minden olyan társadalmi szervezet jogosult – állami hitelesítés nélkül –, amely ezt a tevékenységet célként jelölte meg alapszabályában. A „hitelesen” kitétel hatályon kívül helyezése tehát az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti, mivel nem értelmezhető, valamint sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését, mivel az Átv.-vel ellentétesen, a felhatalmazás keretét túllépve alkotmányos jogok korlátozására irányul.
Az FVMr. 4. § (2) bekezdés c) pontja az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti, mivel lehetővé teszi a tulajdonjog korlátozását, és ezzel a jogalkotó túllépte a felhatalmazás körét. Az indítványozó szerint ugyanis az állampolgár maga döntheti el, hogy tulajdonát képező ebét valamely tenyésztő szervezetnél, vagy az Egytv. alapján működő szervezetnél kívánja-e bejelenteni. Ezt a jogot az Alkotmány 13. §-a biztosítja, amit az FVMr. törvényi felhatalmazás hiányában korlátoz.
Az indítványozó szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti az is, hogy az FVMr. 4. § (2) bekezdés d) és e) pontja alapján a tenyésztő szervezet kizárólagos joga az elismerésben szereplő fajta képviselete nemzetközi szervezetben, nemzetközi kinológiai szövetségben pedig a kinológiai szövetségen keresztül képviselteti magát. Az indítványozó szerint ugyanis a jogszabály hatálya nem terjedhet ki külföldi szervezetekre, ezért a rendelkezések sértik a normavilágosság követelményét, ugyanis azok végrehajthatatlanok.
Az FVMr. 5. § (6) bekezdésének megsemmisítését azért kéri az indítványozó, mert az az Átv. 3. § 26–27. pontjaival ellentétesen szabályozza az export származási igazolás kibocsátását. Az Átv. alapján ugyanis a tenyésztő szervezetek a tenyészállatok államilag hitelesített közokiratnak minősülő törzskönyvét vezetik, „[e]nnélfogva a törvény nem jogosítja fel a szövetséget arra, hogy más szervezetek államilag nem hitelesített közokiratnak nem minősülő törzskönyvei alapján export származási igazolást adjon ki”. Vagyis minden ebtenyésztéssel és törzskönyvvezetéssel foglalkozó társadalmi szervezet kiállít export származási lapot, állami hitelesítés nélkül, amiből következően az FVMr. 5. § (6) bekezdése önkényes jogértelmezésre ad lehetőséget, továbbá alkotmányos alapjogok korlátozását teszi lehetővé, valamint végrehajthatatlan. Emellett a jogalkotói felhatalmazáson is túlterjeszkedik. Mindezekre tekintettel sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, valamint 37. § (3) bekezdését. Az indítványozó szerint ellentétes a támadott rendelkezés az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével, mivel korlátozza az emberi méltósághoz és tisztességes hírnévhez való jogot. Ez utóbbi indítványi kérelmét az indítványozó nem indokolta.
Ugyancsak értelmezhetetlennek és végrehajthatatlannak tartja az indítványozó az FVMr. 8. § (3) bekezdését, amely szerint tenyésztési dokumentum kiadás alapjául nem szolgálhat olyan tenyésztési nyilvántartás, amelyet nem az Átv.-ben meghatározott feltételeknek megfelelően vezetnek. Az indítványozó hivatkozik arra, hogy „[a]z 1899. év óta működő, a rendelet és törvény hatálya alá nem tartozó [MEOE] vezeti évtizedek óta az FCI által elismert Magyar Ebtörzskönyvet, mely tevékenységet, illetve az egyesület FCI-hez való csatlakozását a M. kir. Földművelésügyi miniszter 1933. évi december 13.-án 91.383/1933.III.1. sz alatt kelt rendeletével jóváhagyta. Ugyanakkor hagyta jóvá az egyesület által vezetett »magyar Eb Törzskönyv« törzskönyvezési szabályzatát.” Amint az indítványozó kifejti, ez a törzskönyv az összes ebfajtát felölelő törzskönyv, amelyet a MEOE 71 éve vezet. Az ebtörzskönyveket vezető szervezetek társadalmi szervezetek, amelyek nyilvántartása nem közhiteles, ezért az FVMr. 8. § (3) bekezdése alapján nem is láthatják el ezt a tevékenységet. Az FVMr. 8. § (3) bekezdése szerint a nem hiteles törzskönyvben megjelölt adatokat – így a törzskönyvezendő kutya szüleit, nagyszüleit – értelemszerűen nem lehet feltüntetni a csak hiteles adatokat tartalmazó törzskönyvben (holott ezt az FVMr. 5. §-a kötelezővé teszi). A rendelkezés ezért értelmezhetetlensége és végrehajthatatlansága miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti.
Sérti az Alkotmányt az FVMr. 13. § (2)–(6) bekezdése, mivel az FVMr.-ben meghatározott tenyészeb ellentétes Átv.-ben meghatározott tenyészállat meghatározásával. Ugyanis míg a tenyészállat kritériuma, hogy közhiteles nyilvántartásban szerepeljen, addig a tenyészeb esetében a közokirati jelleg nem követelmény. Az FVMr. emellett a tenyészeb kiállításokra vonatkozóan alkotott szabályozást, amivel túllépte a felhatalmazás kereteit, mert olyan rendezvényekre vonatkozóan is szabályozást alkotott, amire az Átv. alapján nem volt felhatalmazása. (Vagyis olyan rendezvényekre alkotott szabályt, amelyeken a tenyészállat kritériumának fentiek szerint meg nem felelő tenyészebek vesznek részt.) Mivel a rendeletalkotási felhatalmazás csak tenyészállatokra vonatkozik, az FVMr. ezen rendelkezése is sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését.
Az FVMr. 13. §-ának azon rendelkezése, miszerint a tenyészeb-kiállítás engedélyezési eljárásában a tenyésztési hatóság szakhatóságként működik közre az Alkotmány 37. § (3) bekezdését sérti, mivel ezt a kérdést – az azóta hatályon kívül helyezett – állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény (a jelenleg hatályos szabályozás szerint: az állategészségügyről szóló 2005. évi CLXXVI. törvény, a továbbiakban: Áeü.) szabályozza. [Erről konkrétan az FVMr. 13. § (3) bekezdése szól.] A társadalmi szervezet működését az Átv. és annak végrehajtási rendelete nem korlátozhatja, továbbá miután a társadalmi szervezetnek nincs felügyelő szerve, az FVMr. a jogalkotási felhatalmazás keretein túlterjeszkedően szabályozott.
Az Alkotmány 37. § (3) bekezdését, valamint 63. § (1) bekezdését sérti az FVMr. 13. §-ának azon rendelkezése, miszerint a kiállítás szervezője hozzájárulás beszerzése érdekében köteles a tenyészállat kiállítást bejelenteni a kinológiai szövetség részére. Az alkotmányellenesség egyik indoka, hogy az FVMr. hatálya alá – és így a bejelentési kötelezettség alá is – csak azok a szervezetek tartoznak, amelyek megfelelnek az FVMr. „elismert tenyésztő szervezettel” szemben támasztott követelményeinek. Az alkotmányellenesség másik oka, hogy rendelet nem jogosíthat fel arra egy társadalmi szervezetet, „hogy egy másik szervezet alkotmányos jogait korlátozza”. Ugyanezen okokból alkotmányellenes az a rendelkezés, miszerint a hatósági felügyeletet a tenyésztési hatóság látja el a tenyészállat kiállításokon közvetlenül vagy közvetetten, a kinológiai szövetségnek adott felhatalmazás útján. Alkotmányellenes az indítványozó szerint az a rendelkezés is, ami arról rendelkezik, hogy olyan kiállítást, ami minden fajta számára nyitott, és ahol nemzeti és nemzetközi címeket adnak ki, csak a kinológiai szövetség rendezhet. Ez azért alkotmányellenes, mert végrehajthatatlan, ugyanis a kinológiai szövetség nem tagja egyetlen nemzetközi szervezetnek sem, így nemzetközi díjakat kiadó rendezvényt nem rendezhet. Mivel pedig a nemzeti cím meghatározását az FVMr. nem tartalmazza, a rendelkezés ebben a tekintetben értelmezhetetlen. Mindezek miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdését is sérti. [Ezeket a kérdéseket pontosan az FVMr. 13. § (4)–(6) bekezdései rendezik.]
Az indítványozó kérte az Átv. állattenyésztési bírság kiszabásáról szóló rendelkezésének megsemmisítését is (45. §). Ezt az indítványi kérelmet az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (2) bekezdése alapján elkülönítette. Ezzel összefüggésben az indítványozó idézte az FVMr. 15. §-át is, ennek alkotmányosságának vizsgálatára azonban nem terjesztett elő indítványi kérelmet.
Az indítványozó újabb indítvány-kiegészítése szerint alkotmányellenes az FVMr. hatályos 13. § (2) bekezdése, ami a tenyészeb-kiállítás fogalmát határozza meg. Ez az indítványozó szerint azért alkotmányellenes, mert végrehajthatatlan, ugyanis az Átv. alapján tenyészállat-kiállítást, illetve ott az állatok elbírálását csak törvény szerinti minősítési rendszer alapján lehet végezni. A teljesítményvizsgálati kódexeket a tenyészállatok teljesítményvizsgálatáról és tenyészértékbecsléséről szóló 32/1994. (VI. 28.) FM rendelet alapján az OMMI által összehívott bizottság dolgozza ki. Ennek megfelelő teljesítményvizsgálati kódex az ebek esetében nem létezik. Annak megalkotásáról az FVMr. sem rendelkezik. Ebből következően az indítványozó szerint, Magyarországon nem lehet tenyészeb-kiállítást rendezni, ugyanis nem került kidolgozásra, hogy az ebnek milyen teljesítménynek kell megfelelnie és milyen kritériumok alapján igazolható a fajtatisztaság az ebek esetében. Emellett a rendelkezés sérti a normavilágosság követelményét, mivel értelmezhetetlen, továbbá mivel nem határozható meg az alanyi kör és a norma által rendezni kívánt életviszony.
Az indítványozó 2004. októberi indítvány-kiegészítésében kérte a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter – indítványozó által nem csatolt – 13.619/2004. hiv. számú levele, illetve az abban foglalt intézkedés alkotmányellenességének megállapítását. Az indítványozó által csatolt, a miniszter levelére megküldött legfőbb ügyészi tájékoztatásból – hiv. száma: TLÜ. 4869/2003/10. – kiderül, hogy a miniszter a MEOE feloszlatását kezdeményezte az ügyészségnél. Az indítványozó szerint a miniszteri intézkedés azért alkotmányellenes, mert a miniszternek nincs törvényességi felügyeleti kezdeményezési joga, a legfőbb ügyészség ugyanis nem tartozik a miniszter irányítása alá. A miniszteri intézkedés ezért ellentétes az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény 11. cikkével, az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével, a Jat. 5. § c) pontjával, miszerint az egyesülési jog alapjog, valamint az Alkotmány 63. §-ával, mivel az egyesülési jog nem korlátozható Alkotmányból le nem vezethető törvénnyel. Az indítványozó szerint mivel az Átv. az Alkotmányból le nem vezethető törvény, ezért az nem korlátozhatja az egyesülési jogot.
Az indítványozó kérelméhez csatlakozott az indítványozó által képviselt MEOE elnöke is.
2. Az FVMr. alkotmányellenességének megállapítását kérte egy másik indítványozó is. Az FVMr. ellentétes az Egytv.-vel, mivel a miniszter nem határozhatja meg, hogy mely egyesületek végezhetnek ebtenyésztést. Ezért „az ebtenyésztői szervezet létrehozása törvénybe ütközik, mert a tenyésztői egyesületek működésük során mások jogait és szabadságait sértik. „Törvénybe ütközik” az indítványozók szerint az FVMr. 2. §-a, miszerint az FVMr. hatálya kiterjed valamennyi eb tenyésztésével, tenyészállat előállításával, forgalmazásával foglalkozó jogi személyre. Az Egytv. 2. § (3) bekezdése alapján ugyanis társadalmi szervezet elsődlegesen gazdasági-vállalkozási tevékenység végzésére nem alapítható.
3. Az FVMr. több rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását kérte a harmadik indítványozó is, mindenek előtt azon az alapon, hogy az FVMr. kibocsátásának feltételei hiányoztak a rendelet megalkotásakor. Emellett alkotmányellenesnek tartja az FVMr. 1–2. §-t, a 3. § 1–2., valamint 7–8. pontjait, valamint „nem létező 9.”, és 10. pontját, a 4. §-t, az 5. § (1) bekezdését, valamint (2) bekezdése d) pontját, a 6. § (3) bekezdésének d) és e) pontját, a 10. § (4) bekezdését, valamint az 1. számú melléklet 1., 2.1.1., a 3.5. és a 3.6. alpontját, valamint a 2. számú melléklet bírókra vonatkozó szabályait. Az FVMr. ezen rendelkezéseit – csupán felsorolásszerűen – az Alkotmány alábbi rendelkezéseivel tartja ellentétesnek: Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 8. § (2) bekezdése, 13. §-a, 37. § (3) bekezdése, 59. § (1) bekezdése, 63. § (1) bekezdése, valamint 70/A. § (1) bekezdése.
Érvelésében kifejti, hogy az FVMr. esetében „végképp nincs esély biztonságos jogalkalmazásra”, továbbá hogy az FVMr. szabályozásában a tenyésztő szervezetkénti elismerés „konkurál a nemzetközi gyakorlattal”. Az FVMr. tárgyi hatályát meghatározó 2. §-a „nem tudja kezelni azt, hogy más a munka-kutya, a vadászeb, a mentő, a katasztrófa-mentő, a vakvezető eb, a sporteb stb.”. Az FVMr. alapján pedig olyan szervezetek váltak elismert tenyésztő szervezetté, amelyek saját adatbázis alapján nem tudják végezni a törzskönyvezést. Az FVMr. egyetlen célja tehát „a MEOE-t diszkreditálni, pozícióját megszerezni akár erővel is”, ezért nem ismerte el tenyésztő szervezetként a MEOE-t a miniszter. A kutyák adatainak „átadása alkotmányos tulajdonvédelmi kérdés is”, s mivel a törzskönyv tulajdonosi, személyes adatokat is rögzít, „amire – önkéntesség hiányában – csak törvény adhatna rendezést”. Az indítványozó utal arra is, hogy az Átv. nem tartalmaz szabályozást a kutyák vonatkozásában.
Az FVMr. „adós marad (…) a jogbiztonsághoz nélkülözhetetlen hatály-normákkal: például mikor fajtiszta az eb, a tárgyi hatály képlékeny, a személyi, szervi hatály pedig túltengő”, ezért az FVMr. 1–2. §-a sérti a normavilágosság követelményét.
Az FVMr. 3. § 1. pontja alkotmányellenesen korlátozza az egyesülési jogot, mivel miniszteri rendeleti szinten alkalmaz korlátozást. Ugyanezen okból alkotmányellenes a 3. § 2. pontja, valamint azért is, mert az egyesületi autonómia sérelmét valósítja meg, továbbá – közelebbről meg nem jelölt okból – diszkriminációt valósít meg. Az egyesületi autonómia sérelmét az indítványozó abban látja, hogy az FVMr. – az Egytv.-vel ellentétesen – bírósági bejegyzést követel meg a kutyatenyésztést célként megjelölő egyesületekkel szemben. A kötelező szövetségi formát nem indokolja az egyszerűbb „közhatósági kontroll”, emellett a szövetségen kívül folyó kutyatenyésztés „kívül kerülne a jog által óvott és támogatott körön, de ennek a megkülönböztetésnek nincs (…) valódi és megindokolt értelme. Ez okból önkényes, alkotmányellenes is a szövetségi és a külső ebtenyésztő módok megkülönböztetése”.
Az FVMr. 3. §-a sérti a társadalmi szervezetei autonómiát, mivel feladat-meghatározást tartalmaz az egyesületekkel szemben, amire csak törvényben – Egytv. – volna lehetőség. „Valódi önkormányzat nem vethető alá külső jóváhagyáshoz kötött szabályzat-formaságnak sem.”
Az FVMr. „7. pontja” – helyesen 3. § 7. pontja – személyes adat nyilvántartását írja elő, amire miniszteri rendeletben „az Alkotmány és az adatvédelmi törvény alapján” nincs lehetőség.
Az FVMr. „8. pontja” – helyesen 3. § 8. pontja – a normavilágosságot sérti az indítványozó szerint. Az indítványozó megállapítja, hogy „itt 9. pont nincsen”, ám hogy ez miért alkotmányellenes, nem indokolja.
A „10. pontot” azért tartja alkotmányellenesnek az indítványozó, mert „alapvetően beavatkozik zömmel társadalmi szervezetek – nemzetközi sztenderdek szerint folyó – belső nyilvántartási tevékenységébe, sőt a jogi kiszámíthatatlanság elemeként »egy fajta, egy törzskönyv« elvét rögzíti.”
Az FVMr. 4. §-a „önállóság-sértő”. Az FVMr. 5. § második mondata [helyesen: az 5. § (1) bekezdés második mondata] értelmezhetetlen, „[h]a ui. az [Egytv.]. szerinti normális működést védené, mint kellene, akkor felesleges az egész [FVMr.].”.
Az FVMr. 10. § (4) bekezdése személyes adatok kezeléséről rendelkezik, ami „ellentétbe kerülhet az alkotmányos tulajdonvédelem elvével”.
Az FVMr. 1. számú melléklet 1., 2.1.1., 3.5., 3.6., alpontjai, valamint 2. számú mellékletének a bírók felelősségéről rendelkező szövegrésze személyes adatok kezeléséről rendelkeznek, valamint ellentétes a Ptk.-val is, mivel „mind az 1. sz., mind a 2. sz. melléklet polgári jogi felelősség viselését írná elő. Valójában az utóbbihoz a Ptk. 685. § a.) pontja szerint minimum kormányrendelet volna szükséges”.
Mindezek alapján az FVMr. egészének megsemmisítését kérte az indítványozó.
4. Az Alkotmánybíróság ezeket a beadványokat – tárgyuk azonosságára tekintettel – az Ügyrend 28. § (1) bekezdésének megfelelően egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
5. Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert, aki válaszában előadta, hogy az FVMr. megalkotására a MÉMr. hatályon kívül helyezése folytán kialakult szabályozatlanság felszámolása miatt került sor. A szabályozás hiánya ugyanis kedvezőtlenül érintette az ebtörzskönyvezés helyzetét, mind hazai, mind nemzetközi viszonylatban, főként, mert a különböző tözskönyvet vezető egyesületek nem ismerték el egymás törzskönyveit. Ezek „indokolttá tették az Átv. hatályának kiterjesztését a törvényben fel nem sorolt egyéb állatok, gazdasági haszonszerzés céljából történő tenyésztésére is”. A miniszter hivatkozott még a Tanács 91/174/EGK irányelvére is, „amely az állattenyésztési jogszabályokban nem nevesített fajok fajtatiszta egyedei tenyésztési szabályainak egységesítését írja elő”. A miniszter szerint ennek a középpontjában az állam által elismert tenyésztőszervezet áll, amely saját maga által kialakított tenyésztési programot hajt végre. Ezért a szabályozás alapvető eleme a tenyésztőszervezetek elismerési rendje. Az Átv. a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően követi az egy fajta – egy tenyésztőszervezet elvét. Az Átv. alapelve szerint az ún. világfajták esetében – amilyen a fajtatiszta kutya is – a fajtafenntartás csak egyesületi vagy szövetségi formában történhet, s ez a forma teszi lehetővé a szabad csatlakozást és az önrendelkezési jog gyakorlását is. Az FVMr. azokat a feltételeket határozza meg, amely alapján az adott fajta tekintetében a kérelmező szervezet ebtenyésztő szervezetként elismerhető. A kinológiai szövetség működéséről az FVMr. az FCI-tagságra tekintettel rendelkezik (hogy ti. az FCI az egy ország – egy szervezet elvén működik). A tenyésztéssel foglalkozó szervezeteknek az FVMr. szakmai alapon írja elő a tagságot a kinológiai szövetségben. A kinológiai szövetség alapításáról azonban nem tartalmaz rendelkezést az FVMr. A tenyésztő szervezetek elismerése csupán a szakmai munkára vonatkozik, és nem érinti az egyesületi jelleget. Az indítványozó tévesen értelmezi az FVMr.-t a törzskönyv vezetésével kapcsolatban, ugyanis pl. a tenyésztő szervezetek nem kötelesek elkülönülten végezni a törzskönyvezéssel járó feladatokat, azzal más szervet is megbízhatnak. Az FVMr. egyéb előírásai szakmailag indokoltak a miniszter szerint.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján állapította meg:
1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”
„37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
„63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
2. Az FVMr. indítványokkal érintett hatályos rendelkezései:
„1. § A szabályozás célja, egészséges és a nemzetközi előírásoknak megfelelő fajtajelleggel rendelkező törzskönyvezett ebállomány kialakítása és szinten tartása. Ennek érdekében eb fajták fenntartása, törzskönyvezése, teljesítményének meghatározása, tenyésztési adatok gyűjtése, nyilvántartása, feldolgozása, a tenyésztési dokumentáció kiadása e rendeletben meghatározott feltételekkel végezhető.”
„3. § E rendelet alkalmazásában:
1. Elismert ebtenyésztő szervezet: a tenyésztéssel foglalkozó szervezetek közül az adott fajta, illetve gyakorlati szempontok alapján kapcsolódó fajtacsoport tenyésztőinek bíróságon bejegyzett társadalmi szervezete, amely a fajtának a származási országában kialakított szabályozásán alapuló és tagjai által jóváhagyott tenyésztési programot hajt végre, és erre a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: minisztérium) általi elismeréssel jogot szerzett (a továbbiakban: tenyésztő szervezet).
2. Kinológiai szövetség (a továbbiakban: Szövetség): olyan társadalmi szervezet, amelynek feladata és kizárólagos joga a hazai ebtenyésztés képviselete nemzetközi szervezetben, a kiállítások és egyéb, minősítést adó rendezvények összehangolása; részvétel a bírók képzésében és minősítésében, a rendezvényekre bírók delegálása, a rendezvényekkel kapcsolatos nemzetközi hitelű nyilvántartások vezetése, a kivitelre szánt ebek export származási igazolásának kiállítása, nyilvántartása, valamint az őshonos ebfajták fenntartásának és megőrzésének irányítása és összehangolása és egységes nemzetközi képviselete.
(…)
7. Tenyésztési adat: e rendelet hatálya alá tartozó ebfajták egyedeinek törzskönyvben nyilvántartott adatai, így különösen az egyed azonosítására, tartási helyére, származására, küllemére, teljesítményére, tenyésztőjére és tulajdonosára, alom- és teljes testvéreire vonatkozó adat.
8. Tenyésztési program: meghatározott tenyészcél elérésére végzett tenyésztési tevékenységek sora és az ezek megvalósításához szükséges feltételrendszer (nyilvántartás, teljesítményvizsgálat, törzskönyvezés stb.).
10. Törzskönyv: tenyésztő szervezet által vezetett központi nyilvántartás, amely a tenyésztési programjába befogadott fajtatiszta ebek tenyésztési adatainak nyilvántartására és igazolására szolgál. Egy fajta számára csak egy törzskönyv vezethető.”
„4. § (1) Eb fajtát fenntartani, törzskönyvezni, teljesítményét meghatározni tenyésztési adatot gyűjteni, nyilvántartani, feldolgozni, a tenyésztési dokumentációt kiadni csak tenyésztő szervezet jogosult. Fajtánként egy tenyésztő szervezet ismerhető el. A kis egyedszámú fajták – amelyek fenntartására önálló szervezet nem alakult meg – fenntartására létrehozott szervezet, fajtacsoporttól függetlenül több fajta fenntartására kaphat elismerést.
(2) A tenyésztő szervezet feladatai:
a) adott fajta tenyésztési programjának kidolgozása, elismertetése és végrehajtása;
b) törzskönyvezés és teljesítményvizsgálat végzése vagy végeztetése;
c) a behozott ebek törzskönyvi nyilvántartásba vétele, azok honosítása, valamint a tenyésztési hatósághoz történő bejelentése;
d) kizárólagos joga az elismerésében szereplő fajta képviselete a fajta nemzetközi szervezetében;
e) nemzetközi kinológiai szervezetben a kinológiai szövetségen keresztül képviselteti magát.
5. § (1) A tenyésztéssel foglalkozó társadalmi szervezet tenyésztő szervezetkénti elismerésére és az elismerés visszavonására a minisztérium jogosult. Az elismerés megadása vagy megtagadása nem érinti a szervezet külön törvény szerinti jogszerű működését.
(…)
(6) A kivitelre szánt ebek export származási igazolásának kiadását az eb tulajdonosának kell kérnie a kinológiai szövetségtől. Az export származási igazolás kiadásával egyidejűleg bevonásra kerül a származási igazolás, melyet a kinológiai szövetség, az illetékes tenyésztő szervezet számára 8 napon belül megküld.”
„8. § (1) A tenyésztő szervezet köteles mindazon tenyésztő ebének a teljesítményvizsgálatát elvégezni, vagy elvégeztetni, aki azt kéri, valamint az ebet törzskönyvezni és származási igazolással ellátni, ha az a tenyésztő szervezet elismerésében szereplő fajtához tartozik, a törzskönyvezésnek szakmai akadálya nincs, és a tenyésztő az adott fajta tenyésztési programját elfogadja.
(…)
(3) Tenyésztési dokumentum kiadás alapjául nem szolgálhat olyan tenyésztési nyilvántartás, amelyet nem az Átv. szerint meghatározott feltételeknek megfelelően vezetnek.”
„10. § (4) A tenyésztő szervezet jogutód nélküli megszűnése esetén vagy az elismerés visszavonásakor a rendelet hatálybalépése után keletkezett, a nyilvántartásra és a törzskönyvezésre vonatkozó dokumentumokat át kell adni a tenyésztési hatóságnak megőrzése céljából, illetve új tenyésztő szervezeti elismerés esetén a dokumentumokat az új, elismert tenyésztő szervezet részére kell átadni.”
„13. § (1) Tenyészeb-kiállítás, -árverés a vonatkozó állat-egészségügyi, közegészségügyi és egyéb előírások megtartásával, csak az elismert tenyésztő szervezet előzetes hozzájárulásával a kinológiai szövetséghez történt bejelentést követően, több fajta részvétele esetén pedig a kinológiai szövetség előzetes hozzájárulásával a (4) bekezdés szerinti bejelentés alapján tartható.
(2) Tenyészeb-kiállításnak minősül bármely a fajtatiszta kutyák felvezetésével járó bemutató, így például a szépségverseny, küllemi kiállítás, tenyészszemle, verseny és vizsga, illetve egyéb minősítést adó rendezvény.
(3) A tenyészeb-kiállítás engedélyezési eljárásban a tenyésztési hatóság szakhatóságként működik közre.
(4) A kiállítás szervezője a hozzájárulás megszerzése érdekében köteles a tenyészállat kiállítást legkésőbb a rendezvény időpontja előtt 60 nappal, nemzetközileg elfogadott minősítést adó kiállítás esetén a tárgyévet megelőző legalább 90 nappal a kinológiai szövetség részére bejelenteni.
(5) A tenyésztési hatóság tenyészállat-kiállításokon közvetlenül, vagy a Szövetség részére adott felhatalmazással a Szövetség útján látja el a hatósági felügyeletet.
(6) Valamennyi fajta részére nyitott kiállítások és versenyek rendezésére, ahol nemzeti és nemzetközi címeket adnak ki, a Szövetség jogosult.”
1. A törzskönyv vezetésének szabályai
Egy fajta számára csak egy törzskönyv vezethető.
2. A törzskönyv tartalma, szerkezete és vezetése
2.1. A törzskönyvnek minden bejegyzett ebre legalább az alábbi adatokat kell tartalmaznia:
2.1.1. a tenyésztő tulajdonos nevét, címét; (…)”
„3. A fajtánkénti törzskönyvi szabályzatban részletesen szabályozni kell:
(…)
3.5. a tulajdonosváltozás bejelentését;
3.6. a felelősség viselését a jelölésért, az előírt bejelentésekért, a feljegyzésekért, valamint a regisztrációkért.”
(…)
A teljesítményvizsgálati szabályzatnak tartalmaznia kell legalább a következőket:
(…)
– a bírói testület működési szabályzatát, a bírók minősítésének követelményrendszerét, a bírók felelősségét; (…)”
III.
Az indítványok az alábbiak szerint részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az FVMr. kibocsátására felhatalmazás hiányában került-e sor. Az FVMr. felhatalmazó rendelkezésként az Átv. 49. § (1) bekezdés a) pont 7–8. alpontját, valamint a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény 67. § (5) bekezdését jelölte meg. Az Átv. alapján a fajtaelismerés rendjének részletes szabályai, valamint a tenyésztő szervezetkénti elismerés rendjének, az elismerés felfüggesztésének és visszavonásának részletes szabályai megalkotására adott felhatalmazást a törvényhozó. Az Átv. tárgyi hatályáról a 2. § rendelkezik. Ennek megfelelően az Átv. 49. §-ában található felhatalmazó rendelkezések az Átv. 2. §-ában megnevezett állatokkal kapcsolatos szabályozásra terjednek ki.
Az Átv. 2. §-ának 1997. január 2-ig hatályos szövege szerint a törvény hatálya alá a „a) a szarvasmarha, juh, kecske, ló, sertés, baromfi, házinyúl és prémes állat, méh, hal, gazdasági célú, valamint a vadászható vadfajok zárttéri, élelmiszer-termelési célú” tenyésztése tartozott, valamint azok a természetes és jogi személyek, akik (amelyek) ezen állatok gazdasági célú tenyésztésével, tenyészállat és szaporítóanyag előállításával, forgalmazásával és felhasználásával foglalkoznak. A gazdasági cél fogalma alá az Átv. 3. § 7. pontja szerint kizárólag a mezőgazdasági, élelmiszer-termelési és prémtermelési célra történő állat- és állati eredetű termék előállítás, forgalmazás tartozott.
Az Átv. tárgyi hatályra vonatkozó 2. § ebben a formában 1997. január 3-ig volt hatályban. Ezt az Átv. módosításáról szóló 1996. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Módtv1.) 2. §-a úgy módosította, hogy a 2. § a) pontjában fajta szerint felsorolt állatokon kívül minden egyéb állat gazdasági haszonszerzés céljából történő tenyésztésére is kiterjesztette az Átv. hatályát. A törvény Indokolásából következően erre a módosításra a Tanács 91/174/EGK Irányelvével összefüggésben került sor, amely közösségi szinten a bivalyok fajtiszta tenyésztésére kívánta kiterjeszteni a fajtiszta szarvasmarhára vonatkozó rendelkezéseket. A Módtv1. az Átv. 49. §-át is módosította: felhatalmazást adott az „egyéb állatok” vonatkozásában a tenyésztési és törzskönyvezési szabályok megalkotására. Ezen kívül felhatalmazást adott – ugyancsak Magyarország uniós csatlakozására hivatkozva, konkrét jogharmonizációs kötelezettség megjelölése nélkül –, hogy „a jellemzően kedvtelési célból tartott állatok esetében külön jogszabály a törvény előírásaitól eltérően rendelkezhet”.
Az Átv. tárgyi hatálya, illetve a gazdasági cél fogalma – az Átv. módosításáról szóló 2004. évi LXXIV. törvénnyel (a továbbiakban: Módtv2.) – újból módosult.
A hatályos rendelkezések szerint az Átv. tárgyi hatálya – a fajta szerint felsoroltakon kívül – bármely „egyéb állat” gazdasági célú tenyész- és haszonérték-növelő köztenyésztésére kiterjed. A gazdasági cél fogalmát úgy módosította a Módtv2. 2. § (1) bekezdése, hogy abba az állat szabadidős- és sporttevékenység céljára történő előállítása (szaporítása), forgalmazása is beletartozik.
Az FVMr. kibocsátására 1998-ban, tehát az Átv. Módtv1.-gyel történt módosítását követően került sor. Mivel ekkor a gazdasági haszonszerzés céljából történő tenyésztés az Átv. hatálya alá tartozó állatok mezőgazdasági, élelmiszer-termelési és prémtermelési célú tenyésztését jelentette, nem tartozott a törvény hatálya alá a verseny- vagy kedvtelési célra történő állatszaporítás, -forgalmazás. Ebből következően a kutyák fajtaelismerésére vonatkozó miniszteri rendeletalkotásra annak kibocsátásakor nem volt felhatalmazás. A felhatalmazást a törvényhozó a Módtv2.-vel – a törvény tárgyi hatályának kiterjesztésével az „egyéb állatokra”, valamint a gazdasági cél fogalmának módosításával – biztosította utólagosan.
Így megállapítható, hogy az FVMr. kibocsátására felhatalmazás hiányában került sor. Mivel a miniszter csak felhatalmazás alapján bocsáthat ki rendeletet, ez a szabályozási mód alkotmányellenes. Ennek következtében az FVMr. kibocsátásától, vagyis 1998. december 31.-től a Módtv2. hatályba lépésig, vagyis 2004. július 15-ig alkotmányellenes volt.
Az Átv. hatályos rendelkezései alapján nem állapítható meg a felhatalmazás hiánya, így az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azokat az indítványi kérelmeket vizsgálta, amelyek az FVMr. egyes rendelkezéseinek megsemmisítését elsődlegesen a normavilágosság, a felhatalmazáson túlterjeszkedő szabályozás, illetve a magasabb szintű jogszabályba ütköző szabályozás miatt kérték, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, illetve 37. § (3) bekezdése alapján. Ilyen alapon kérték az indítványozók megsemmisíteni az FVMr. címét, 1. és 2. §-át, 3. § 8. pontját, 4. § (1) bekezdését, 4. § (2) bekezdés c), d) és e) pontját, 5. § (1), valamint (6) bekezdését, 8. § (3) bekezdését, és végül 13. § (2)–(6) bekezdését.
2.1. A harmadik indítványozó szerint az FVMr. címe sérti a felhatalmazó rendelkezéseket. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az FVMr. címe önmagában nem vet fel alkotmányossági kérdést. Az ugyanis a jogszabály tárgyát hivatott megjelölni, nem minősül normatív rendelkezésnek, vagyis nem kötelezi, illetve nem jogosítja a norma címzettjeit. Ezért az FVMr. címének pontatlansága – a felhatalmazáson túlmutató jellege – miatt annak alkotmányellenessége nem állapítható meg.
2.2. A harmadik indítványozó szerint az FVMr. 1. és 2. §-a sérti a normavilágosság követelményét, mivel nem határozza meg egyértelműen a rendelet személyi és tárgyi hatályát.
Az FVMr. 1. §-a a szabályozás célját határozza meg, nem tartalmaz tehát normatív rendelkezést. A rendelet céljának az FVMr. 1. §-a szerinti meghatározása önmagában nem ellentétes a normavilágosság követelményével, így az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az FVMr. 2. §-át 2004. szeptember 26. hatállyal hatályon kívül helyezte a 135/2004. (IX. 18.) FVM rendelet 10. §-a. Így ennek alkotmányossági vizsgálata tárgyában az Alkotmánybíróság az eljárást az Ügyrend 31. § a) pontja alapján megszüntette.
2.3. Ugyancsak a harmadik indítványozó támadta az FVMr. 3. § 8. pontját az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének (normavilágosság) sérelme alapján.
Az FVMr. ezen rendelkezése az Átv. „tenyésztési programra” vonatkozó értelmező rendelkezését vette át, azonban nem pontosan. Ugyanis míg az Átv. szerint a tenyésztési program meghatározott gazdasági cél elérésére végzett tenyésztési tevékenységek sora, addig az FVMr. szerint nem meghatározott gazdasági, hanem tenyészcél elérésére történik a tenyésztési tevékenységek folytatása. A gazdasági cél fogalmát az Átv. 3. § 7. pontja határozza meg. A tenyészcél fogalma azonban sem az Átv.-ben, sem az FVMr.-ben nem került meghatározásra. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy az FVMr. szerinti „tenyésztési program” jelentésében eltér az Átv.-ben meghatározott fogalomtól. Ez a fogalmi eltérés – illetve a „tenyészcél” fogalmának tisztázatlansága – azt eredményezi, hogy az FVMr. alapján pontosan meg nem határozható tartalmú, ám az Átv.-től eltérő cél elérésére történik a tenyésztési tevékenységek folytatása. A tenyésztő szervezetkénti elismerésnek az a feltétele, hogy a szervezet tenyésztési programot nyújtson be. Amennyiben bizonytalan, hogy az FVMr. mit ért tenyésztési program alatt, az is bizonytalanná válik, hogy az elismerés pontosan milyen feltételek teljesítése esetén adható meg. Önmagában az, hogy egy jogszabályi rendelkezés értelmezési kérdéseket vet fel, nem vezet alkotmányellenességre. Azonban ha egy adott jogszabályi rendelkezés a jogalkalmazás során fel nem ismerhető normatartalmat hordoz, és ezzel hatásában nem kiszámítható, a címzettek számára nem előre látható normatartalommal bír, az adott rendelkezés a normavilágosság sérelme alapján alkotmányellenesnek minősül [lásd először 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 84.]. A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az FVMr. 3. § 8. pontja – a „tenyészcél” fogalmának bizonytalansága következtében – kimeríti a normavilágosság sérelmét, ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmére vezet. Az Alkotmánybíróság ez alapján megállapította az FVMr. 3. § 8. pontjának alkotmányellenességét és megsemmisítette azt.
2.4. Az első indítványozó szerint az FVMr. 4. § (1) bekezdése az Átv. 3. § 27. pontjával ellentétesen szabályoz. Sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, értelmezhetetlensége miatt, és 37. § (3) bekezdését, mivel a felhatalmazás keretein túlterjeszkedve szabályozott.
Az FVMr. 4. § (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy a törzskönyvezést kizárólag tenyésztő szervezet folytathatja, illetve, hogy fajtánként hány tenyésztő szervezet ismerhető el. Az FVMr. 4. § (1) bekezdése nem tartalmaz rendelkezést a törzskönyvezés módjáról és annak hiteles jellegéről. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az FVMr. 4. § (1) bekezdése nem szabályozott ellentétesen az Átv. 3. § 26. és 27. pontjában meghatározott törzskönyv és törzskönyvezés fogalmával. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
2.5. Az indítványozó szerint az FVMr. 4. § (2) bekezdés c) pontja az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti, mivel a jogalkotó túllépte a felhatalmazás kereteit, és ezzel a tulajdonhoz való jog sérelmét idézte elő.
Az FVMr. 4. § (2) bekezdése a tenyésztő szervezet feladatait határozza meg. Az Átv. 49. § (1) bekezdés a) pont 7–8. alpontjában csak arra ad felhatalmazást, hogy a miniszter – az Átv. keretei között – szabályozza a fajtaelismerés rendjét, illetve a tenyésztő szervezetként történő elismerési eljárást, az elismerés visszavonásának és felfüggesztésének szabályait. A tenyésztő szervezet feladatainak szabályozására tehát a miniszter nem kapott felhatalmazást. Az FVMr. 4. § (2) bekezdés c) pontja – mivel a felhatalmazáson túlterjeszkedve szabályozott – sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság megsemmisítette azt.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely rendelkezése alapján már megállapította, akkor az indítványban felhívott további alkotmányi, törvényi rendelkezésekkel való ellentétet már nem vizsgálja [61/1997. (XI. 9.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.; 55/2007. (IX. 26.) AB határozat, ABK 2007. szeptember, 820, 824.]. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a vizsgált rendelkezést az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján megsemmisítette, nem vizsgálta annak alkotmányosságát az Alkotmány 13. § (1) bekezdése alapján.
2.6. Az első indítványozó szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti az is, hogy az FVMr. 4. § (2) bekezdés d) és e) pontja alapján a tenyésztő szervezet kizárólagos joga az elismerésben szereplő fajta képviselete nemzetközi szervezetben. Mivel a jogszabály hatálya nem terjedhet ki külföldi szervezetekre, ezért e rendelkezések a normavilágosság követelményét sértik, értelmezhetetlenek, valamint végrehajthatatlanok.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem állapítható meg az, hogy az FVMr. 4. § (2) bekezdés d) és e) pontja nemzetközi szervezetre kötelezettséget állapítana meg. Az FVMr. 4. § (2) bekezdés d) és e) pontja a kinológiai szövetség kötelezettségeként határozza meg az elismert tenyésztő szervezetek nemzetközi képviseletét. Ez azonban nem jelent kötelezettséget valamely nemzetközi kinológiai szervezetre nézve. Így – bár az FVMr. a tenyésztő szervezet kizárólagos jogaként határozza meg az adott fajta képviseletét nemzetközi szervezetben – ez nem jelenti azt, hogy egy adott nemzetközi szervezet az FVMr. alapján köteles volna az FVMr. szerinti tenyésztő szervezetet (kinológiai szövetséget) felvenni tagjai sorába. Ugyanezen okból nem állapítható meg a jogállamiság sérelme azon az alapon, hogy az FVMr. nem határozza meg, hogy mely nemzetközi szervezetben kell képviselni az adott fajtát. Az FVMr. ugyanis egyoldalúan nem írhat elő tagságot egy meghatározott nemzetközi kinológiai szövetségben az adott nemzetközi szövetséget kötelező módon.
Így az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részben elutasította.
2.7. A harmadik indítványozó szerint az FVMr. 5. § (1) bekezdés második mondata értelmezhetetlen.
Az FVMr. 5. § (1) bekezdése azt határozza meg, hogy mely szerv jogosult a tenyésztő szervezetkénti elismerés megadására, illetve annak visszavonására. Az indítványozó által támadott 5. § (1) bekezdés második mondata alapján – hasonlóan az Átv. 20. § (1) bekezdés második mondatához, amely ugyanígy rendelkezik – az elismerés megtagadása vagy visszavonása nem érinti az egyesület külön törvény szerinti jogszerű működését. Ezzel az FVMr. azt juttatja kifejezésre, hogy az egyesület jogszerű tevékenységét az elismerés hiánya nem érinti, az kizárólag az elismert tenyésztő szervezetként folytatott állattenyésztéssel kapcsolatos tevékenységre van kihatással. E rendelkezés célja szerint tehát az egyesülési autonómia érvényesülését szolgálja, értelmezhetetlensége nem állapítható meg. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részben elutasította.
2.8. Az FVMr. 5. § (6) bekezdésének megsemmisítését azért kérte az első indítványozó, mert az Átv. 3. § 26–27. pontjaival ellentétesen szabályozza az export származási igazolás kibocsátását. Emellett az FVMr. 5. § (6) bekezdése önkényes jogértelmezésre ad lehetőséget, alkotmányos alapjogok korlátozását teszi lehetővé, valamint végrehajthatatlan, továbbá a rendelkezés jogalkotói felhatalmazáson is túlterjeszkedik. Mindezekre tekintettel sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, valamint 37. § (3) bekezdését. Sérti továbbá az Alkotmány 8. § (2) bekezdését, mivel korlátozza az emberi méltósághoz és tisztességes hírnévhez való jogot.
Az Átv. 3. § 26–27. pontja a törzskönyv és a törzskönyvvezetés fogalmát határozza meg az Átv. alkalmazásában. Az FVMr. 5. § (4) bekezdésében az export származási igazolás kiállításáról és azzal egyidejűleg a származási igazolás bevonásáról rendelkezik. Az Átv. 3. § 26. és 27. pontja – mint a törzskönyvezésre és törzskönyvvezetésre vonatkozó értelmező rendelkezés – nem tartalmaz normatív rendelkezést a származási igazolással kapcsolatban.
Az FVMr. kibocsátására az Átv. 49. § (1) bekezdés a) pont 7–8. alpontja alapján került sor. E rendelkezésekkel a miniszter nem kapott felhatalmazást arra, hogy a származási igazolás tekintetében szabályozzon. A származási igazolás kiállítása, illetve a kivitelre szánt ebek származásának igazolása ugyanis nem képezi a fajtaelismerés, valamint a tenyésztő szervezeti elismerés rendjének tárgyát.
A származási igazolást az Átv. értelmében a tenyésztő szervezet állítja ki a törzskönyv alapján (Átv. 3. § 14. pont). Az Átv. 42. §-a alapján a kivitelre szánt tenyészállat kiviteléhez a tenyésztési hatóság által kiadott vagy hitelesített származási igazolás szükséges, vagyis nem elegendő hozzá a tenyésztő szervezet által kiállított származási igazolás. [A tenyésztési hatóság – a 274/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 12. §-a alapján – a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal Központja.] Az FVMr. 5. § (4) bekezdése szerint a kivitelre szánt ebek származási igazolását az elismert tenyésztő szervezetek szövetsége állítja ki, vagyis az FVMr. nem követeli meg a tenyésztési hatóság általi igazolást vagy hitelesítést. Ez a rendelkezés tehát az Átv. 42. §-ával ellentétesen szabályoz.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az FVMr. 5. § (6) bekezdése – mivel magasabb szintű jogszabállyal ellentétesen szabályozott – sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését, és megsemmisítette azt.
Az Alkotmánybíróság korábbiakban már kifejtett gyakorlata értelmében – mivel a támadott rendelkezést az Alkotmánybíróság az Alkotmány 37. § (3) bekezdése alapján megsemmisítette – az indítványozó által e rendelkezéssel összefüggésben felvetett további kérdéseket nem vizsgálta.
2.9. Az első indítványozó szerint az FVMr. 8. § (3) bekezdése az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti, mivel értelmezhetetlennek tartja, hogy a fajtatenyésztők által vezetett nyilvántartások adatait nem lehet feltüntetni a hitelesített törzskönyvben.
Az FVMr. 8. § (3) bekezdése arról rendelkezik, hogy tenyésztési dokumentumot kutyáról csak olyan nyilvántartás alapján lehet kibocsátani, amely megfelel az Átv. rendelkezéseinek.
Az FVMr. 8. § (3) bekezdése utaló rendelkezés: azt követeli meg, hogy a tenyésztési adatok nyilvántartása és kezelése az Átv.-nek megfelelően történjen. Ez az FVMr. külön rendelkezése nélkül is követelmény lenne. Az FVMr. 8. § (3) bekezdése ugyanakkor nem rendelkezik a fajtakutyákról vezetett törzskönyvek okirati jellegéről, azt az FVMr. más, jelen határozatban érdemben nem vizsgált rendelkezése szabályozza. Az FVMr. 8. § (3) bekezdésében található visszautalás az Átv.-re mindezek alapján nem teszi értelmezhetetlenné vagy végrehajthatatlanná a támadott rendelkezést.
Mivel az indítványozó által felvetett összefüggésben nem állapítható meg az FVMr. 8. § (3) bekezdésének alkotmányellenessége, az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
2.10. Az első indítványozó szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 37. § (3) bekezdését, valamint 63. §-át is sérti az FVMr. 13. § (2)–(6) bekezdése.
Az FVMr. 13. §-a a tenyészállat-kiállítás kérdéseit rendezi. Erre vonatkozóan az Átv. 6. §-a tartalmaz rendelkezést. Az Átv. 6. §-át szó szerint megismétli az FVMr. 13. § (1) bekezdése. Az FVMr. azonban további szabályokat is meghatároz a tenyészeb-kiállítás vonatkozásában, így előírja a kiállításszervező bejelentési kötelezettségét a szövetség felé, a tenyésztési hatóság szakhatóságként történő közreműködését, lehetővé teszi, hogy a tenyésztési hatóság a szövetséget hatósági felügyeleti joggal ruházza fel a tenyészeb-kiállítás vonatkozásában, és előírja továbbá, hogy valamennyi fajta részére rendezett kiállítást, ahol nemzeti és nemzetközi díjakat adnak át, csak a szövetség rendezhet.
Az Átv. 49. § (1) bekezdés a) pont 7–8. alpontja alapján a miniszter arra kapott felhatalmazást, hogy a fajtaelismerés, illetve a tenyésztő szervezetként történő elismerés rendjét szabályozza. Nem adott ugyanakkor felhatalmazást arra, hogy a tenyészállat-kiállítás tekintetében szabályozzon, illetve, hogy az Átv. tenyészállat-kiállításra vonatkozó szabályaitól eltérjen. Ennek következtében az FVMr. 13. § (2)–(6) bekezdése, mivel a felhatalmazáson túlterjeszkedve, illetve az Átv.-vel ellentétesen szabályozott, sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság megsemmisítette azt.
Az Alkotmánybíróság korábban már hivatkozott gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely rendelkezése alapján már megállapította, akkor az indítványban felhívott további alkotmányi, törvényi rendelkezésekkel való ellentétet már nem vizsgálja. Mivel az Alkotmánybíróság a rendelkezést az Alkotmány 37. § (3) bekezdésével való ellentéte miatt megsemmisítette, a rendelkezéssel kapcsolatos további indítványi kérelmeket nem vizsgálta.
3. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy az FVMr. indítványozók által támadott egyes rendelkezései sértik-e az Alkotmány egyesülési jogról rendelkező 63. §-át. Ezen az alapon az indítványozók az FVMr. egészét, 3. § 1. és 2. pontját, 4. §-át, valamint 1–2. számú mellékletének egyes rendelkezéseit kérték megsemmisíteni.
Az egyesülési jog tartalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában az jelenti, hogy „mindenkinek joga van arra, hogy másokkal szervezeteket, illetőleg közösségeket hozzon létre, vagy azok tevékenységében részt vegyen. Az érintett személytől függ, hogy milyen szervezet, közösség megalakításában, illetőleg tevékenységében vesz részt” [1/2002. (I. 11.) AB határozat, ABH 2002, 33, 38.].
A 6/2001. (III. 14.) AB határozat megállapítása szerint „[a]z egyesülési jog tartalmi elemei közül az Alkotmány 63. §-a a szervezet létrehozását és a szervezethez való csatlakozást emeli ki. Az Egytv. 1. és 2. §-a ezek mellett említi az egyesület céljának szabad megválasztásához való jogot, valamint a szervezet tevékenységében való részvételhez és a szervezet működtetéséhez való jogot. (…) Az egyesülési szabadság más alapvető jogokhoz hasonlóan nem gyakorolható korlátlanul. A jogkorlátozás szempontjából alapvető fontosságú az egyesülési jog alapján létrejövő szervezet célja és a létrejött szervezet tevékenysége. (…) Az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében deklarált egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetve azokhoz csatlakozni. (…) Ha azonban az alapítók rendszeresen működő, nyilvántartott tagsággal és törvényes szervezettel rendelkező közösséget hoznak létre, az Egytv. 4. § (1) bekezdése alapján a társadalmi szervezet létrejöttének közjogi feltétele, hogy azt a bíróság nyilvántartásba vegye.” (ABH 2001, 93, 95–97.)
3.1. Az első indítványozó az FVMr. egésze alkotmányellenességének megállapítását kérte. Az FVMr. alapján ugyanis az ebtenyésztési és törzskönyvvezetési feladatokat csak olyan társadalmi szervezet láthatja el, amely megfelel az FVMr.-ben meghatározott követelményeknek, és amelyet a miniszter tenyésztő szervezetként ismer el. Ezzel az FVMr. az egyesülési jogot, valamint a jogállamiságot is sérti.
Az egyesülési jog nem jelenti azt, hogy bármely tevékenység folytatására létre lehet hozni egyesületet, illetve azt, hogy a jogalkotó ne írhatna elő szakmai szabályokat egy meghatározott tevékenység folytatásával kapcsolatban. Az egyesülési jog alapvetően azt védi, hogy bármely személy más személyekkel együtt meghatározott célra egyesületeket hozzon létre, ahhoz szabadon csatlakozhasson, abból szabadon kiléphessen. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy egy meghatározott – alkotmányos – célra akár több egyesületet is létre lehet hozni, azt a jogalkotó nem zárhatja ki. Amennyiben az állam egy meghatározott tevékenység folytatását olyan jelentőségűnek ítéli, hogy szükségesnek tartja azt közfeladatként is szabályozni, annak szakmai szabályait is megállapíthatja. Így önmagában az, hogy bizonyos tevékenységek folytatásával szemben a jogalkotó szakmai követelményeket támaszt, nem eredményezik az egyesületi autonómia, vagy az egyesüléshez való jog korlátozását. Az egyesülési jog tartalma szerint ugyanis nem jelenti azt, hogy azt a célt, amelyre az egyesületet létrehozták, korlátozás nélkül, bármilyen módon el lehet érni. Ugyanakkor a jogalkotó e szakmai szabályok megalkotásával nem zárhatja ki, hogy az adott célt államilag nem akkreditált keretek között – vagyis állami elismerés nélkül – egyesületi formában el lehessen érni.
A szakmai szabályok betartása – ami az állami elismerés feltétele – csak az államilag elismert szervezetekkel szemben kérhető számon. A szakmai szabályok megsértése – miután az az állami akkreditáció megszerzésének és nem az egyesülési jog gyakorlásának feltétele – kizárólag az állami elismerésre lehet kihatással. Vagyis még az elismert szervezetek esetében sem járhat az egyesületi formában történő működés korlátozásával.
Az FVMr. egy meghatározott tevékenység – a fajtatiszta ebtenyésztés – folytatásához miniszteri elismerést követel meg. A miniszteri elismerés hiánya – amint azt az FVMr. külön is hangsúlyozza – nincs kihatással az egyesületi formára, csupán az adott tevékenység folytatásával szemben jelent korlátot: vagyis egyesület tevékenységéhez nem kapcsolódik állami elismerés. Egyesületként azonban tovább működhet. Az FVMr. (és az Átv.) alapján az sem kizárt, hogy egy egyesület állami elismerés hiányában folytassa az FVMr.-ben megjelölt állattenyésztéshez kapcsolódó tevékenységet.
Ezért az FVMr. miniszteri elismerésre vonatkozó rendelkezései nem eredményezik az egyesülési jog korlátozását, így az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy az itt kifejtettek a jogalkalmazás során is irányadók: vagyis biztosítani kell, hogy bármely egyesület, amely az állami elismerés feltételeinek megfelel – és eziránt kérelmet nyújt be – állami elismerésben részesüljön. Ugyanakkor pusztán az a körülmény, hogy egy adott egyesület az FVMr.-ben meghatározott tevékenységet állami elismerés hiányában (vagy elismert szervezetként a szakmai szabályokat megsértve) folytatja, nem lehet kihatással az egyesület működésére, pusztán emiatt az egyesület nem számolható fel.
3.2. Az FVMr. 3. §-ának több rendelkezését is támadták az indítványozók. Az FVMr. 3. § 1. és 2. pontja az egyik indítványozó szerint azért sérti az egyesülési jogot, mert miniszteri rendeleti szinten alkalmaz korlátozást, továbbá mert az FVMr. bírósági bejegyzést követel meg a kutyatenyésztést célként megjelölő egyesületekkel szemben. A másik indítványozó az FVMr. 3. § 2. pontját azért tartja az egyesülési jogot sértőnek, mert a kinológiai szövetség kizárólagos jogai önkényes jogértelmezésre adhatnak lehetőséget.
Az FVMr. 3. § 1. és 2. pontja értelmező rendelkezést tartalmaz. Az FVMr. ezen rendelkezései alapján egy meghatározott tevékenység folytatására csak bíróságon bejegyzett társadalmi szervezet, vagyis egyesület jogosult. Önmagában az a rendelkezés, hogy az FVMr. bíróságon bejegyzett társadalmi szervezet számára teszi lehetővé, hogy miniszteri elismerést szerezzen, és így elismert tenyésztő szervezetként folytasson fajtakutya-tenyésztést – figyelemmel az egyesüléshez való jog fent kifejtett tartalmára – nem eredményezi az egyesüléshez való jog korlátozását. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat ebben a részben is elutasította.
Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy az FVMr. szó szerint vette át a hatályba lépésekor hatályos, az Átv.-ben a tenyésztő egyesületre vonatkozó értelmező rendelkezést [„3. § 23. Tenyésztő egyesület, illetve szövetség: a tenyésztők bíróságon bejegyzett, közfeladatot is ellátó szervezete, amely a tagjai által jóváhagyott tenyésztési programot hajt végre, és erre a Földművelésügyi Minisztérium (a továbbiakban: minisztérium) általi elismeréssel jogot szerzett.”]. Az Átv. ezen rendelkezése azóta módosult, ám az FVMr. változatlanul a hatálybalépésekor hatályos Átv. szerinti tenyésztő egyesületre vonatkozó értelmező rendelkezést tartalmazza. Indítvány hiányában azonban az Alkotmánybíróság nem vizsgálta ennek alkotmányosságát.
Az FVMr. 3. § 2. pontja a kinológiai szövetséget társadalmi szervezetként határozza meg, amely meghatározott feladatokat lát el. Az, hogy az FVMr. „társadalmi szervezetként” határozza meg a kinológiai szövetséget, illetve, hogy megállapítja feladatait, az egyesüléshez való jogot nem sérti.
4. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azokat az indítványi kérelmeket bírálta el, amelyek az FVMr. egyes rendelkezéseit a személyes adatok (Alkotmány 59. §), valamint a tulajdonhoz való jog sérelmére tekintettel kérték megsemmisíteni. Ezek: az FVMr. 3. § 7. pontja, 10. § (4) bekezdése, valamint 1. és 2. számú mellékletének egyes rendelkezései.
4.1. Az FVMr. 3. § 7. pontja azért alkotmányellenes a harmadik indítványozó szerint, mert miniszteri rendeleti szinten írja elő személyes adat nyilvántartását.
Az FVMr. 3. § 7. pontja értelmező rendelkezés, amely az Átv.-ben a tenyésztési adatra vonatkozó értelmező rendelkezést emeli át az FVMr.-be. Eltérés abban van, hogy míg az Átv. valamennyi, a törvény hatálya alá tartozó tenyészállat tekintetében határozza meg a tenyésztési adat fogalmát, addig az FVMr. csak a fajtakutyák vonatkozásában. Mivel az FVMr. 3. § 7. pontja értelmező rendelkezést tartalmaz, az önmagában nem jogosít fel adatkezelésre. Emellett tartalmilag az állatokra – és nem személyre – vonatkozó adat fogalmát határozza meg. Így nem állapítható meg, hogy az FVMr. 3. § 7. pontja sértené a személyes adatokhoz való jogot, az Alkotmánybíróság ezért az indítványt ebben a részében elutasította.
4.2. Az indítványozó szerint az FVMr. 10. § (4) bekezdése személyes adatok kezeléséről rendelkezik, ami „ellentétbe kerülhet az alkotmányos tulajdonvédelem elvével”. Az indítványozó tehát abban az összefüggésben állította a személyes adatok védelméhez való jog sérelmét, hogy az FVMr. 10. § (4) bekezdése a tenyésztő szervezet tulajdonát képező adat ingyenes átadására kötelez. Így értelemszerűen a tulajdonhoz való jog sérelmét állította.
Az FVMr. 10. § (4) bekezdése – az utolsó fordulat kivételével – megismétli az Átv. 23. § (3) bekezdésében foglaltakat. Így az FVMr. 10. § (4) bekezdése szerinti adatkezelés valójában az Átv.-n alapul. Az FVMr. 10. § (4) bekezdés utolsó fordulatában foglalt rendelkezés az Átv. 48. § (2) bekezdésében foglaltakra utal. Tekintettel arra, hogy a tenyésztési adatok, dokumentumok és nyilvántartások nem képezik a tenyésztő szervezet tulajdonát, nem állapítható meg alkotmányos összefüggés az FVMr. 10. § (4) bekezdése és a tulajdonhoz való jog között.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
4.3. A harmadik indítványozó az FVMr. 1. számú melléklete 1. pontja, 2. pont 2.1.1. alpontja, valamint 3. pont 3.5. alpontja megsemmisítését azért kérte, mert miniszteri rendeleti szinten rendelkezik személyes adatok kezeléséről.
Az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkit megillet – egyebek mellett – a magántitok és a személyes adatok védelme. Az Alkotmánybíróság 1990-től követett gyakorlata szerint ez a jog kivételesen, törvény által korlátozható, de a korlátozásnak meg kell felelnie az Alkotmányban meghatározott követelményeknek [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 70.]. A 15/1991. (IV. 13.) AB határozat a személyes adatok alkotmányos védelme körében bontotta ki az információs önrendelkezési jog tartalmát: „[a]z Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés alapvető jogát, és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek.” (ABH 1991, 40, 42.) Az adatkezelésre vonatkozó rendelkezések törvénybe foglalásának kötelezettségét a 47/2003. (X. 27.) AB határozat külön kiemelte: „[a]z Alkotmány 59. § (2) bekezdésének tartalmából következően a személyes adatok védelmére vonatkozó jogi szabályozás törvényi szintű rendezést kíván meg. A célhoz kötött adatgyűjtés tilalma, illetve az adatgyűjtés jogosultsága tekintetében fennálló joghézag pedig nem kerülhető meg ténylegesen adatgyűjtést feltételező módszerekre vonatkozó belső utasítások igénybevételével.” (ABH 2003, 525, 539.) [A gyakorlatot áttekinti: 22/2004. (VI. 19.) AB határozat, ABH 2004, 367, 370–371.]
A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 2. § 1. pontja értelmében a személyes adat bármely meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A személy különösen akkor tekinthető azonosíthatónak, ha őt – közvetlenül vagy közvetve – név, azonosító jel, illetőleg egy vagy több, fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző tényező alapján azonosítani lehet.
4.3.1. Az FVMr. 1. számú melléklet 1. pontja arról rendelkezik, hogy egy fajta számára csak egy törzskönyv vezethető. Ez a rendelkezés nem írja elő személyes adatok kezelését, sem polgári jogi felelősség viselésére vonatkozó rendelkezést nem foglal magában. Így – érdemi összefüggés hiányában – nem állapítható meg a rendelkezés alkotmányellenessége az indítványozó által felhívott szempontok alapján. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt ebben a részében elutasította.
4.3.2. Az FVMr. 1. számú melléklet 2. pontja a törzskönyv tartalmát szabályozza a fajtatiszta kutyák tekintetében. Ennek 2.1.1. alpontja szerint a törzskönyvnek tartalmaznia kell a tenyésztő tulajdonos nevét és címét. Az Átv. 3. § 18., 19. és 26. pontja szerint az állat tenyésztőjére és tulajdonosára vonatkozó adat tenyésztési adat, amelyet a törzskönyvben és a tenyésztési főkönyvben tartanak nyilván. Az Átv. azonban nem rendelkezik az állattartó (illetve tulajdonos) konkrétan meghatározott személyes adatainak kezeléséről. Ebből következően az állat (jelen esetben az FVMr. hatálya alá tartozó kutya) tulajdonosának, illetve tenyésztőjének személyes adatinak kezelése az FVMr. 1. számú mellékletének 2. pont 2.1.1. alpontján alapul. Vagyis a személyes adat kezelésére miniszteri rendelet jogosítja az elismert tenyésztő szervezetet.
Az Alkotmánybíróság fentiekben kifejtett gyakorlata értelmében személyes adat kezelésére vonatkozóan kizárólag törvényi rendelkezés alapján van lehetőség, az adatok körének és az adatkezelés céljának megjelölése mellett. Tekintettel arra, hogy az FVMr. 1. számú melléklet 2. pont 2.1.1. alpontja miniszteri rendeleti szinten írta elő személyes adatok kezelését, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdését, ezért megsemmisítette azt.
4.3.3. Az FVMr. 3. pontja a fajtánkénti törzskönyvi szabályzat tartalmáról rendelkezik. Ennek 3.5. alpontja szerint a törzskönyvi szabályzatnak rendelkeznie kell a kutya tulajdonosváltozásának bejelentéséről. E rendelkezés tartalma szerint tehát nem adatkezelésre vonatkozóan szabályoz. Ez alapján azt kell megállapítani a törzskönyvi szabályzatban, hogy miként történik a tulajdonosváltozás bejelentése a törzskönyvben. Így – mivel a támadott rendelkezés nem adatkezelésre vonatkozóan szabályoz – érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya miatt nem állapítható meg a rendelkezés alkotmányellenessége az Alkotmány 59. §-ára vonatkozóan. Így az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
4.4. Ugyanezen indítványozó az FVMr. 1. számú melléklete 3. pont 3.6. alpontjának, valamint 2. számú mellékletének a bírák felelősségére vonatkozó szövegrésze megsemmisítését kérte. E rendelkezések az indítványozó szerint ellentétesek a Ptk. 685. § a) pontjával, mivel miniszteri rendeleti szinten írnak elő polgári jogi felelősséget. Az indítványozó az FVMr. ezen konkrét rendelkezéseivel összefüggésben csak törvényellenességet állít, és nem hivatkozott az Alkotmány valamely konkrét rendelkezésének sérelmére. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt – mivel az eljárásra az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre – az Ügyrend 29. § b) pontja alapján visszautasította.
5. Az indítványozók kérték az FVMr. további rendelkezéseinek vizsgálatát is.
5.1. Így az egyik indítványozó – indokolás nélkül – azt tartja alkotmányellenesnek, hogy az FVMr. 3. §-ának nincs 9. pontja. Az FVMr. 3. § 10. pontját azért tartja alkotmányellenesnek az indítványozó, mert „alapvetően beavatkozik zömmel társadalmi szervezetek – nemzetközi sztenderdek szerint folyó – belső nyilvántartási tevékenységébe, sőt a jogi kiszámíthatatlanság elemeként »egy fajta, egy törzskönyv« elvét rögzíti.” Az FVMr. 4. §-ának megsemmisítését azért kéri, mert az „önállóság-sértő”. A másik indítványozó – konkrét rendelkezés megjelölése és indokolás nélkül – kérte a rendelet egészének megsemmisítését, mivel az sérti az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdését. Ezekre az indítványi kérelmekre vonatkozóan azonban hiányzott az indítvány alapjául szolgáló ok megjelölését tartalmazó határozott kérelem, az indítványozó – amennyiben hivatkozott egy konkrét alkotmányos rendelkezés sérelmére – az alkotmányos rendelkezés sérelmét nem indokolta. Emiatt az Alkotmánybíróság az FVMr. 3. § hiányzó 9. pontja, 10. pontja, 4. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványi kérelmeket gyakorlatának megfelelően – mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant – az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.
5.2. Az indítványozók az FVMr. egésze, valamint egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását azért is kérték, mert a szabályozás szükségtelen. Az FVMr. egésze végrehajthatatlan és ésszerűtlen, valamint az egyik indítványozó arra is hivatkozott, hogy a közösségi jog nem szabályozza a kutyatenyésztés kérdését. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe csak jogszabályok alkotmányosságának vizsgálata tartozik. Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe annak vizsgálata, hogy egy adott jogszabály, vagy jogszabályi rendelkezés szakmailag megalapozott-e, vagy egyébként szükséges-e. Ahogy a 852/B/1995. AB határozat fogalmazott: „Nem tartozik az alkotmányjogi szempontok alapján való elbírálás körébe annak vizsgálata, hogy a jogalkotó által választott megoldás eléri-e a kívánt hatást, célszerűnek tekinthető-e, az érintett jogág elmélete szempontjából vitatható-e vagy nem.” (ABH 2002, 724, 729.)
Így az Alkotmánybíróság ezeket az indítványi kérelmeket hatáskör hiányában, az Ügyrend 29. § b) pontja alapján visszautasította.
Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy hatáskörébe csak jogszabályok alkotmányosságának vizsgálata, valamint – meghatározott indítványozói kör kezdeményezése alapján – jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata tartozik. Az indítványozó által hivatkozott FCI Alap- és Működési Szabályzata egyik körbe sem tartozik. Az Alkotmánybíróságnak tehát nincs hatásköre annak vizsgálatára, hogy az FVMr. ellentétesen szabályozott-e az FCI Alap- és Működési Szabályzatával. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében – az Ügyrend 29. § b) pontja alapján – visszautasította.
5.4. Az egyik indítványozónak a földművelésügyi miniszter intézkedése alkotmányellenességének megállapítása tárgyában benyújtott indítványi kérelmét az Alkotmánybíróság – hatásköre hiányában – ugyancsak visszautasította, az Ügyrend 29. § b) pontja alapján. Az Alkotmánybíróság a miniszteri intézkedéssel kapcsolatban is utal arra, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörébe jogszabályok, valamint állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányosságának vizsgálata tartozik. Az indítványozó által támadott miniszteri levelek normatív tartalommal nem rendelkeznek, ugyanis azok egyedi intézkedés kezdeményezésére, valamint tájékoztatásra irányulnak, amelyek a címzett szervet normatív tartalommal nem kötik.
Megjegyzi ugyanakkor az Alkotmánybíróság az indítványozó által felvetettekkel kapcsolatban, hogy az ügyészi törvényességi felügyeleti eljárás kérelmezésére a miniszternek a Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 13. § (2) bekezdés b) pontja alapján van jogosultsága, ami alapján az ügyészség köteles eljárni [lásd 13/1994. (ÜK. 12.) LÜ utasítás].
A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 56/B/1999.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás