62/2009. (VI. 16.) AB határozat

62/2009. (VI. 16.) AB határozat¹

2009.06.16.

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában – dr. Bragyova András, dr. Kovács Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 54. § (2) bekezdésének második mondata alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

A megsemmisítést követően a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 54. § (2) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:

„A mesterképzésben, a szakirányú továbbképzésben és a doktori képzésben a felsőoktatási intézmény bírálja el és rangsorolja a felvételi kérelmeket.”

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 103. § (1) bekezdésének h) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

3. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 23. § (3) bekezdése, 27. § (8) bekezdésének b) pontja, 34. § (3) bekezdése, 35. § (4) bekezdése, 39. § (6) bekezdése, 53. § (4) bekezdése, 54. § (1) bekezdése, 55. § (2) bekezdése, 101. § (1) bekezdésének b) pontja és 115. § (10) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

4. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatási intézmények felvételi eljárásairól szóló 237/2006. (XI. 27.) Korm. rendelet 25. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

5. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 152. § (4) bekezdésével, illetve 154. § (4) bekezdésével összefüggésben benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

6. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 49. § e) pontja, 122. § (2) bekezdése, 125/A. §-a, 147. § 10. pontja és 162. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

7. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 101. § (1) bekezdésének b) pontja nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló indítványt visszautasítja.

8. Az Alkotmánybíróság a 2007-ben a felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló 1108/2006. (XI. 20.) Korm. határozat alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

Hat indítványozó, köztük országgyűlési képviselő kérte a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: Fot.) különböző rendelkezéseinek megsemmisítését, illetve ezekkel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását.

1. Két indítványozó a Fot. egyes, gazdasági tanáccsal összefüggő rendelkezéseinek alkotmányellenességét állította.

1.1. Az egyik indítványozó szerint a Fot. 23. § (3) bekezdésének az a kitétele, amely szerint a gazdasági tanács tagjainak felsőfokú végzettséggel kell rendelkezniük, sérti az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ait. Az indítványozó sérelmezte, hogy bár a hallgatók is „egyetem-alkotó tényezőnek” minősülnek, a Fot. 23. § (3) bekezdése alapján még sincs lehetőségük személyesen részt venni a gazdasági tanács döntéshozatalában. Az indítványozó hivatkozott az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmére is, mivel a törvényi rendelkezés alapján hátrányosabb helyzetben vannak, mint az oktatók és a kutatók.

1.2. Egy másik indítványozó szerint a Fot. 27. § (8) bekezdésének b) pontja sérti a felsőoktatási intézmények Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aiból levezetett autonómiáját. Álláspontja szerint a gazdasági tanács alkotmányellenesen avatkozhat be a szenátus működésébe azzal, hogy az gazdasági szervezetalakítási kérdésekben csak a gazdasági tanács minősített többséggel elfogadott javaslata alapján dönthet. Mindez az indítványozó szerint sérti a felsőoktatási intézmények gazdálkodási autonómiáját.

2. Egy másik indítványozó a Fot. azon rendelkezéseinek megsemmisítését kérte, amelyek a felsőoktatási intézményekbe történő felvételi rendszerét szabályozzák.

2.1. Az indítványozó kifogásolta a Fot. 101. § (1) bekezdésének b) pontját, amely szerint a Kormány határozatban állapítja meg az adott évben államilag támogatott képzésbe felvehető hallgatói létszámot. Az indítványozó szerint az állami támogatást – mivel az a művelődéshez való jog anyagi garanciája – csak jogszabály szabályozhatja, az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő normatív határozat nem. Ezzel az indítványozó tartalmilag az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének sérelmét állította.

Ugyanezen okok miatt az indítványozó szerint a Fot. 101. § (1) bekezdésének b) pontja ellentétes az 1976. évi 9. törvényerejű rendelettel kihirdetett Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányával (a továbbiakban: GSZKE) is. A GSZKE 4. cikke szerint ugyanis a felsőoktatással összefüggő jogok csak törvényi korlátozásoknak vethetők alá. Álláspontja szerint a Fot. 101. § (1) bekezdésének b) pontja – a GSZKE-vel ellentétes tartalma miatt – sérti az Alkotmány 7. § (1) bekezdését.

A fenti okok miatt az indítványozó kérte a Fot. 101. § (1) bekezdése b) pontjának felhatalmazására alkotott 1108/2006. (XI. 20.) Korm. határozat alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is.

2.2. Az indítványozó alkotmányellenesnek tartja a Fot. jelentkezők rangsorba állításáról szóló 54. §-át, valamint ezzel összefüggésben a felsőoktatási intézmények felvételi eljárásairól szóló 237/2006. (XI. 27.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 25. § (4) bekezdését. Az indítványozó szerint abból következően, hogy az Alkotmány preambuluma szerint Magyarország szociális piacgazdaság, az állam időnként köteles beavatkozni a piaci viszonyokba. Az indítvány tartalma szerint a versenyhelyzet megteremtése sérti az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében rögzített piacgazdaságot. Az indítványozó álláspontja szerint a felvételi eljárás Fot. által bevezetett szabályai szerint a hátrányos területen élőknek kevesebb lehetősége lesz ténylegesen igénybe venni a felsőoktatást, ami miatt sérül az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében rögzített diszkriminációtilalom.

Az indítványozó szerint a felvételi rendszer következtében a kevésbé népszerű karokon előfordulhat olyan helyzet is, hogy a kevés államilag támogatott hely miatt nem indul képzés. Az ilyen helyzet a már felvett hallgatók tekintetében sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonság elvét.

Hivatkozott továbbá arra is, hogy az R. előre nem látható fogalmakat tartalmaz, amely ellentétes a normavilágosság követelményével. Az indítványozó szerint sérti a jogállamiság követelményét az is, hogy az R. hatálybalépésére a jogalkotó nem biztosított kell időt, így nem volt lehetőség felkészülni az alkalmazására.

2.3. Végül az indítványozó szerint a Fot. 39. § (6) bekezdése sérti a felsőoktatási autonómiát, mivel a jelentkezők felvételéről ténylegesen a Kormány dönt. Meglátása szerint a Kormány csak a felvételi eljárás normatív feltételeit határozhatja meg, az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aival ellentétes, ha a felvételi szintet is a végrehajtó hatalom állapítja meg.

3. Két indítványozó a mesterképzés államilag támogatott létszámkeretére vonatkozó rendelkezések felülvizsgálatát kérte az Alkotmánybíróságtól.

3.1. Az egyik indítványozó szerint a Fot. 53. § (4) bekezdése alkotmányellenes korlátot állít azzal, hogy az alapképzésben résztvevők 65%-át elzárja annak lehetőségétől, hogy államilag támogatott képzésben folytassa tanulmányait. Álláspontja szerint a rendelkezés ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ával, mivel „egyéb helyzet” szerinti különbségtételt valósít meg, valamint sérti az Alkotmány 70/F. §-ában rögzített elvet, amely szerint a felsőoktatás mindenki számára hozzáférhető.

3.2. A másik indítványozó – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állító, de tartalmilag utólagos normakontrollt kérő indítványában – a Fot. 103. § (1) bekezdésének h) pontja alkotmányellenességét állítja. Nem látja biztosítottnak az Alkotmány 70/F. §-ában rögzített elvek érvényesülését, továbbá álláspontja szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és 8. § (2) bekezdését az, hogy nincs meghatározva, hogy a miniszter milyen pályázati rendszerben dönt az államilag támogatott hallgatói helyek intézmények közti megoszlásáról. Hivatkozik arra, hogy a pályázati rendszer nem egyértelmű, nem kiszámítható és eredménye nem látható előre, és az, hogy egyáltalán folytatható-e a választott szakterületen mesterképzés, nem utalható a miniszter hatáskörébe.

4. Az egyik indítványozó szerint a Fot. 34. § (3) bekezdése, valamint 35. § (4) bekezdése ellentétes a személyes adatok védelmével. Az indítványozó abban látja, az Alkotmány 59. § (1) bekezdésének a sérelmét, hogy a hivatkozott rendelkezések által előírt, 80 évig történő adatkezelésnek nincs célja, az adatkezelési idő indokolatlanul hosszú.

5. Az egyik indítványozó a Fot. 115. § (10) bekezdésének alkotmányellenességét állítja. Álláspontja szerint sérti a felsőoktatási intézmények autonómiáját, hogy amikor a fenntartó keresettel támadja a felsőoktatási intézmény határozatát, a bíróság nem csak jogszabálysértés esetén járhat el; ebből kifolyólag jogosult jogszabályszerű határozatot is megváltoztatni. Az indítványozó szerint a Fot. 115. § (10) bekezdése megfosztja a bíróságot jogalkalmazói szerepétől, és így közvetett, de diszkrecionális beavatkozási lehetősége keletkezik a fenntartónak az intézmény életébe.

6. Az egyik indítványozó arra is hivatkozott, hogy a Fot. 122. § (2) bekezdése következtében az állam egyes esetekben nem tagadhatja meg saját tulajdonában lévő, de a felsőoktatási intézmény kezelésébe adott tulajdonának elidegenítését. Az indítványozó szerint emiatt nem valósul meg az állami tulajdon alkotmányos védelme, amely az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének sérelmét eredményezi.

7. Egy másik indítványozó a Fot. 55. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a jogalkotó, azzal, hogy legfeljebb 12 féléven keresztül teszi lehetővé a tanulmányok államilag támogatott folytatását, tartalmilag megszüntette a tanári oklevéllel rendelkezők számára a második tanár szak költségmentességét. Előadta, hogy a jogalkotó erről nem tájékoztatta a felvételizőket kellő időben, és emiatt sérült az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság elve.

8. Két indítványozó a Fot. képzési hozzájárulással összefüggő rendelkezéseinek megsemmisítését kérte. Az egyik indítványozó szerint a képzési hozzájárulás sérti az Alkotmány 70/F. §-át, mert nem teszi mindenki számára hozzáférhetővé a felsőfokú oktatást. A másik indítványozó szerint valamilyen tandíj bevezetése önmagában nem alkotmányellenes, az viszont sérti az Alkotmány 70/G. §-át, hogy a felsőoktatási intézményeknek szűk mozgástere van az összeg meghatározásánál. Továbbá az Alkotmány 70/A. §-ával ellentétes módon hátrányos megkülönböztetésnek találta azt is, hogy a Fot. 147. § 10. pontjába foglalt értelmező rendelkezés különbséget tesz egyes hátrányos helyzetű hallgatók között.

9. Végül az egyik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól, a Fot. átmeneti rendelkezéseivel összefüggésben.

9.1. Álláspontja szerint a Fot. 152. § (4) bekezdése ellentétes a Fot. 154. § (4) bekezdésével. Az ellentmondásból kifolyólag nem egyértelmű, hogy a Fot. rendelkezései kiterjednek-e azokra a hallgatókra, akik a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: régi Fot.) alapján kezdték meg tanulmányaikat. Meglátása szerint azért áll fenn alkotmányellenes mulasztás, mert a törvényhozó nem teremtette meg azokat a garanciális szabályokat, amelyek alapján biztosított a 2006. szeptember 1. előtt tanulmányokat kezdő hallgatók művelődéshez való joga.

9.2. Az indítványozó sérelmesnek találta a Fot. 162. § (1) bekezdését is, amely szerint a Kormány a létszámkeretet 2006 és 2009 között mérlegelés alapján határozza meg. Hivatkozott arra, hogy nincsenek meghatározva a mérlegelés szempontjai, és nincs törvényi garancia arra, hogy egyáltalán biztosított-e az államilag támogatott létszámkeret.

A tartalmilag összefüggő indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és jelen határozatában egységesen bírálta el.

Az indítványok benyújtását követően „a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény módosításáról” szóló 2007. évi CIV. törvény több ponton módosította a Fot. indítványokkal támadott szabályait. Mivel azonban a szabályok kifogásolt tartalma a módosítást követően is megmaradt, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat a határozat meghozatalakor hatályos szabályok alapján bírálta el. Érdemi, az indítványok egyes elemeinek elbírálhatóságát döntően befolyásoló módosítás azonban, hogy „a 2008. március 9-i országos ügydöntő népszavazásokon hozott döntések végrehajtásáról” szóló 2008. évi IX. törvény (a továbbiakban: Tv.) hatályon kívül helyezte a Fot. képzési hozzájárulás megfizetésére vonatkozó szabályait.

További jelentős módosításokat vezetett be 2009. január 1-i hatállyal „a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény módosításáról” szóló 2008. évi XCVII. törvény (a továbbiakban: Fotm.), elsődlegesen a felsőoktatás gazdálkodási és vállalkozási tevékenysége területén.

Az Alkotmánybíróság az indítványok egyes elemeivel összefüggésben kikérte az oktatási és kulturális miniszter véleményét. A miniszter azonban nem tájékoztatta a véleményéről az Alkotmánybíróságot.

II.

1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:

„A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése érdekében az Országgyűlés – hazánk új Alkotmányának elfogadásáig – Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg:

(...)

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

(...)

8. § (...)

(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.

(...)

9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.

(...)

13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

(...)

59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.

(...)

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

(...)

70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.

(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát.

(2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.”

2. A Fot. vonatkozó, az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:

„23. § (...)

(3) A gazdasági tanácsnak hét vagy kilenc tagja van. A gazdasági tanács létszámát a működés megkezdéséhez szükséges engedélyben meghatározott hallgatói létszám adatai alapján kell meghatározni a következők szerint: ha a felsőoktatási intézmény maximális hallgatói létszáma

a) nem éri el a tizenötezret, hét,

b) eléri a tizenötezret, kilenc

tagból áll. A gazdasági tanács tagja az lehet, aki felsőfokú végzettséggel rendelkezik. A gazdasági tanács tagjainak a megbízatása öt évre szól, amely legfeljebb egy alkalommal meghosszabbítható.

(...)

27. § (...)

(8) A szenátus az a)–m) pont tekintetében dönt, illetve az n)–q) pont tekintetében dönthet (...)

b) gazdálkodó szervezet alapításáról, gazdálkodó szervezetben részesedés szerzéséről [121. §], gazdálkodó szervezettel történő együttműködésről, feltéve, ha azt a gazdasági tanács tagjai legalább kétharmadának igenlő szavazatával meghozott véleménye támogatja,

(...)

34. § (...)

(3) A felsőoktatási intézmény az alkalmazottak és a hallgatók személyes adatait csak a foglalkoztatással, juttatások, kedvezmények, kötelezettségek megállapításával és teljesítésével, állampolgári jogok és kötelezettségek teljesítésével kapcsolatosan, nemzetbiztonsági okokból, az e törvényben meghatározott nyilvántartások kezelése céljából, a célnak megfelelő mértékben, célhoz kötötten kezelheti. A felsőoktatási intézmény az alkalmazottak személyes adatait – ha a társadalombiztosítási szabályok eltérően nem rendelkeznek – a foglalkoztatás megszűnésétől számított tíz évig kezelheti. A felsőoktatási intézmény a hallgatók személyes adatait a hallgatói jogviszony megszűnésétől számított nyolcvan évig kezelheti.

(...)

35. § (...)

(4) A felsőoktatási információs rendszer működéséért felelős szerv a hallgatóknak hallgatói azonosító számot ad ki. Az azonosító szám a hallgatói jogviszonnyal összefüggő jogok és kötelezettségek érvényesülésének figyelemmel kísérésére szolgál. Nem kell új azonosító számot adni annak, aki a közoktatásban kapott tanulói azonosító számot. A felsőoktatás információs rendszere tartalmazza a hallgatói nyilvántartást. A hallgatói nyilvántartás a 2. számú mellékletben meghatározott adatokat tartalmazza. A hallgatói nyilvántartásból személyes adat – az érintetten kívül – csak hallgatói jogviszonyhoz kapcsolódó juttatás, illetőleg a hallgatói hitel jogszerű igénybevételének megállapítása céljából továbbítható a szolgáltatást nyújtó vagy az igénybevétel jogosságának ellenőrzésére hivatott részére. A hallgatói nyilvántartásban adatot a hallgatói jogviszony megszűnésére vonatkozó bejelentéstől számított nyolcvan évig lehet kezelni.

(...)

39. § (...)

(6) A jelentkezések elbírálásának rendjét, a jelentkezések rangsorba állítását és ennek alapján a jelentkezők rangsorolását, továbbá a felvételi követelmények teljesítésének feltételeit, a felvételhez szükséges szintet, valamint a felvételi eljárás során kérhető eljárási díj megállapításának rendjét és a díj legmagasabb összegét, illetőleg a díj befizetése alóli mentesülés eseteit a Kormány határozza meg.

(...)

49. § (...)

e) teljesítse a tanulmányai folytatásához kapcsolódó fizetési kötelezettségét, így különösen költségtérítéses képzésben költségtérítést fizessen.

(...)

53. § (...)

(4) A mesterképzésre felvehető államilag támogatott hallgatói létszámkeret az adott évet megelőző harmadik évben megállapított új belépők létszámkeretének harmincöt százaléka. A doktori képzésre és a szakirányú továbbképzésre felvehetők létszámkerete a mesterképzésre felvehető létszámkeret tíz százaléka.

(...)

54. § (1) Az alapképzésben és a felsőfokú szakképzésben az államilag támogatott hallgatói helyeket a felvételi jelentkezések rangsora és a jelentkezési lapokon felállított intézményi rangsorok alapján kell elosztani. Az adott felsőoktatási intézmény az alapító okiratában meghatározott maximális hallgatói létszám mértékéig annyi államilag támogatott hallgatót fogadhat, ahány felvételi kérelem teljesítése az adott felsőoktatási intézményre jut.

(2) A mesterképzésben, a szakirányú továbbképzésben és a doktori képzésben a felsőoktatási intézmény bírálja el és rangsorolja a felvételi kérelmeket. A miniszter határozza meg, hogy e körben hány államilag támogatott hallgatói hellyel rendelkezik a felsőoktatási intézmény.

(...)

55. § (...)

(2) Egy személy tizenkét féléven át folytathat a felsőoktatásban tanulmányokat államilag támogatott képzésben (a továbbiakban: támogatási idő), beleértve a felsőfokú szakképzést is. A fogyatékossággal élő hallgató támogatási ideje négy félévvel megnövelhető. A támogatási időbe be kell számítania megkezdett államilag támogatott félévet is, kivéve, ha betegség, szülés vagy más, a hallgatónak fel nem róható ok miatt nem sikerült befejezni a félévet. A támogatási idő számításánál figyelmen kívül kell hagyni a támogatási idő terhére teljesített félévet, ha megszűnt a felsőoktatási intézmény anélkül, hogy a hallgató a tanulmányait be tudta volna fejezni, feltéve, hogy tanulmányait nem tudta másik felsőoktatási intézményben folytatni. Figyelmen kívül kell hagyni azt a félévet is, amelyet tanulmányai folytatásánál a felsőoktatási intézmény a megszűnt intézményben befejezett félévekből nem ismert el. A támogatási idő legfeljebb két félévvel megnő, ha a hallgató egységes, osztatlan képzésben vesz részt, és a képzési követelmények szerint a képzési idő meghaladja a tíz félévet. A részidős képzés ideje és a távoktatás ideje legfeljebb négy félévvel meghosszabbítható. A doktori képzésben részt vevő hallgató támogatási ideje legfeljebb további hat félévvel meghosszabbítható. Az államilag támogatott képzésben való részvételt nem zárja ki a felsőoktatásban szerzett fokozat és szakképzettség megléte, azzal a megkötéssel, hogy aki államilag támogatott képzésben valamely képzési ciklusban végbizonyítványt szerzett, ugyanabban a képzési ciklusban nem vehet részt államilag támogatott képzésben. Ezt a rendelkezést alkalmazni kell a felsőfokú szakképzés tekintetében is.

(...)

101. § (1) A Magyar Köztársaság Kormánya (...)

b) határozatban megállapítja az adott évben államilag támogatott képzésbe felvehető hallgatói létszámot, továbbá elosztja a képzési területek, a képzés munkarendje és a képzés szintje szerint,

(...)

103. § (1) A miniszter felsőoktatás-szervezési feladatai: (...)

h) pályázat alapján meghatározza az államilag támogatott mester- és doktori képzésre, valamint a szakirányú továbbképzésre felvehető hallgatói létszám intézmények közötti elosztását.

(...)

115. § (...)

(10) A bírósági eljárás a megszabott határidő lejártától számított harminc napon belül indítható meg. A bíróság nemperes eljárásban, soron kívül határoz. A határidő jogvesztő. A bíróság a fenntartó kérésére a felsőoktatási intézmény döntését megváltoztathatja, illetve elrendelheti, hogy a felsőoktatási intézmény részben vagy egészben tegyen eleget a fenntartó felhívásában foglaltaknak. Az eljárásra a Fővárosi Bíróság az illetékes. A kérelem benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya van.

(...)

122. § (...)

(2) Az állami felsőoktatási intézmény a vagyonkezelésében lévő állami vagyon tulajdonjogát saját hatáskörben, a Magyar Állam nevében eljárva átruházhatja. Az értékesítés

a) az állami vagyon értékesítésére vonatkozó általános rendelkezések figyelembevételével,

b) a vagyon valós piaci értékének ellenértéke fejében,

c) a miniszter előzetes egyetértésével,

d) a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. értékesítést megelőző értesítése mellett,

e) ingatlan esetén az ingatlan fekvése szerinti települési – fővárosban az ingatlan fekvése szerinti kerületi – önkormányzat elővásárlási jogának biztosításával

történhet.

(3) A miniszter hozzájárulásáról az értékesítési szándék írásbeli bejelentésétől számított harminc napon belül dönt, amennyiben ezen időpontig döntést nem hozott, úgy az egyetértést megadottnak kell tekinteni. Nem szükséges az előzetes egyetértés abban az esetben, ha ingatlan értékesítésére azért kerül sor, mert az intézmény legkésőbb az intézményfejlesztési tervében meghatározott időtartamon belül az értékesítendő ingatlannal azonos településen másik ingatlant kíván vásárolni. A minisztert az értékesítés megkezdését megelőzően erről tájékoztatni kell.

(...)

147. § (...)

10. hátrányos helyzetű hallgató (jelentkező): az a beiratkozás időpontjában huszonötödik életévét be nem töltött hallgató (jelentkező), akit középfokú tanulmányai során családi körülményei, szociális helyzete miatt a jegyző védelembe vett, illetve aki után rendszeres gyermekvédelmi támogatást folyósítottak, illetve rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre jogosult, vagy állami gondozott volt,

(...)

152. § (...)

(4) Az 1993. évi felsőoktatásról szóló törvény alapján megkezdett képzéseket – folyamatos képzésben – változatlan szakmai követelmények, változatlan vizsgarend keretében, változatlan oklevél kiadásával kell befejezni.

(...)

154. § (...)

(4) Az e törvény hatálybalépésekor működő felsőoktatási intézmények 2006. június 30-ig felülvizsgálják szervezeti és működési szabályzatukat, és megküldik a fenntartónak. Az új szervezeti és működési szabályzatot 2006. szeptember 1-jétől kell alkalmazni valamennyi hallgató tekintetében, függetlenül attól, hogy a hallgatói jogviszony mikor keletkezett. Az új szervezeti és működési szabályzatban kell meghatározni azokat az átmeneti szabályokat, például a tanulmányi és vizsgarendet, amelyek a korábbi képzési rendszerben megkezdett tanulmányok befejezéséhez szükségesek. 2006. június 30-ig a hallgatói önkormányzatok elkészítik alapszabályukat és megküldik jóváhagyás céljából a szenátusnak.

(...)

162. § (1) Az 53. § (3) bekezdésében foglaltakat első alkalommal a 2006. szeptember 1-jén induló alapképzések tekintetében kell alkalmazni. A mesterképzésre, doktori képzésre, szakirányú továbbképzésre felvehető államilag támogatott hallgatói keretszámot első alkalommal 2009-ben kell e rendelkezések alapján megállapítani. A Kormány a mesterképzésre felvehető államilag támogatott hallgatói létszámot a 2006–2009-es tanévekre mérlegelés alapján, a felsőoktatásban államilag támogatott képzésben résztvevők összlétszáma alapján határozza meg.”

3. Az R. vonatkozó rendelkezései:

„25. § (1) A Hivatal a besorolási döntést

a) a februárban induló szemeszterre történő jelentkezés esetén legkésőbb a képzés indítása szerinti év január 15. napjáig,

b) a szeptemberben induló szemeszterre történő jelentkezések esetén legkésőbb a képzés indítása szerinti év augusztus 1. napjáig

hozza meg. A besorolási döntés időpontját a Hivatal állapítja meg.

(2) Besorolási döntéskor arról születik döntés, hogy a jelentkező felvehető-e bármely általa a felvételi kérelmében megjelölt képzésre és ha igen, melyikre. Egyazon felvételi eljárásban a jelentkező csak egy helyre sorolható be.

(3) A Hivatal a besorolásról a felsőfokú szakképzésre, az alapképzésre és az egységes, osztatlan képzésre a jelentkező felvételéről képzési áganként vagy szakonként (önálló szakképzettséget adó szakirányonként) egységes – a mesterképzésre jelentkezők esetében intézményi – rangsor alapján dönt. A felsőfokú szakképzéseket a besorolási döntések során egy képzési ágként kell kezelni.

(4) A jelentkezők rangsorba állításakor figyelembe kell venni

a) a 10. § (2) bekezdés b) pontja alapján a jelentkező által meghatározott jelentkezési sorrendet, beleértve a mesterképzésre benyújtott jelentkezést is,

b) az 5. § (1) bekezdése szerint közzétett létszámot,

c) a működési engedélyben szereplő intézményi kapacitást,

d) a Kormány által az adott évre meghatározott, országosan felvehető államilag támogatott hallgatók létszámkeretét,

e) a képzési áganként, szakonként vagy önálló szakképzettséget eredményező szakirányonként az előző három évben átlagosan felvett hallgatói létszám összlétszámon belüli arányát azzal, hogy attól legfeljebb 10%-kal lehet eltérni,

f) a művészeti és művészetközvetítő képzési területek esetén művészeti áganként az egyes intézményekbe az előző három évben átlagosan felvett hallgatói létszámot, azzal, hogy attól legfeljebb 10%-kal lehet eltérni,

g) a felsőoktatási intézménybe az előző három évben költségtérítéses képzésre felvett hallgatók arányának átlagát azzal, hogy attól legfeljebb 10%-kal lehet eltérni,

h) a felsőoktatási intézmény számára a miniszter által pályázat keretében képzési területenként és munkarendenként megállapított államilag támogatott mesterképzési létszámot.

(5) A jelentkezőkről egységes rangsorolás alapján ponthatár alkalmazásával kell dönteni. Az adott képzésre ponthatár alatti eredménnyel senki nem sorolható be, azt, aki a ponthatárt elérte vagy meghaladta, kötelező besorolni.

25/A. § (1) A besorolási döntés előkészítésében a Hivatal és a felsőoktatási intézmények vesznek részt.

(2) A besorolási döntés előkészítéseként a Hivatal – a rendelkezésre álló adatok alapján – tervezetet készít az egyes képzések ponthatárára.

(3) A javaslat alapján a felsőoktatási intézmények – az 5. § (1) bekezdése szerint meghatározott felvehető létszámra figyelemmel – kezdeményezhetik

a) az egyes képzésekre a Tájékoztatóban közzétett legmagasabb keretszám növelését;

b) az egyes képzésekre a Tájékoztatóban közzétett legalacsonyabb keretszám csökkentését.

(4) A felsőoktatási intézmények döntései alapján a Hivatal újabb tervezetet készít.

(5) A (3)–(4) bekezdésben leírtakat az adott évben felvehető államilag támogatott hallgatói létszámkeret legteljesebb kitöltéséig, illetve a besorolási döntés napjáig kell ismételni.

(6) A felsőoktatási intézmények a (2) bekezdésben meghatározott javaslat elkészítésének a Hivatal által meghatározott időpontjáig kötelesek továbbítani az Oktatási Hivatalnak a jelentkezők általuk meghatározott eredményeit.

(7) A felsőoktatási intézmények számára a (2) bekezdésben meghatározott javaslat elkészítésétől kezdve folyamatosan biztosítani kell az egyes képzéseikre jelentkezőkről a jelentkezési sorszámok és a felvételi pontszámok szerinti létszámot megmutató statisztikát.

25/B. § (1) A Hivatal a besorolásról szóló döntését a Ket. előírásai szerinti határozatban közli a jelentkezővel.

(2) A határozat indokolásának tartalmaznia kell a jelentkező valamennyi jelentkezésére vonatkozó pontszámítást.

(3) A Hivatal a besorolásról szóló döntést eljuttatja az érintett felsőoktatási intézményeknek is.”

III.

Az indítványok részben megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság a felvételi rendszerrel összefüggő indítványok elbírálását megelőzően áttekintette a felsőoktatási intézmények autonómiájának alkotmányos szabályozását.

Az Alkotmány 70/F. §-a biztosítja a művelődéshez való jogot, amelyet a Magyar Köztársaság a „képességei alapján mindenki számára hozzáférhető” felsőoktatás útján valósít meg. Az Alkotmány szövegéből következően tehát a felsőoktatási intézmények léte és működése az Alkotmány 70/F. §-ában rögzített alapjog intézményi garanciája.

Az Alkotmány 70/G. §-a szerint a Magyar Köztársaság „tiszteletben tartja és támogatja” a tudományos élet szabadságát; a (2) bekezdés értelmében „[t]udományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak”. Az Alkotmánynak e rendelkezése „kizárja bizonyos eredmények állam általi preferálását, tudományos igazságként való deklarálását és oktrojálását, hangsúlyozva az államnak a tudományos élet területén tanúsítandó semlegességét” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182.]. Az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aiból az vezethető le, hogy a felsőoktatási autonómia alkotmányos célja kettős: egyrészt a művelődéshez való jog intézményes kereteinek biztosítása, másrészt az állam tudományos kérdésekben való semlegességének a garantálása.

A felsőoktatási intézmények eme autonómiáját a régi Fot. 64. és 65. §-ai konkretizálták. A régi Fot. 65. § (2) bekezdése pedig – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontja alapján – lehetővé tette a felsőoktatási intézményeknek, hogy az önkormányzatukat sértő jogszabályokat és egyedi döntéseket az Alkotmánybíróság előtt megtámadják.

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság kezdeti döntéseiben a felsőoktatás „törvény keretei közötti” autonómiáját védte. A 35/1995. (VI. 2.) AB határozat a régi Fot.-ból vezette le, hogy a felsőoktatási intézményeknek a felvételi eljárás, tanulmányi és vizsgarend kérdésében döntési joga van (ABH 1995, 163, 166–167.), a 40/1995. (VI. 15.) AB határozat pedig a felsőoktatási autonómiát sértő, oktatói létszám alakításáról szóló kormányhatározatot azért semmisítette meg, mert az ily módon ellentétessé vált a régi Fot. autonómiát biztosító rendelkezéseivel. A megsemmisítés oka tehát nem az Alkotmány 70/G. §-a, hanem 35. § (2) bekezdése volt (ABH 1995, 170, 173.). Azt, hogy a felsőoktatási autonómia csak a „törvényi keretek között” érvényesül, kifejezetten rögzítette a 870/B/1997. AB határozat, amely az autonómiát „törvény által garantált önkormányzati jogokként” értelmezte (ABH 1999, 611, 613.).

Az Alkotmánybíróság e döntéseiből az a következtetés vonható le, hogy kizárt a felsőoktatási törvény rendelkezéseinek megsemmisítése a felsőoktatási autonómia sérelme miatt, hiszen az autonómia csak a törvényben rögzítettekre terjed ki. Mindemellett az Alkotmánybíróság e döntéseiben is elismerte a törvényben rögzített autonómia és az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ainak a kapcsolatát.

Későbbi határozataiban az Alkotmánybíróság a felsőoktatási autonómia jelentéstartalmát eltérően határozta meg. Már az 51/2004. (XII. 8.) AB határozat (ABH 2004, 679.) sem a régi Fot. 64–65. §-aiból, hanem közvetlenül az Alkotmányból eredeztette a felsőoktatási autonómiát, és az alapjoggal való szoros összefüggés miatt alkotmányellenesnek minősítette a régi Fot. azon rendelkezését, amely a Kormánynak adott felhatalmazást a többciklusú képzési szerkezet bevezetésére.

Ezt követően a 41/2005. (X. 27.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.) részletesen kibontotta a felsőoktatási autonómia terjedelmét és elemeit. Rámutatott, hogy a „felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az államigazgatástól önálló és független. Az önállóság és függetlenség nem csak a szűk értelemben vett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységre terjed ki. A tudomány autonómiájának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság is megilleti” (ABH 2005, 459, 475.). A felsőoktatási autonómia Abh.-beli értelmezése nem változtatott azon, hogy annak célja a művelődéshez való jog, illetve az állam tudományos kérdésekben való semlegességének a biztosítása. Ennek érdekében kell biztosítani a felsőoktatási intézmények végrehajtó hatalomtól való függetlenségét. Tekintve azonban, hogy ez értelmezés mellett az autonómia nem törvényből, hanem közvetlenül az Alkotmányból következik, az Alkotmánybíróságnak lehetősége van vizsgálni a törvényi rendelkezések alkotmányosságát is, ha azok nem biztosítják kellően a felsőoktatási intézmény függetlenségét a Kormánytól és az államigazgatástól.

Az Abh. a felsőoktatási autonómia három elemét különböztette meg: egyrészt a tudomány autonómiáját (ABH 2005, 459, 470.), amely alapján tudományos kérdésekben a tudomány művelői jogosultak dönteni, másrészt a szervezeti autonómiát (ABH 2005, 459, 474.), amely a felsőoktatási intézmény szervezeti, működési önállóságát biztosítja, és harmadrészt a gazdálkodási autonómiát (ABH 2005, 459, 475.), amely a pénzeszközök szabad felhasználását teszi lehetővé. Ezt az autonómia felfogást erősítette meg a 39/2006. (XI. 27.) AB határozat (ABH 2006, 498.).

Jelen határozatában az Alkotmánybíróság megmaradt a felsőoktatási autonómia kialakult értelmezésénél, figyelembe véve annak a fentiekben rögzített célját: a művelődéshez való jog intézményes kereteinek, valamint az állam tudományos kérdésekben való semlegességének biztosítását.

2. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Fot. alapképzésre, illetve osztatlan képzésre vonatkozó felvételi eljárás és az állami támogatás szabályozásának alkotmányosságát vizsgálta.

2.1. A felvételi eljárás szabályozásával összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg:

2.1.1. A felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a Kormánytól, az államigazgatástól független. Az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aiból azonban nem csupán eme intézményi védelem vezethető le, hanem azokból konkrét alapjogok is következnek. Ezek közé tartozik a tanítás szabadsága, amely nem csupán az egyetemi oktatás kérdéseire terjed ki, hanem a felvételi eljárásra is; arra, hogy az egyetemek és főiskolák önállóan meghatározhassák, hogy milyen képességgel és előképzettséggel rendelkező személyeket tartanak alkalmasnak a felsőoktatási intézményben oktatott ismeretek elsajátítására (1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579, 586.).

Mindez azonban önmagában nem zárja ki a Kormány jogalkotási jogosultságát a felvételi eljárás tekintetében. Az oktatáspolitika meghatározása ugyanis – az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének f) pontjára is figyelemmel – a Kormány feladata. Ennek ellátása során a Kormánynak számos körülményt kell mérlegelnie, amelynél az Alkotmánybíróság vizsgálata csak arra terjedhet ki, hogy a kialakított szabályozás megfelel-e az Alkotmány rendelkezéseinek. A Kormánynak a Fot. felhatalmazása alapján ezért mérlegelési joga van a tekintetben, hogy a felvételre milyen szabályok alapján kerül sor [lásd 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 298–299.].

A felsőoktatási intézmények autonómiájából nem vonható le olyan következtetés, hogy az egyetemek, főiskolák jogszabályi kötöttségek nélkül dönthetnék el, hogy milyen képzéseket indítanak, és azokra kiket vesznek fel. A felsőoktatási felvételi rendszer normatív szabályozása mindaddig megfelel az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ainak, amíg a szabályozás objektív kritériumokon alapul, és kizárja a Kormány, az államigazgatás önkényes beavatkozását.

Az oktatáspolitika célszerűsége és időszerűsége, csakúgy, mint az indítványozó által hivatkozott „versenyhelyzet” kialakítása nem képezi alkotmányossági vizsgálat tárgyát. A felvételi eljárás szabályozása mindaddig nem vet fel alkotmányossági kérdést, amíg teljesül az Alkotmány 70/F. §-ában rögzített követelmény, amely szerint a felsőfokú oktatás képességei szerint mindenki számára hozzáférhető.

A művelődéshez való jog alapjogi jellegéből az következik, hogy a felsőoktatás felvételi rendszeréről normatív jelleggel, legfelsőbb szinten törvényben kell rendelkezni. Sem a Kormány, sem az államigazgatás más szerve nem sértheti meg a felsőoktatás tudományos autonómiáját; nem felelne meg az Alkotmány 70/F. §-ának olyan rendelkezés, amely alapján a felsőoktatásba történő felvételről az autonómia alanyai nélkül a végrehajtó hatalom döntene. Nem jelenti azonban a tudományos autonómia sérelmét, ha a Kormány törvényben felhatalmazást kap a felvételi rendszer részletszabályainak rendeleti szintű szabályozására.

A Fot. megalkotásával a törvényhozó a felsőoktatási felvétel új rendszerét vezette be. A régi Fot. szabályaival ellentétben az államilag támogatott hallgatók intézményenkénti létszámát nem az állam és az adott felsőoktatási intézmény megállapodása, hanem az határozza meg, hogy a legjobb eredményeket elért jelentkezők mely intézményeket és milyen sorrendben jelölték meg. A felvételiket követően az Oktatási Hivatal a jelentkezőket – az R. 25. §-ában meghatározottak szerint – egységes rangsorba állítja, és ennek, valamint a Kormány határozatában megjelölt államilag támogatott hallgatói létszámnak alapulvételével meghatározza a felvételi ponthatárokat. Az így meghatározott ponthatár képezi a besorolási döntés alapját. A ponthatárt elérő, vagy azt meghaladó jelentkezőket kötelező besorolni, elsődlegesen az általa első helyen megjelölt intézménybe. Ha azonban az adott egyetem vagy főiskola az intézményi kapacitását már meghaladta, a jelentkezőt az általa megjelölt következő intézménybe kell besorolni.

A Fot. 39. § (6) bekezdéséből nem vonható le olyan következtetés, amely szerint a Kormány döntene a felvételi szintről. Azt ugyanis, hogy a jelentkezőt felveszik-e az adott intézménybe, nem a Kormány döntése, hanem elsődlegesen a felvételi eredménye határozza meg.

Nem megalapozott az sem, hogy a bevezetett szabályozási rendszer hátrányos megkülönböztetést valósítana meg a felvételizők között. A kialakított szabályozásban a hallgató felvételének, illetve állami támogatásban részesítésének fő szempontja a felvételi eredménye. Ez a szempont objektív, amely nem ad lehetőséget arra, hogy a Kormány vagy a végrehajtó hatalom a felvétel vagy az állami támogatás tényét befolyásolja. Az egységes rendszer alkalmazásával az azonos szakra jelentkezők ugyanazon szempontrendszer alapján kerülnek besorolásra, függetlenül attól, hogy melyik intézménybe jelentkeztek. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fot. 39. § (6) bekezdése és az R. 25. § (3)–(5) bekezdései nem sértik az Alkotmány 70/A., 70/F. és 70/G. §-ait.

2.1.2. Az Alkotmánybíróság szerint a Fot. által kialakított felsőoktatási felvételi rendszer nem sérti a piacgazdaság elvét sem. Jelen esetben ugyanis az indítványozó nem az állami beavatkozást, hanem annak elmaradását tartja alkotmányellenesnek; olyan szabály megalkotását tartja szükségesnek, amely inkább figyelembe veszi az egyes régiók között meglévő tényleges különbségeket. A 34/E/2006. AB határozat rámutatott, hogy „[a]z Alkotmány 9. § (1) bekezdéséből nem vezethető le az állam beavatkozási kötelezettsége a piaci viszonyokba; az állami beavatkozás elmaradása nem eredményezheti a piacgazdaság elvének nyilvánvaló sérelmét” (ABH 2007, 1914, 1917.).

Az Alkotmánybíróság nem látta megalapozottnak az Alkotmány preambulumában szereplő „szociális piacgazdaság” elvének sérelmét sem. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozat szerint az „Alkotmány preambuluma – amelyből egyébként sem vezethető le direkt módon alkotmányos jog – az alkotmányos szabályozást illetően fogalmaz meg célokat, így abból törvényi rendelkezések alkotmányellenessége közvetlenül nem következtethető” (ABH 1991, 146, 162.).

2.1.3. Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy az R. felkészülésére a jogalkotó nem biztosított megfelelő időt. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében védeni rendelt jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok rendezzék, továbbá meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogalkotónak kellő időt kell tehát biztosítania arra, hogy az érintettek a jogszabály szövegét megismerhessék, és eldöntsék, miként alkalmazkodnak a jogszabály rendelkezéseihez. A jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti „kellő idő” mértékét a jogszabálytervezet kidolgozójának, illetve a jogalkotónak esetileg kell vizsgálnia, az adott jogszabály jellegét, valamint a jogszabály végrehajtására való felkészülést befolyásoló egyéb tényezőket alapul véve. Alkotmányossági szempontból az bírálható el, hogy a jogalkotó biztosított-e az érintettek számára legalább minimális felkészülési időt, vagyis lehetőségük volt-e az érintetteknek a jogszabály előzetes megismerésére. Alkotmányellenesség csak a felkészülésre szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő hiánya esetén állapítható meg [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170.; 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155.; 41/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 292.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123.; 1022/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1568.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456.].

Az R. a Magyar Közlöny 2006. évi 145. számában, 2006. november 27-én jelent meg. Rendelkezései ugyan főszabály szerint 2006. december 1-jén hatályba léptek, de azokat elsőként csak a 2007 szeptemberében induló tanévben kellett alkalmazni.

A „kellő idő” megállapítása során nem annak van elsődleges jelentősége, hogy az adott jogszabály mikor lépett hatályba, hanem annak, hogy a jogalanyok számára biztosítva volt-e a megfelelő felkészülési idő annak alkalmazására. Az Alkotmánybíróság továbbá figyelembe vette azt a körülményt is, hogy az R. végrehajtási rendelet, amely – származékos jogforrástani jellegéből eredően – a szabályozás során nem szakadhat el a felhatalmazást adó Fot. rendelkezéseitől.

Ezekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az R. megalkotása során a jogalkotó figyelembe vette az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető „kellő felkészülési idő” követelményét.

2.1.4. Nem látta az Alkotmánybíróság megalapozottnak azt az indítványozói felvetést sem, hogy az R. 25. §-a a normavilágosság sérelme miatt lenne ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. A normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak [pl. 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135–136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725–726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.]. Alkotmánysértésnek csak az minősül tehát, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései annyira ellentmondásosak, hogy a feloldására a jogszabály-értelmezés nem elegendő (1263/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 672, 673.). Jelen esetben az Alkotmánybíróság nem látta megállapíthatónak, hogy az R. rendelkezéseit az azok alkalmazására hivatott szervek jogszabály-értelmezés útján ne tudnák értelmezni.

Hasonlóképpen nem látta megalapozottnak az Alkotmánybíróság azt sem, hogy a felvételi eljárás Fot., illetve R. által meghatározott szabályai amiatt sértenék az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, mert a sikeresen felvételiző hallgató sem lehet biztos afelől, hogy az általa választott intézmény részesül-e állami támogatásban. Az R. 7. § (4) bekezdése értelmében a felsőoktatási intézmény a Tájékoztatóban nyilvánosságra hozza azokat a feltételeket, amelyek fennállása esetén a meghirdetett szakot nem indítja. Ezek között az intézmény meghatározza azt a minimális hallgatói létszámot is, amely alatt a képzés beindítására nem kötelezhető. Ez az adat a jelentkezők számára előzetesen hozzáférhető, így a jogbiztonság sérelme nem merül fel.

A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Fot. 39. § (6) bekezdése, valamint az R. 25. § (3)–(5) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.

2.2. Ezt követően az Alkotmánybíróság az alapképzés, illetve az osztatlan képzés állami támogatására vonatkozó szabályozást vizsgálta.

2.2.1. Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdéséből következően a Magyar Köztársaság képességei alapján mindenki számára hozzáférhetővé teszi a felsőoktatást, és anyagi támogatást biztosít az oktatásban részesülőknek. Az Alkotmány ezen szakaszából nem következik azonban az, hogy a felsőoktatási képzésben való részvétel állami finanszírozása alapjog lenne (657/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1407, 1411.). Az államnak nem alkotmányos kötelezettsége, hogy a felsőoktatási intézményekben ingyenes oktatást biztosítson, az viszont igen, hogy anyagi támogatással is ténylegesen teremtse meg a tanulmányok felsőoktatási intézményben való folytatásának lehetőségét.

E kötelezettségének a jogalkotó számos módon eleget tehet. Megvalósítható a felsőoktatási intézményeken keresztüli közvetett, vagy a hallgatók közvetlen támogatásával, ösztöndíjak alapításával vagy más módon. Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében rögzített anyagi támogatásnál azonban követelmény, hogy ilyen esetben is a tudomány szempontjait kell érvényesíteni, és nem szabad pusztán piaci hasznossági és politikai célszerűségi szempontokat figyelembe venni (Abh., ABH 2005, 459, 475.).

Önmagában nem eredményez alkotmányellenességet, ha a jogalkotó valamely állami feladat pénzellátását maximálja [49/1997. (X. 6.) AB határozat, ABH 1997, 506, 507.; 41/B/1993. AB határozat, ABH 2004, 1019, 1049.; 87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABK 2008. június, 867, 883.]. Ugyanez igaz a felsőoktatás területére is: „[a]hhoz, hogy az egyetem korszerű, hasznosítható tudást tudjon nyújtani hallgatóinak, szükség van a hallgatói létszám korlátozására, hiszen a személyi és tárgyi feltételek adottak, és behatárolják azt a hallgatói létszámot, amely még megfelelő szinten oktatható” (375/B/2001. AB határozat, ABH 2004, 1527, 1530.).

A „hallgatókövető” támogatási rendszer bevezetése nem eleve ellentétes az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdéséből következő azon követelménnyel, amely szerint az államnak képességei szerint mindenki számára hozzáférhetővé kell tennie a felsőoktatást.

2.2.2. Az Alkotmánybíróság számos alkalommal foglalkozott az egyedi és a normatív határozatok megkülönböztetésének problémájával. Határozatai értelmében az Alkotmány és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) rendelkezései alapján a Kormány határozata nem minősül jogszabálynak. A Jat. 46. § (1) bekezdése alapján a Kormány határozatban szabályozza az általa irányított szervek feladatait, a saját működését és állapítja meg a feladatkörébe tartozó terveket. A (2) bekezdés kimondja, hogy ez a rendelkezés nem érinti a Kormánynak az egyedi határozat kibocsátására vonatkozó jogát. E törvényi szabályok alapján megállapítható, hogy nem minden kormányhatározat tartozik az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe. Az állami irányítás egyéb jogi eszközének a Kormány azon normatív határozatai tekinthetők, amelyek a Jat. 46. § (1) bekezdésében meghatározott tartalommal bírnak. A 46. § (2) bekezdése pedig kifejezetten kizárja ebből a körből a Kormány egyedi határozatait [elsőként lásd 52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993, 407, 408.].

A Kormánynak az a határozata, amellyel dönt a felsőoktatásba újonnan belépők államilag támogatott létszámkeretéről nem tekinthető a Jat. 46. § (1) bekezdése szerinti (normatív) határozatnak. A felsőoktatási intézmények nem tartoznak a Kormány által irányított szervek közé, és az állami támogatás szakonkénti megállapítása nem tekinthető a Kormány feladatkörébe tartozó tervnek sem. Önmagában az, hogy a Kormány államilag támogatott létszámkeretet megállapító határozatának alanyi köre nyitott (a határozat nem rendelkezik arról, hogy a támogatást mely intézmények vehetik igénybe), nem jelenti azt, hogy az ilyen határozat a Jat. 46. § (1) bekezdése szerinti határozatnak minősülne.

Jelentős körülmény továbbá az is, hogy a Kormány az államilag támogatott létszámkeretet megállapító határozatait nem a Jat. 46. § (1) bekezdése alapján, hanem a Fot. 101. § (1) bekezdésének b) pontja alapján hozta.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az államilag támogatott létszámkeretet megállapító határozatokat egyedi határozatoknak minősítette, és emiatt a 2007-ben a felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló 1108/2006. (XI. 20.) Korm. határozat alkotmányossági vizsgálatára irányuló indítványt – hatásköre hiányában – az Ügyrend 29. § b) pontja alapján visszautasította.

2.2.3. Az indítványozó a Fot. 101. § (1) bekezdésének b) pontját azért tartotta alkotmányellenesnek, mert arra hatalmazza fel a Kormányt, hogy határozatban rendelkezzen az államilag támogatott hallgatói létszámkeretről. A fentiek alapján az államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló kormányhatározat nem minősül a Jat. 46. § (1) bekezdése szerinti határozatnak, ezért a Fot. 101. § (1) bekezdésének b) pontja nem áll okozati összefüggésben az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében rögzített követelménnyel, miszerint alapvető jogot csak törvény korlátozhat. Ezért a határozati forma nem eleve ellentétes az Alkotmány rendelkezéseivel.

Az Alkotmánybíróságnak ezt követően tartalmilag is vizsgálnia kellett, hogy a Fot. létszámkeret meghatározására adott felhatalmazása megfelel-e az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből eredő követelményeknek.

A felsőfokú tanulmányok végzése ugyan nem alapvető jog, de a felsőfokú intézményekben a létszámnak az oktatás színvonalát szem előtt tartó megállapítása, valamint az előírt képességekkel rendelkező személyek ezen intézményekbe való felvételéről szóló döntés alapvető jogot érint (1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579, 588.). Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a felsőoktatásba újonnan belépők államilag támogatott létszámkeretének meghatározására adott törvényi felhatalmazást az alapjogot érintő felhatalmazásokra kialakított gyakorlata alapján vizsgálta.

Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvényben kell megállapítani. A 64/1991. (XII. 17.) AB határozat értelmében valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához. Mindazonáltal nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Közvetett és távoli összefüggés esetében elegendő a rendeleti szint is (ABH 1991, 297, 300.). Alapjoggal való összefüggés esetén nem adható felhatalmazás olyan rendelet meghozatalára, amely semmilyen támpontot nem ad a megalkotandó jogszabály kereteit illetően [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 124.; 14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 59.; 2/2003. (II. 7.) AB határozat, ABH 2003, 33, 40.]. Bár jelen esetben a Fot. nem rendelet, hanem a Jat. 46. § (2) bekezdése szerinti határozat megalkotására ad felhatalmazást, a felhatalmazást adó szabályok akkor felelnek meg az alkotmányossági követelményeknek, ha tartalmazzák az államilag támogatott létszámkeret kialakítására vonatkozó legfontosabb elveket, rendelkezéseket.

A Fot. számos olyan rendelkezést tartalmaz, amely köti a Kormányt a létszámkeretre vonatkozó egyedi döntése meghozatalánál. A Kormánynak figyelembe kell vennie, hogy az új belépők létszámkerete nem haladhatja meg az esedékesség évében nappali rendszerű iskolai oktatásban részt vevő, a középiskola utolsó évfolyamára járó tanulók e törvény szerint meghatározott arányát [53. § (3) bekezdés], a közép- és hosszú távú munkaerő-piaci igényeket és a „kis létszámú” szakok érdekeit [53. § (5) bekezdés], a pályakövetési rendszert és a diplomás munkanélküliség helyzetének az értékelését [53. § (6) bekezdés]. Döntésének kialakítása során figyelembe kell vennie a Felsőoktatási és Tudományos Tanács javaslatát [112. § (3) bekezdés], a döntésbe be kell vonnia a munkaerő-piaci szereplőket, és az adott képzési területen belül a létszámkeret növelése vagy csökkentése nem haladhatja meg az előző évben biztosított létszámkeret tíz százalékát [53. § (6) bekezdés]. Ezek elmulasztása esetén a Kormány határozata törvénysértő lenne.

Nem állapítható meg tehát, hogy a Kormány biankó felhatalmazást kapott volna az új belépők államilag támogatott létszámkeretének meghatározására. A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Fot. 54. § (1) bekezdése, valamint 101. § (1) bekezdése b) pontjának megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

2.2.4. Az egyik indítványozó szerint sérti az Alkotmány 7. § (1) bekezdését, hogy az állami támogatás Fot. által kialakított rendszere ellentétes a GSZKE 13. cikk 2. bekezdésének c) pontját. Ezáltal az indítványozó tartalmilag azt kéri, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a Fot. nemzetközi szerződésbe ütközését.

Az Abtv. 21. § (3) bekezdése meghatározza, hogy mely szervezet, illetve személyi kör jogosult a jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközése vizsgálatának kezdeményezésére. Tekintettel arra, hogy az indítványozó nem tartozik a törvényben felsoroltak közé, az Alkotmánybíróság az erre irányuló indítványt az Ügyrend 29. § c) pontja alapján visszautasította.

3. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Fot. azon szabályainak az alkotmányosságát vizsgálta, amelyek a mester- és a doktori képzés állami támogatására vonatkoznak.

3.1. A jelen határozat III. részének 2.2.3. pontjában kifejtettekre figyelemmel nem sérti az Alkotmány 70/F. §-ának (2) bekezdését az, hogy a Fot. 101. § (1) bekezdésének b) pontja felhatalmazza a Kormányt arra, hogy az alapképzés során határozatban állapítsa meg az államilag támogatott új belépők létszámkeretét. Az alapképzés és az osztatlan képzés során a Fot. arra ad felhatalmazást a Kormánynak, hogy számszerűen határozza meg az államilag támogatott létszámkeretet, mesterképzésnél és doktori képzésnél pedig a Fot. 53. § (4) bekezdése százalékos arányszámot határoz meg. Ennek az eltérésnek nincs alkotmányjogi relevanciája. Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében rögzített anyagi támogatásban részesülők száma mind tételesen, mind a korábbi évekre (bázisévre) visszautalva meghatározható.

A Fot. 53. § (4) bekezdése kizárólag az állami támogatásra vonatkozik, nincs akadálya annak, hogy az alapképzést befejező hallgató – költségtérítéses formában – akkor is folytassa tanulmányait, ha a mesterképzés államilag támogatott keretében nem kapott helyet. A mester-, illetve a doktori képzésben történő államilag támogatott részvételre pedig a hallgatónak nincs Alkotmányból levezethető joga. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a Fot. 53. § (4) bekezdése nem sérti az Alkotmány 70/F. §-át.

A mester-, illetve a doktori képzés kialakított szabályozása nem veti fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmát. A szabályozás semmilyen tekintetben nem vet fel diszkriminációt. Épp ellenkezőleg, a Fot. 43. § (4) bekezdése szerint a mesterképzésre, a szakirányú továbbképzésre és a doktori képzésre történő felvétel további feltételeit a felsőoktatási intézmény határozhatja meg, azzal a megkötéssel, hogy azonos felvételi követelményeket köteles alkalmazni, függetlenül attól, hogy a jelentkező mely felsőoktatási intézményben szerezte az oklevelét.

A szabályozás nem vet fel alkotmányellenes megkülönböztetést az osztott, illetve az osztatlan képzésben részt vevő hallgatók között sem. Osztott képzés esetén az alapképzés állami támogatásának létszámkeretét a Kormány határozatban állapítja meg. Mivel pedig a kormányhatározatban rögzített létszámkeret csak az alapképzésre vonatkozik, az ott támogatásban részesülő hallgatónak nincs alkotmányjogilag értékelhető várománya arra, hogy tanulmányait a mesterképzés során is az állam támogatni fogja. Osztott képzésnél ugyanis a mesterképzés csak „lehetséges folytatása” az alapképzésnek. Már az alapképzés elvégzése felsőfokú végzettséget ad (BA., illetve BSc.), és e képzéstől a mesterképzés szerkezetileg elkülönül. Osztatlan képzésnél ilyen elkülönülés nincsen, az ilyen képzésben részt vevő hallgatók tanulmányaikat egységes rendszerben folytatják.

Ebből megállapíthatóan az osztott, illetve az osztatlan képzésben tanulmányokat folytató hallgatók nem tartoznak azonos szabályozási körbe, így e személycsoportok között az Alkotmány 70/A. §-ának a sérelme nem merül fel.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Fot. 53. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

3.2. Az Alkotmánybíróság jelen határozata III. részének 2.2.3. pontjában megállapította, hogy az alapképzés, illetve az osztatlan képzés államilag támogatott létszámkeretének meghatározására adott felhatalmazást az Alkotmánybíróságnak az alapjogot érintő felhatalmazásokra kialakított gyakorlata alapján kellett vizsgálnia.

Ugyanez igaz az államilag támogatott mester- és doktori képzésre, valamint szakirányú továbbképzésre felvehető hallgatói létszám intézmények közötti megosztására. A Fot. 103. § (1) bekezdés h) pontjában a miniszter nem egy normatív aktusra (jogszabály megalkotására) kapott felhatalmazást a Fot.-ban, hanem arra, hogy egyedi döntésekben határozza meg az államilag támogatott mester- és doktori képzésre, valamint szakirányú továbbképzésre felvehető hallgatói létszám intézmények közötti megoszlását. Alapjoggal való összefüggés esetén azonban a biankó felhatalmazás tilalma az egyedi döntésekre is vonatkoztatható; a felhatalmazást adó szabály csak abban az esetben felel meg az Alkotmányból eredő követelményeknek, ha tartalmazza a döntésre vonatkozó legfontosabb elveket, rendelkezéseket. Ellenkező esetben teljesen hiányoznának az alapjog érvényesülését biztosító jogszabályi garanciák, ami az alapjog kiüresedését eredményezhetné.

A Fot. nem határozza meg a pályázati követelményeket, és nem tartalmaz részletes leírást arra vonatkozóan, hogy a miniszternek mit kell mérlegelnie a pályázatok elbírálása során. Ebből kifolyólag elképzelhető az is, hogy valamely intézmény annak ellenére nem részesül államilag támogatott helyben, hogy az alapképzés során volt államilag támogatott hallgatója. Mindezekre tekintettel az állapítható meg, hogy a miniszter teljes döntési szabadsággal rendelkezik a pályázat kiírása és elbírálása terén.

A kifejtettek alapján a miniszter nem dönthet diszkrecionális jogkörben intézmények megszüntetéséről, átszervezéséről, így arról sem, hogy az államilag támogatott mester- és doktori képzésre, valamint szakirányú továbbképzésre felvehető hallgatói létszám hogyan oszlik meg az intézmények között. Önmagában az nem sérti az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ait, ha a végrehajtó hatalom pályázat alapján dönt az állami támogatásról, az viszont – az alapjoggal való összefüggés miatt – igen, ha a mesterképzés, doktori képzés állami támogatásának főbb elemeit nem törvény határozza meg.

A Fot. semmilyen szabályt nem tartalmaz arra vonatkozóan, hogy a miniszter milyen szempontokat mérlegel a pályázat kiírásánál és elbírálásánál, továbbá hiányoznak azok a garanciák, amelyek e vonatkozásban a hallgatók és a felsőoktatási intézmények Alkotmány 70/F. §-ából eredő jogait biztosítanák. Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a Fot. 103. § (1) bekezdésének h) pontja – a biankó felhatalmazás miatt – sérti az Alkotmány 70/F. §-át, ezért azt megsemmisítette. Amennyiben a törvényhozó a mesterképzés, szakirányú továbbképzés, doktori képzés állami támogatását pályázati rendszer útján kívánja megvalósítani, akkor a szabályozás kialakítása során biztosítania kell a felsőoktatási intézmények autonómiáját, továbbá a hallgatók képesség szerinti hozzáférését a felsőoktatáshoz.

Mivel az Alkotmánybíróság a Fot. 103. § (1) bekezdésének h) pontját alkotmányellenesnek találta és megsemmisítette, egyúttal – szoros tárgyi összefüggés miatt – megsemmisítette a Fot. 54. § (2) bekezdésének második mondatát is [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.]. Ez a rendelkezés ugyanis elválaszthatatlanul kapcsolódik az alkotmányellenessé nyilvánított szövegrészhez, e szabály is a miniszternek azt a hatáskörét deklarálja, amely alapján jogosult megállapítani a mester- és doktori képzés hallgatói létszámkeretének intézmények közti megoszlását. Mivel tehát a Fot. 54. § (2) bekezdésének második mondata ugyanazon okok miatt alkotmányellenes, mint amelyek miatt az Alkotmánybíróság a Fot. 103. § (1) bekezdésének h) pontját megsemmisítette, ezért az Alkotmánybíróság a Fot. 103. § (1) bekezdésének h) pontját támadó indítványt a Fot. 54. § (2) bekezdésének második mondatára is vonatkoztatta.

Szoros tárgyi összefüggés okán az Alkotmánybíróság akkor semmisít meg indítvánnyal egyébként szövegszerűen nem támadott rendelkezéseket, ha azok a megsemmisítés folytán alkalmazhatatlanokká válnak [pl. 109/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABK 2008. szeptember, 1179, 1194.]. Jelen esetben nem erről van szó; mivel a miniszter egyedi döntéséhez nincs szükség külön felhatalmazásra, a Fot. 54. § (2) bekezdésének második mondata akkor is alkalmazható lenne, ha az Alkotmánybíróság a Fot. 103. § (1) bekezdésének h) pontját megsemmisíti. Sőt, a megsemmisítés folytán így a miniszternek pályázatot sem kellene kiírnia, azt ugyanis csak a Fot. 103. § teszi kötelezővé, az 54. §-a nem.

Az indítvány iránya azonban köti az Alkotmánybíróságot [22/2003. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2003, 235, 249.]. Ha az indítványozó hivatkozása szerint a miniszter alkotmányellenesen széles körben kapott felhatalmazást valamely döntés meghozatalára, akkor a megsemmisítés folytán az Alkotmánybíróság a felhatalmazás kereteit nem tágíthatja. Az Alkotmánybíróság alkotmányos rendeltetésének az felel meg, ha ilyen esetben is kiterjeszti az alkotmányossági vizsgálatát. Ennek alapján a Fot. 103. § (1) bekezdés h) pontjának alkotmányellenessé nyilvánítása és megsemmisítése jelen ügyben maga után vonta a Fot. azonos okból alkotmányellenes 54. § (2) bekezdése második mondatának megsemmisítését is.

IV.

1. Az Alkotmánybíróság ezt követően a gazdasági tanáccsal kapcsolatos indítványi elemeket vizsgálta.

1.1.1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a „felsőoktatási intézmény, mint minden autonómiával, vagyis önkormányzatisággal rendelkező intézmény, választott képviseleti szervvel, önkormányzattal kell, hogy rendelkezzen. Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása, s ezek a szervek gyakorolhatják a felsőoktatási intézményt megillető önkormányzati jogköröket” [Abh., ABH 2005, 459, 474.].

A 861/B/1996. AB határozat megállapította, hogy a felsőoktatási „autonómia hordozója pedig az intézmény, az egyetem; (...) vele szemben merül fel az elvárás, hogy a tanszabadság letéteményese legyen, s biztosítékot jelentsen a tudományos szabadság érvényesítéséhez is. A tudomány művelői és a tanszabadság hordozói tehát – az egyetemi tanárok mellett – az egyéb oktatók, a tudományos kutatók, de maguk a hallgatók is” (ABH 1998, 650, 654.). Hasonlóan foglalt állást az Abh. is, amely szerint a felsőoktatási autonómia hordozója „az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az oktatók, tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő jogosultságok gyakorlásában” (ABH 2005, 459, 474.).

Az egyik indítványozó azt kifogásolta, hogy a Fot. 23. § (3) bekezdése – amely szerint csak az lehet a gazdasági tanács tagja, aki felsőfokú végzettséggel rendelkezik – kizárja a hallgatókat a gazdasági tanácsban való részvételtől. Az Alkotmánybíróság fentiekben ismertetett gyakorlatából valóban következik, hogy megfelelő alkotmányos indok hiányában nem lehet olyan autonóm képviseleti szervet létrehozni, amelyben az autonómia valamelyik hordozójának (így a hallgatók) képviselete nem biztosított. A Fot. vonatkozó rendelkezése ugyan tételesen nem zárja ki a hallgatók részvételét a gazdasági tanácsban, csupán a felsőfokú végzettséget követeli meg annak tagjai számára. A felsőoktatásban természetesen részt vehet olyan hallgató, akinek már van felsőfokú végzettsége, mégis a Fot. 23. § (3) bekezdése nagy mértékben leszűkíti a hallgatói részvétel elvi lehetőségét.

A Fot. 23. §-a alapján a gazdasági tanács gazdasági stratégiai döntéseket előkészítő, és végrehajtást ellenőrző szervezet, amelyet állami fenntartású felsőoktatási intézményben kötelező létrehozni. A gazdasági tanács tagjainak egy részét a szenátus, más részét a miniszter delegálja a testületbe, a rektor és a gazdasági (fő)igazgató pedig hivatalból tagja a testületnek.

A 39/2006. (XI. 27.) AB határozat – előzetes normakontroll keretében – megállapította, hogy bár „a gazdasági tanácsban a szenátus által delegált tagok a rektorral együtt többségben vannak, [az] mégsem tekinthető a felsőoktatási intézmény autonóm képviseleti szervének, hiszen ebben a testületben az oktatási és kulturális miniszter által delegált tagok is szavazati joggal bírnak. Ezért a gazdasági tanács a felsőoktatási intézmény autonómiájába tartozó önkormányzati jogokat nem gyakorolhat” (ABH 2006, 498, 504.). Mivel a gazdasági tanács nem a felsőoktatási autonómia szerve, saját jogon nem gyakorol önkormányzati jogokat, ezért az Alkotmány 70/G. §-ából levezethető követelmény, miszerint az autonómia hordozói az önkormányzatisággal bíró szervekben részt vehetnek, a gazdasági tanácsra nem vonatkozik. Nem sérti tehát az Alkotmány 70/G. §-át, hogy a Fot. 23. § (3) bekezdése csak szűk körben ad elvi lehetőséget a hallgatóknak a gazdasági tanácsban való részvételre.

1.1.2. Az indítványozó szerint a Fot. 23. § (3) bekezdése hátrányos megkülönböztetést tartalmaz azokra nézve, akik nem rendelkeznek felsőfokú végzettséggel. A diszkrimináció tilalmával kapcsolatban az Alkotmánybíróság korábbi határozatában megállapította, hogy „a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni” [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Ezért az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének vonatkozásában személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.]. A megkülönböztetés pedig akkor alkotmányellenes, „ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne” (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.). Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy „az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes” [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.].

Jelen esetben a Fot. nem tartalmaz megkülönböztetést a gazdasági tanács tagjainak végzettségére vonatkozóan; a felsőfokú végzettség mint követelmény a gazdasági tanács valamennyi tagjára egyformán vonatkozik. Ezért az Alkotmány hátrányos megkülönböztetést tiltó 70/A. §-ának sérelme fel sem merül, valamely törvényi feltétel célszerűségének, indokoltságának vizsgálata pedig nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Fot. 23. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

1.2. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy sérti-e a felsőoktatási intézmény 70/G. §-ából levezethető autonómiáját az, hogy a Fot. 27. § (8) bekezdésének b) pontja alapján a szenátus csak akkor dönthet gazdálkodó szervezet alapításáról, gazdálkodó szervezetben részesedés szerzéséről, gazdálkodó szervezettel történő együttműködésről, ha azt a gazdasági tanács tagjainak kétharmada támogatja.

A korábbiakban az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a gazdasági tanács nem a felsőoktatási autonómia szerve. Ebből következően nem akadályozhatja meg az önkormányzati szervek döntéseinek meghozatalát, az önkormányzati jogok gyakorlását sem [39/2006. (XI. 27.) AB határozat, ABH 2006, 498, 504.].

Az Abh. pedig arra mutatott rá, hogy a „felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az államigazgatástól önálló és független. Az önállóság és függetlenség nem csak a szűk értelemben vett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységre terjed ki. A tudomány autonómiájának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság is megilleti. (...) Az intézményi autonómiájához hozzátartozik a gazdálkodási autonómia is. Ennek megfelelően a felsőoktatási intézmény – a törvény keretei között – megállapíthatja saját költségvetését, illetve pénzeszközeivel önállóan gazdálkodhat” (ABH 2005, 459, 475.).

A gazdálkodó szervezet alapításának, illetve az abban való részvételnek a szabadsága a pénzeszközökkel való gazdálkodás egy módja. A Fot. vonatkozó rendelkezése alapján a szenátus ilyen döntést csak akkor hozhat, ha azzal a gazdasági tanács minősített többsége egyetért. E szabály tehát előzetes hozzájárulási jogot biztosít a szenátus bizonyos, gazdasági tárgyú döntéseihez, e tekintetben a gazdálkodási autonómiát korlátozza. A törvényi szabály azonban nem vonja el a szenátus döntési jogosultságát; a Fot. 27. § (8) bekezdésének b) pontjában szereplő döntések meghozatalára a szenátus nem kényszeríthető. Ezért az Alkotmánybíróság a szabályt nem a gazdálkodási autonómia megvonásának, hanem korlátozásának tekintette.

A gazdálkodási autonómiát korlátozó szabály nem eleve ellentétes az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aival. Az autonómia ugyanis nem zárja ki az autonóm jogkörök megengedett törvényi korlátozását. „Törvény a felsőoktatási intézmény gazdasági hatékonyságát és szervezeti ésszerűségét ösztönző, korlátozó szabályokat is megállapíthat. (...) Nem alkotmányellenes a felsőoktatási intézmények tudományos, oktatási tevékenységeinek gazdaságossági és szervezeti racionalizálási szempontok alapján való ellenőrzése, gazdaságossági követelmények előírása a fenntartó részéről, a költségvetési eszközök és juttatások teljesítményhez kötött biztosítása” (Abh., ABH 2005, 459, 476.).

A felsőoktatási intézmények gazdasági önállósága azonban nem öncélú. Jelen határozatában az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy a gazdálkodási autonómia alapvetően a tudományos szabadság érvényesülésének a garanciája. Minél közelebbi a kapcsolat a tudományos és a vállalkozási tevékenység között, a felsőoktatási intézmény gazdálkodási autonómiája annál nagyobb alkotmányi védelmet élvez. Ha viszont a felsőoktatási intézmény gazdasági tevékenysége csak érintőlegesen kapcsolódik a tudományos szabadsághoz és a tanítás szabadságához, akkor ez a védelem is kisebb szintű. Ez utóbbi esetekben is – az Alkotmány 70/G. §-ából eredő – követelmény, hogy a tényleges döntést felsőoktatási autonómiával rendelkező szerv hozza meg, de a törvényhozó szabadsága nagyobb a döntés korlátainak meghatározásánál.

A 39/2006. (IX. 27.) AB határozat a gazdasági tanács átfogó, a gazdasági kérdések széles körére kiterjedő egyetértési jogát tartotta alkotmányellenesnek. Ha ugyanis a gazdasági tanács a felsőoktatási intézmény valamennyi gazdálkodási kérdésére kiterjedő tartalmi jogkörrel rendelkezik, akkor az sérti az autonómia Alkotmány 70/G. §-ából eredő más elemeit is. E határozatból azonban nem következik az, hogy egyes, az intézmény gazdálkodására lényeges hatást gyakorló (de a tudományos szabadság érvényesülése szempontjából nem meghatározó) döntéseknél alkotmányos akadálya lenne annak, hogy a törvényhozó valamely autonómián kívüli szerv hatáskörébe utalja a döntés célszerűségének a vizsgálatát. Ilyen kérdésben az előzetes hozzájárulás megkövetelése mindaddig nem veti fel az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ainak a sérelmét, amíg a korlátozás az autonómia egyéb elemeit, a tudományos és szervezeti önállóságot nem veszélyezteti.

A gazdálkodó szervezet alapítása, illetve az abban való részesedés-szerzés alapvetően vállalkozási tevékenység, amely lehetővé teszi az intézmény számára a piacon való megjelenést, elősegíti az intézmény javaival való hatékony gazdálkodást. Kétségtelen, hogy a felsőoktatási intézmény ilyen jellegű tevékenysége is végső soron a tudományos tevékenység fejlesztését szolgálja, de annak kapcsolata a tudományos szabadsággal közvetett.

Ezeknél közvetlenebb a logikai kapcsolat a felsőoktatási intézmény tudományos autonómiája és a gazdálkodó szervezettel való együttműködés között. Az intézmény például együttműködési szerződést köthet gazdálkodó szervezetekkel hallgatói szakmai gyakorlatának teljesítéséről, vagy az oktatáshoz kapcsolódó kiegészítő tevékenységek ellátásáról. Azonban ilyen esetekben sem jelenti a hozzájárulás megkövetelése a felsőoktatási autonómia alkotmányellenes korlátozását; az Alkotmánybíróság nem látta igazoltnak, hogy a szabad tudományos, kutatói, oktatói tevékenység csak úgy volna biztosítható, ha a felsőoktatási intézmény törvényi kötöttségek nélkül választhatná meg a gazdálkodó szervezettel való együttműködés terjedelmét és formáit.

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Fot. 27. § (8) bekezdésének b) pontját támadó indítványt elutasította.

2. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése értelmében a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog alkotmányos alapjog. „Az Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés alapvető jogát, és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek. (...) Az információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben legfontosabb garanciája a célhozkötöttség. Ez azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad” [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 41–42.].

A Fot. 34. és 35. §-ai azokat a szabályokat rögzítik, amelyek mellett a felsőoktatási intézmények a hallgatók és az alkalmazottak adatait kezelhetik. Mivel ez az adatkezelés csak részben alapszik az érintett szabad beleegyezésén, e szabályok a személyes adatok védelméhez való jogot korlátozzák.

Valamely alapjog korlátozásának alkotmányossága az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján ítélhető meg. Ez alapján a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az, hogy a korlátozás érinti-e az alapjog lényeges tartalmát, az Alkotmánybíróság által kidolgozott alapjogi teszt segítségével dönthető el. E szerint „[a]z állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].

A Fot. 34. és 35. §-aiban rögzítet jogkorlátozás törvényben jelenik meg, ezzel eleget tesz az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében rögzített formai követelménynek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a munkáltatói jogok gyakorlásához, a hallgatói jogok, kedvezmények elbírálásához és igazolásához szükséges eszköz az alkalmazottak és a hallgatók adatainak nyilvántartása, így az nem eleve ellentétes az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével. A korlátozás továbbá nem tekinthető aránytalannak sem; a Fot. 2. számú melléklete meghatározza ugyanis, hogy milyen adatokat lehet nyilvántartani, és azokat milyen célból lehet továbbítani, a Fot. 34. § (4) bekezdése alapján pedig a felsőoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatában rögzíteni kell az adatkezelés és -továbbítás rendjét.

A Fot. 2. számú mellékletében rögzített hallgatói adatok nyilvántartásának és kezelésének célja a tanulmányok befejezésével sem szűnik meg. Az adatok további kezelésének számos célja lehet. Lehetővé teszi a pályakövetést és az oktatáspolitika stratégiai tervezését, valamint szükségessé válik abban az esetben, ha a volt hallgató a későbbiekben ismét hallgatói jogviszonyt kíván létesíteni (például az állami támogatás megítéléséhez). Egyes esetekben pedig az adatok hosszú időn át történő tárolása kifejezetten a hallgató érdeke; ennek segítségével a felsőoktatási intézmény az adatkezelési időn belül hiteles igazolást tud kibocsátani a megszerzett oklevélről, diplomáról, végzettségről.

Ezekre tekintettel nem sérti a személyes adatok védelméhez való jogot az, hogy a Fot. 34. § (3) bekezdése, valamint 35. § (4) bekezdése hosszú, nyolcvan éven át tartó adatkezelést tesz lehetővé, ezért az ezek megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

3. Az Abh. részletesen vizsgálta a felsőoktatási intézmények fenntartói szerepvállalásának alkotmányosságát. Rámutatott, hogy „[a] felsőoktatási intézmény, mint minden autonómiával, vagyis önkormányzatisággal rendelkező intézmény, választott képviseleti szervvel, önkormányzattal kell, hogy rendelkezzen. Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása, s ezek a szervek gyakorolhatják a felsőoktatási intézményt megillető önkormányzati jogköröket. A felsőoktatási autonómia hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az oktatók, tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe az oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül külső szakembereket, az alapító, a fenntartó szervezet képviselőjét is be lehet vonni, de csak a felsőoktatási intézmény autonómiájának biztosítása mellett” (ABH 2005, 459, 474–475.).

A felsőoktatási intézmények önkormányzatisága tehát nem csak a végrehajtó hatalommal szemben, hanem a fenntartóval szemben is érvényesül. A fenntartó szerepvállalása a felsőoktatási intézmények működésében azonban nem eleve ellentétes az Alkotmány 70/G. §-ával; a fentiek nem jelentik azt, hogy törvény ne állapíthatná meg a fenntartói irányítás azon kereteit, amelyek között a felsőoktatási intézmény jogszerű működése ellenőrizhető.

A Fot. 115. § (9) bekezdése arra ad felhatalmazást a fenntartónak, hogy bírósági eljárást kezdeményezzen, ha a felsőoktatási intézmény az e § (5)–(8) bekezdéseiben rögzített fenntartói felhívásnak nem tesz eleget. A Fot. 115. § (10) bekezdése pedig reformatórius jogkörrel ruházza fel a bíróságot, illetve felhatalmazza arra, hogy felhívja a felsőoktatási intézményt arra, hogy a fenntartói kezdeményezésnek tegyen eleget.

A bíróság eme eljárása közigazgatási eljárás. Ennek jellegzetessége folytán a bíróság felülvizsgálata kizárólag jogszerűségi szempontok szerint történhet; azt vizsgálhatja, hogy a felsőoktatási intézmény eleget tett-e törvényben rögzített kötelezettségeinek. A Fot. 115. § (10) bekezdése nem teszi lehetővé a bíróság számára, hogy a felsőoktatási intézmény döntéseit, intézkedéseit célszerűségi vizsgálatnak vesse alá. A felsőoktatási intézmények döntéseinek jogszerűségi felülvizsgálata pedig nem sérti az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ait, ezért az Alkotmánybíróság a Fot. 115. § (10) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

Az Alkotmánybíróság megfelelő indítvány hiányában jelen eljárása során nem vizsgálhatta egyenként, hogy a Fot. 115. § (5)–(8) bekezdéseiben rögzített fenntartói jogkörök megfelelnek-e az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ainak.

4. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Fot. 55. § (2) bekezdésével összefüggésben benyújtott indítványt vizsgálta. E rendelkezés meghatározza azt a támogatási időt (tizenkét félév), amely alatt államilag támogatott képzés folytatható. Az indítványozó szerint ez a szabály azért sérti a jogbiztonságot, mert tartalmilag megszűntette a második tanár szak „az egyetemi és főiskolai hallgatók által fizetendő díjakról és térítésekről, valamint a részükre nyújtható egyes támogatásokról” szóló 51/2002. (III. 26.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: tandíjR1.) biztosított tandíjmentességét, oly módon, hogy a változásra való felkészülésre a jogalkotó nem biztosított kellő időt.

Az „állam nem köteles a felsőfokú képzésben való részvételt, a felsőfokú tanulmányok folytatását elősegítő, a felsőfokú képzettség megszerzésére esélyt teremtő támogatását mindenkinek korlátlan ideig biztosítani” (1103/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1579, 1581.). Az „Alkotmány nem garantálja (...) a felsőoktatási intézmények hallgatóinak azt az alanyi jogot, hogy a második vagy további diplomájuk megszerzése érdekében valamilyen normatív állami támogatásban részesüljenek. (...) A második vagy további diplomák megszerzésének szabad választási lehetősége ugyan biztosított, de ez a jog nem jelenti azt, hogy e továbbképzés megvalósulásához az államnak anyagi hozzájárulási kötelezettsége is lenne” (304/B/1995 AB határozat, ABH 1999, 501, 502.). Az a körülmény tehát, hogy a Fot. meghatározza azt az időszakot, amely alatt államilag támogatott képzés folytatható, nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.

A tandíjR1. 18. § (1) bekezdésének b) pontja alapján tandíjmentesség illette meg a bármely közismereti szakon, hittanár-nevelő szakon szerzett egyszakos tanári oklevéllel már rendelkező, valamint bármely közismereti első tanári szakon tanulmányokat folytató magyar állampolgárságú hallgatót a második közismereti tanári szakképzettség megszerzésekor nappali, esti és levelező tagozatokon legfeljebb az első alkalommal felvett második tanári szak képesítési követelményében meghatározott képzési időtartamban. E szabály azonban csak az első tanári szakon már diplomát szerzett, valamint azokra a hallgatókra vonatkozott, akik az első tanári szakos tanulmányaik alatt kezdték meg a második tanári szakos képzést (párhuzamos képzés). A tandíjR1. nem keletkeztetett szerzett jogot az egy tanári szakos képzést folytató hallgatók számára arra, hogy diplomájuk megszerzését követően további tanári szakot is tandíjmentesen végezhetnek el.

A későbbi szabályozásban a felsőoktatási hallgatók juttatásairól szóló 175/2006. (VIII. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: tandíjR2.) majd a felsőoktatásban részt vevő hallgatók juttatásairól és az általuk fizetendő egyes térítésekről szóló 51/2007. (III. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: tandíjR3.) fenntartottak egyes, a tandíjR1. által bevezetett kedvezményeket. A tandíjR2. 3. § (1) bekezdése differenciált átmeneti rendelkezéseket tartalmaz; a hallgatói jogviszony létesítésének időpontjának függvényében meghatározza, hogy a második tanári szakot végző hallgató milyen feltételek esetén jogosult tandíjmentességre. A jelenleg hatályos tandíjR3. 36. § (1) bekezdése hasonló kedvezményt biztosít azon hallgatók számára, akik 2006. december 31. előtt létesítettek hallgatói jogviszonyt.

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből nem következik tehát, hogy a jogalkotó ne határozhatna meg támogatási időt a felsőoktatásban, és a Fot. 153. §-ának felhatalmazása alapján alkotott kormányrendeletek (tandíjR2., tandíjR3.) az átmeneti rendelkezések biztosításával kellő időt biztosítottak a Fot. 55. § (2) bekezdésében rögzített állami támogatási rendszerre való felkészüléshez. Ez alapján nem találta az Alkotmánybíróság megalapozottnak az indítványozó azon kifogását, miszerint a jogalkotó a második tanár szakos hallgatók szerzett jogát vonta volna meg, ezért a Fot. 55. § (2) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

5. Az indítvány benyújtásakor a Fot. 122. § (2) bekezdése azokat az eseteket határozta meg, amelyeknél az állami felsőoktatási intézmény vagyonkezelésében lévő kincstári vagyon elidegenítéséhez való hozzájárulás nem tagadható meg. Az indítványozó szerint ez a szabály azért sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdését, mert nem biztosítja a felsőoktatási intézménnyel szemben az állami tulajdon védelmét.

Az indítvány benyújtását követően a Fotm. módosította a Fot. 122. §-át, amely ezt követően részletes szabályokat tartalmaz a felsőoktatási intézmények vagyongazdálkodásáról. Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményező indítvány tárgyában „a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma” [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545.; 4/1999. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1999, 396, 399.; 1314/B/1997. AB végzés, ABH 2000, 1049.]. Tekintettel azonban arra, hogy az új szabályozás nem veti fel az indítványozó által feltett alkotmányossági kérdéseket, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány e vonatkozásában okafogyottá vált, és ezért a Fot. 122. §-ának alkotmányossági vizsgálatára irányuló eljárást az Ügyrend 31. § e) pontja alapján megszüntette.

6.1. Több indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a Fot. képzési hozzájárulást megállapító rendelkezései megsemmisítését. Az indítványok benyújtását követően azonban a Tv. 4. § (1) bekezdése hatályon kívül helyezte a Fot. képzési hozzájárulási kötelezettséget előíró szabályait, ezek között a Fot. indítványozók által kifogásolt 49. § e) pontját, valamint 125/A. §-át.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint hatályban nem lévő jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára csak kivételesen, az Abtv. 38. §-ának (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és a 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz alapján kerülhet sor. Az indítvány nem az Abtv. 38. § (1) bekezdése vagy 48. §-a szerinti kérelem. Az Ügyrend 31. § a) pontja értelmében az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha az indítvány benyújtása után a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette, és ezzel az indítvány tárgytalanná vált.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Fot. 49. § e) pontja és 125/A. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszüntette.

6.2. Az indítványozó arra hivatkozással kérte a Fot. 147. § 10. pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, mert az a képzési hozzájárulás fizetése tekintetében alkotmányellenes megkülönböztetést tartalmaz hátrányos helyzetű hallgatók között. Tekintettel azonban arra, hogy a Tv. a képzési hozzájárulás megfizetésének a kötelezettségét megszüntette, és az indítványozó csak e tekintetben kérte a Fot. 147. § 10. pontjának megsemmisítését, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány okafogyottá vált, és az eljárást e tekintetben az Ügyrend 31. § e) pontja alapján megszüntette.

7. Végül az Alkotmánybíróság a Fot. átmeneti rendelkezéseinek alkotmányellenességét állító indítványi elemeket vizsgálta.

7.1. A 28/2005. (VII. 14.) AB határozat a felsőoktatással összefüggésben alkotmányossági követelményként állapította meg, hogy „ha a jogalkotó valamely korábban, hosszú ideig fennálló és működő rendszerhez kapcsolódóan radikális változtatásokkal alapjaiban új rendszert vezet be, azt úgy [kell tennie], hogy az érintetteknek megfelelő idő álljon rendelkezésre a rendszer egészének, valamint a részletszabályoknak nem csak a teljes körű megismerésére, hanem azok megértésére és alkalmazásuk elsajátítására is” (ABH 2005, 290.). Erre tekintettel a Fot. számos átmeneti rendelkezést tartalmaz azokra vonatkozóan, akik tanulmányaikat a régi Fot. alapján kezdték meg.

A Fot. 152. § (4) bekezdése elvi jelleggel rögzíti, hogy a régi Fot. alapján megkezdett képzéseket – folyamatos képzésben – változatlan szakmai követelmények, változatlan vizsgarend keretében, változatlan oklevél kiadásával kell befejezni. Ebből következően a felsőoktatás lényeges tartalmi kérdéseit tekintve a régi Fot. hatálya alatt tanulmányokat kezdett hallgatókat nem éri hátrány; képzésük fő szabályai a korábbi szabályok alapján történik. Erre tekintettel a 2006 előtt tanulmányokat kezdett hallgatók művelődéshez való joga nem korlátozott.

Nem ad okot ezzel ellentétes értelmezésre a Fot. 154. § (4) bekezdése sem. Az a tény, hogy 2006. szeptember 1. után a felsőoktatási intézményekben új, a Fot. előírásainak megfelelő szervezeti és működési szabályzatot kell alkalmazni, nem jelenti a hallgatók művelődési jogának alkotmányellenes korlátozását, abban az esetben sem, ha az a régi Fot. alapján tanulmányokat kezdett hallgatókra is vonatkozik. A szervezeti és működési szabályzatban foglalt rendelkezések többsége az intézmény felépítésére, tevékenységére vonatkozó szabályokat tartalmaz, amelyek csak közvetett összefüggésben állnak a hallgatók művelődéshez való jogával. Mindamellett a Fot. 154. § (4) bekezdése kifejezetten előírja a felsőoktatási intézmény számára, hogy szervezeti és működési szabályzatában állapítson meg olyan átmeneti szabályokat, amelyek a korábbi képzési rendszerben megkezdett tanulmányok befejezéséhez szükségesek.

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság nem látta megalapozottnak azt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állító indítványt, amely szerint a törvényhozó nem teremtette meg azokat a garanciális szabályokat, amelyek alapján biztosított a 2006. szeptember 1. előtt tanulmányokat kezdő hallgatók művelődéshez való joga.

7.2. A Fot. 162. § (1) bekezdésében rögzített átmeneti rendelkezésből következően a mesterképzésre felvehető államilag támogatott létszámkeretet a 2006–2009. között induló tanévekben a Kormány mérlegelés alapján határozza meg. E bekezdés második mondatából pedig az következik, hogy a mesterképzés államilag támogatott keretszámot először 2009-ben, a 2010-ben induló tanévre vonatkozóan kell a Fot. 53. §-a szerint megállapítani.

A „2009-ben a felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretről” szóló 1051/2008. (VII. 28.) Korm. határozat 2. pontjában a Kormány már meghatározta a 2009-ben államilag támogatott mesterképzésre felvehető hallgatók létszámát. E kormányhatározat alkotmányossági vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak – a jelen határozat III. részének 2.7. pontjában kifejtettek alapján – nincs hatásköre. A Fot. 162. § (1) bekezdésének harmadik mondata tehát a jövőben már nem kerül alkalmazásra.

A Jat. 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. A Jat. nem határozza meg egyértelműen, hogy utóbbi határidőnek kifejezetten a jogszabály hatályának megszűnésére, vagy alkalmazhatóságára kell-e vonatkoznia. Az Alkotmánybíróság több határozatában a Jat.-nak ezt a rendelkezését a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezte. Következetesen érvényesített álláspontja szerint a szabály alkalmazására a jogszabályban előírt határidő leteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek, és már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében hatályát veszti [1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905, 906.; 298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696, 700.; 880/B/1992. AB végzés, ABH 1996, 803, 804–806.; 385/B/2001. AB végzés, ABH 2001, 1670, 1672–1673.; 35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 505.].

Az Alkotmánybíróság főszabály szerint csak hatályban lévő jogszabály alkotmányossági vizsgálatát végzi el. Hatályban nem lévő jogszabály alkotmányosságát az Alkotmánybíróság csak az Abtv. 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés, vagy 48. §-ában foglalt alkotmányjogi panasz esetén vizsgálja. A jelen ügyben elbírált indítvány nem tartozik a konkrét normakontroll e két esete közé.

Ennek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fot. 162. § (1) bekezdése az indítvány benyújtását követően hatályát vesztette, és ezáltal az indítvány e vonatkozásban történő elbírálása tárgytalanná vált. Ezért az Alkotmánybíróság a Fot. 162. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az Ügyrend 31. § a) pontja alapján az eljárást megszüntette.

8. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Alkotmánybírósági ügyszám: 67/B/2006.

Dr. Kovács Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírók különvéleménye

Nem értünk egyet a Fot. 39. § (6) bekezdése, 53. § (4) bekezdése, 54. § (1) bekezdése és 101. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok elutasításával.

1. A Fot. megalkotásával új felsőoktatási felvételi rendszer jött létre, amelyhez szorosan kapcsolódik a felsőoktatási intézmények állami finanszírozása. A Fot. 101. § (1) bekezdés b) pontja alapján a Kormány felhatalmazást kap arra, hogy határozattal országos szinten megállapítsa az adott évben államilag támogatott képzésbe felvehető hallgatói létszámot. A Kormány által képzési területenkénti bontásban közölt, államilag támogatott hallgatói létszámkeret sajátos módon oszlik meg a felsőoktatási intézmények között. Az egyes képzési területekre jutó államilag támogatott hallgatói létszámkeret elosztása ugyanis – a Fot. 39. § (6) bekezdése és 54. § (1) bekezdése, valamint az R. 25. §-a értelmében – a jelentkezők rangsorolása alapján történik.

Az alapképzésre, illetve az egységes, osztatlan képzésre jelentkezők rangsorolását az R. szabályozza. Az R. 10. § (2) bekezdése alapján a felvételi kérelemben minden jelentkezőnek meg kell jelölnie, hogy mely felsőoktatási intézménybe és milyen szakra, illetve képzési formára jelentkezik, továbbá milyen finanszírozási formára kéri a jelentkezését. A jelentkezők teljesítményét az R. által meghatározott módon, pontokban kifejezve kell értékelni. A felsőoktatási intézmények az R. 25/A. § (6) bekezdése szerint kötelesek a jelentkezők pontokban kifejezett eredményét az Oktatási Hivatalnak továbbítani. A pontszámok alapján az Oktatási Hivatal az R. 25. §-a értelmében besorolási döntést hoz, vagyis képzési áganként vagy szakonként rangsort állít fel a jelentkezők között. A felsőoktatási intézmények pedig e rangsor alapján hozzák meg a felvételi döntést. Az R. 26. §-a szerint a felsőoktatási intézmény azt a jelentkezőt veszi fel, aki hozzá lett besorolva.

E felvételi rendszer alapján csak azok a jelentkezők kerülnek be az alapképzésbe, illetve az egységes, osztatlan képzésbe, akik az Oktatási Hivatal besorolási döntése alapján arra jogosulttá válnak. A felsőoktatási intézménynek pedig csak annyi államilag finanszírozott hallgatói hely jut, ahányat az Oktatási Hivatal besorolási döntése alapján kap. Az Oktatási Hivatal a besorolási döntésnél köteles a jelentkező által meghatározott jelentkezési sorrendet és a Kormány által az adott évre meghatározott, országosan felvehető államilag támogatott hallgatók létszámkeretét figyelembe venni. Amennyiben az államilag támogatott hallgatók országosan meghatározott létszámkeretébe jelentkezők nem, vagy csak alacsony számban jutnak be valamely felsőoktatási intézménybe, akkor ez a felsőoktatási intézmény nem, vagy csak alacsony mértékben részesül az állam által támogatott hallgatói helyekből, s végeredményben az állami támogatásból. A Fot. 127–133/A. §-ai értelmében ugyanis a felsőoktatási intézmények túlnyomórészt az államilag támogatott képzésben részt vevő hallgatóik létszáma szerint részesednek a költségvetési normatívából, így valamely felsőoktatási intézmény állami támogatása alapvetően az államilag finanszírozott hallgatói helyek megszerzésétől függ.

Az indítványozók azért kifogásolták az ismertetett rendelkezéseket, mert álláspontjuk szerint a felsőoktatás finanszírozásának a jelentkezők rangsorához igazítása következtében előfordulhat, hogy valamely felsőoktatási intézmény nem kapja meg az általa nyújtott és államilag engedélyezett képzés biztosításához szükséges államilag támogatott hallgatói létszámot. Ebből kifolyólag a felsőoktatási intézmény nem, vagy csak aránytalanul alacsony mértékű állami támogatásban részesül, mely az ilyen intézménynek, – s rajta keresztül az adott intézmény hallgatóinak – indokolatlan hátrányos megkülönböztetését idézi elő. Ezért álláspontunk szerint az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania a felsőoktatás finanszírozására vonatkozó rendelkezések alkotmányellenességét.

2. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma alapján a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. A jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell, hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Az alkotmánybírósági gyakorlatban a megengedhetetlen megkülönböztetés tilalma a jogi személyekre is vonatkozik [59/1992. (XI. 6.) AB határozat, ABH 1992, 271, 273.]. Következésképpen a jogalkotó köteles a felsőoktatási intézményeket is egyenlőként kezelni, az egyes felsőoktatási intézmények szempontjait azonos körültekintéssel és elfogulatlansággal figyelembe venni. A felsőoktatási intézmények állami támogatása kapcsán a jogalkotó nem járhat el önkényesen.

A jogi szabályozásnak nemcsak látszólag kell semleges előírásokat tartalmaznia [63/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 559, 570.], hanem azt is biztosítania kell, hogy a minden felsőoktatási intézményre egyformán érvényes jogi norma a felsőoktatási intézmények egy jól körülhatárolható csoportja esetében de facto ne eredményezzen alkotmányos indok nélküli hátrányos megkülönböztetést.

A felsőoktatási intézmények – mint autonóm közjogi jogi személyek – az állam által meghatározott vagy elismert közszolgáltatásokat nyújtanak. E közszolgáltatás nyújtása történhet közvetlen állami finanszírozás mellett is. Amennyiben a jogalkotó a felsőoktatási intézmények közvetlen állami költségvetési támogatása mellett dönt, a szabályozásnak biztosítania kell azt, hogy a költségvetési támogatás [ésszerű és a felsőoktatási intézmények állam által elismert (minősített), oktató-kutató kapacitással és az ellátandó feladattal arányosan] minden felsőoktatási intézményt megillessen.

3. A felsőoktatási felvételi és támogatási rendszer jelenlegi szabályozása – az államilag támogatott hallgatói létszámkeretre jelentkezők által felállított rangsor alapul vételével – azt eredményezi, hogy a különböző felsőoktatási intézmények eltérő mértékű állami finanszírozásban, s a különböző felsőoktatási intézmények hasonló képzési területére felvett hallgatók eltérően finanszírozott képzésben részesülnek. Vizsgálandó ezért, hogy a jogalkotó által okozott megkülönböztetés megfelel-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek.

A jogalkotó az egyes felsőoktatási intézmények állami támogatásának jelentős hányadát az államilag finanszírozott hallgatói helyekre jelentkezők választására bízza. Valamely felsőoktatási intézmény akkor részesül költségvetési támogatásban (mindenekelőtt hallgatói juttatásokhoz nyújtott és képzési normatívában), ha az adott intézményt választó jelentkezőknek sikerül államilag finanszírozott helyet szerezniük. Vizsgálandó ezért, hogy az államilag finanszírozott hallgatói helyekre, de más-más felsőoktatási intézménybe jelentkezők által képzett rangsor alkotmányos módon figyelembe vehető-e egy adott felsőoktatási intézmény támogatásának megállapításakor, illetve alkotmányosan indokolhatja-e a felsőoktatási intézmények eltérő támogatását.

Az intézmények különböző mértékű támogatásának alapja az államilag támogatott hallgatói helyekre történő jelentkezés. Ez egyáltalán nem, vagy legalábbis nem szükségszerűen a felsőoktatási intézmény tevékenységét minősíti. Nem ritkán ugyanis éppen a felsőoktatási intézmény tevékenységével összefüggésbe nem hozható szempontok határozzák meg a jelentkezők választását, így például a felsőoktatási intézmény és a jelentkező lakhelye közötti távolság, a felsőoktatási intézmény székhelyén vagy annak közelében remélt munkalehetőség stb. Nem lehetetlen, hogy a jelentkező a felsőoktatási intézmények közül éppen azt fogja előnyben részesíteni, amelyben könnyebben végezheti el az általa választott szakot; ilyen módon a jelentkezők preferenciáihoz igazodó támogatási rendszer akár kontraproduktív is lehet: nem a színvonalas, hanem a középszerű intézmények állami támogatásához járul hozzá.

A jelenlegi szabályozás alapján lehetnek olyan felsőoktatási intézmények, amelyek annak ellenére nem részesülnek az államilag finanszírozott hallgatói létszámból, azaz az állami finanszírozásból, hogy az adott képzés megindítását számukra az állam engedélyezte, az intézményi kapacitást, a maximális hallgatói létszámot az állam hatósági úton megállapította, és az adott szakra elegendő számban nyújtottak be felvételi jelentkezést. Az államilag támogatott hallgatói helyek intézmények közötti elosztása ugyanis – bár látszólag a jelentkezők preferenciáihoz igazodik –, valójában mégsem képezi le az adott intézménybe jelentkező összes felvételiző, illetve az adott intézménybe ténylegesen felvett hallgatók választását. A felsőoktatási intézmény állami finanszírozása továbbá nem viszonyul az Oktatási Hivatal által az adott intézmény képzési területére vonatkozóan megállapított legmagasabb hallgatói létszámhoz, illetve az intézményi kapacitáshoz.

A legaggályosabb ugyanakkor az, hogy a felsőoktatási intézmény állami finanszírozása a felsőoktatási intézmény által ellátott közfeladathoz, illetve a közfeladat (színvonalas) ellátásának tényleges költségéhez sem igazodik. Semmi sem garantálja ugyanis azt, hogy a felsőoktatási intézmény az általa nyújtott (államilag akkreditált) képzéshez állami finanszírozást kap, s főként nincs biztosíték arra, hogy az általa ellátott feladattal arányosan részesül állami támogatásban.

Összegezve a fentieket: a jelenlegi szabályozás alapján a finanszírozásból való kimaradás egyedüli és kizárólagos oka az, hogy az összesített országos rangsornak abban a részében, amely a Kormány által meghatározott keretszámon belül van („vonal felett”) nem található olyan jelentkező, aki az adott felsőoktatási intézményt jelölte meg első helyen.

4. A felsőoktatási intézmények állami támogatásának olyan módja, mely a jelentkezők szűk körének – a felsőoktatási intézmény tevékenységével nem, vagy nem feltétlenül összefüggő szempontok szerint kialakított – preferenciáira épül, alkotmányos indok nélkül hozza hátrányos helyzetbe azokat a felsőoktatási intézményeket, amelyeket az államilag támogatott hallgatói helyekre jelentkezők alacsonyabb mértékben választottak. Ilyenformán a jogalkotó egy, a támogatás célja szempontjából nem egyedül releváns szempont, az államilag támogatott hallgatói helyekre jelentkezők választása alapján juttat eltérő mértékű költségvetési támogatást a felsőoktatási intézményeknek, s így indokolatlanul megkülönbözteti a felsőoktatási intézményeket. Ez sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését.

A felsőoktatási intézmények támogatásának az államilag támogatott hallgatói helyekre jelentkezőktől történő függővé tétele látszólag semleges, hiszen minden felsőoktatási intézmény számára biztosítja, hogy költségvetési támogatáshoz jusson. Valójában azonban e szabályozás a felsőoktatási intézmények indokolatlanul eltérő támogatásával egyenlőtlen helyzetbe juttatja a felsőoktatási intézményeket: bizonyos felsőoktatási intézmények előnyös helyzetét konzerválja, míg mások hátrányos helyzetét erősíti.

Az állam a felsőoktatási intézmények finanszírozásának számos módja közül választhat. Amennyiben azt a megoldást választja, hogy az azonos szakokat vagy képzési területeket gondozó (államilag alapított és/vagy államilag elismert) intézmények finanszírozásának fő eszköze az államilag támogatott hallgatói létszámból való részesedés, nem választhat a jelenlegi szabályok szerinti megoldást, azaz nem oszthatja el a finanszírozást kizárólag az államilag támogatott hallgatói helyekre jelentkezők akaratától függően. E szabályozás ugyanis hátrányosan megkülönbözteti azokat az intézményeket, amelyeknek hallgatói más intézmények azonos szakán tanuló hallgatókhoz képest aránytalanul alacsonyabb mértékű állami támogatásban részesülő képzésben vesznek részt. Az azonos szakokon, de különböző felsőoktatási intézményben tanuló hallgatók képzésének támogatásában jelentkező aránytalanság a felsőoktatási intézmények, s ezáltal az intézmények hallgatói között is indokolatlan megkülönböztetést eredményez.

5. A hátrányos megkülönböztetés ráadásul alkotmányos jogot érint. Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése alapján az állam támogatni köteles a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. „A tanítás szabadsága megnyilvánulhat egyéni és intézményi formában, az utóbbi körbe tartozik a felsőoktatási intézmények tevékenysége.” (870/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 611, 613.) Tehát az állam támogatni köteles a felsőoktatási intézmények tevékenységét. Nem tesz eleget az állam e kötelezettségének, ha a jogszabályok értelmében bizonyos felsőoktatási intézmények tevékenysége támogatásban részesül, míg más felsőoktatási intézmények azonos tevékenysége nem, vagy csak aránytalanul alacsonyabb mértékben kap az államtól támogatást.

Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése alapján továbbá az állam – a művelődéshez való jog részeként – az oktatásban részesülők anyagi támogatásával köteles biztosítani a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatást. „Az államnak a felsőoktatással kapcsolatos alkotmányos feladata, hogy a tanuláshoz való jog objektív, személyi és tárgyi előfeltételeit megteremtse és azok fejlesztésével e jogot igénye szerint bármely, a felsőfokú oktatásban való részvétel szempontjából megfelelő képességekkel rendelkező állampolgár számára biztosítsa.” (1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579, 586.) Az állam nem teljesíti, vagy legalábbis csak részlegesen teljesíti az oktatásban részesülők anyagi támogatására irányuló kötelezettségét, ha csak bizonyos felsőoktatási intézmények hallgatóit, illetve csak bizonyos felsőoktatási intézmények tevékenységét támogatja.

6. A Fot. 53. § (4) bekezdése az ún. bolognai folyamat keretében végrehatott reformokra épül, melynek perspektívái és előnyei vitathatatlanok, ideértve a belső és nemzetközi mobilitás javulását, azt, hogy az ipari, mezőgazdasági, kereskedelemi környezet, a társadalom szükségleteinek jobban megfelelő, az aktuális munkaerőpiaci változásokra jobban reagáló, az egyéni életvitel alakítását jobban szolgáló képzési formákat lehet teremteni. A bachelor-képzés és a master-képzés rugalmassága, az egymás fölé illeszthető, nem szükségképpen azonos alapképzésben végzett tanulmányokra ráépülő második fokozat rendszere a diverzifikált munkaerőigényt feltehetően a jelenleginél jobban kielégíti, illetve az alapképzést elégségesnek tekintő munkaerőpiaci igények esetében mentesítik az egyént olyan tanulmányok elvégzésétől, amelyek egy része talán valóban inkább hagyományokra, mintsem ma is élő szükségletekre irányulnak.

Mindazonáltal az a választott megoldás, hogy a bachelor képzésben részt vevők mindössze 35%-a részesül állami finanszírozásban a master képzés során, alkotmányossági szempontból több problémát is felvet. Jelenleg a jogalkotó bizonyos képzési formák esetében – mindenekelőtt a tanárszakokon – nem tette világossá azt, hogy a bachelor-diploma mire, milyen foglalkozások betöltésére képesít. Ezért az, aki valóban használható, a munkaerőpiacon megkövetelt diplomát akar, kénytelen tanulmányait a master képzésen továbbfolytatni. Ekkor viszont már csak 35%-os esélye van arra, hogy költségmentes helyre kerüljön. Ha nem kerül be az államilag támogatott keretbe, akkor tanulmányi eredményétől és választott egyeteme (amennyiben az be tudja fogadni mesterszakra) anyagi lehetőségeitől függ, hogy milyen összeget kell fizetnie kvázi tandíjként. Eltérően az ipar, a mezőgazdaság és a kereskedelem által preferált szakoktól (ahol a jogalkotó szinte vélelmezi a majdani munkáltató nyitottságát a képzéshez való hozzájárulásra), feltételezhető, hogy a közigazgatás, a közoktatás nem fog belépni a finanszírozók körébe. Ugyanakkor a bolognai rendszerhez nem csatlakozó, egységes képzést folytató intézményekben (orvosi, fogorvosi, állatorvosi, gyógyszerész, építész, jogász), aki egyszer bekerült egy államilag finanszírozott helyre, az a követelmények teljesítése esetén ott is marad.

Nincs tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka annak, hogy a jogalkotó az azonos körbe tartozók (ti. a felsőoktatásban részt vevők) között miért kezeli eltérően a master-képzést folytató, illetve az osztatlan képzés utolsó két évét végző hallgatókat, miért csökkentette radikálisan 35%-ra az előbbiek esélyét az állami finanszírozású helyen való képzésre. Mivel ez a 35% minden master képzésre vonatkozik, azaz azokra is, amelyek a munkaerőpolitika szempontjából preferenciát élveznek, mivel hosszabb távon is reális munkaerőigény van irányukban, ily módon az sem állítható, hogy önmagában ez a megoldás az állítólagos humán túlképzés csökkentését szolgálja. Ezzel a megoldással a jogalkotó egységes körbe tartozónak tekintette azokat, akiknek már van egy „igazi” diplomájuk (és amellett akarnak egy újabbat szerezni, akármilyen okból is), és azokat, akiknek valójában még nincs „igazi” diplomájuk, mivel a bachelor-diplomával (pl.: a közoktatásban) való elhelyezkedés kritériumrendszere egyelőre nem került kidolgozásra. Így tehát – indok nélkül – második képzésnek és második diplomának tekinti azt is, ami valójában az alapképzés szükségszerű lezárása. Bizonyos szakok (pl.: tanári) esetében tehát a de jure osztott képzés ellenére de facto osztatlan, vagy legalábbis folyamatos képzésről van szó, hiszen a bachelor-diploma legfeljebb csak a munkapiacon való elhelyezkedéshez elengedhetetlen master-diploma megszerzésének előfeltételét képezi (acte-condition).

Az Alkotmánybíróságnak a fentebb már hivatkozott, a diszkrimináció tilalmával összefüggésben kialakított gyakorlatát [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.; 49/1991. (IX. 27.) AB határozat, ABH 1991, 246, 249.] a jelen esetre alkalmazva megállapítható, hogy a jogalkotó az egyes képzési területek állami finanszírozása szempontjából indokolatlan különbséget tesz azok között, akik a megkezdett szakon olyan végzettséget kívánnak elérni, amely foglalkoztatásuk elengedhetetlen előfeltételét képezi. Az indoklás nélküli megkülönböztetés önkényes, ekként alkotmányellenes.

Meg kell említeni az ütközés veszélyét azokkal a nemzetközi kötelezettségvállalásokkal is, amelyeket Magyarország e téren tett, többek között a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának ratifikációjával, figyelemmel ezen egyezmény monitoring testülete által elfogadott értelmezésre (lásd Dr. Kovács Péter alkotmánybíró által a 951/B/1999. AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolást, ABH 2007, 1212, 1221–1223.). Az Európa Tanácson belül pedig, ahol az Európai Szociális Charta jeleníti meg lényegében ugyanezeket a kötelezettségeket, a 10. cikk 1. pontja a releváns. Amikor a magyar kormányjelentést elemezte az Európai Szociális Charta, 2008. novemberében közreadott dokumentumában [Charte sociale européenne, Comité européen des droits sociaux, Conclusions XIX–1(Hongrie)], emlékeztetett arra, hogy a gyakorlat értelmében a 10. cikk 1. pontja a teljes oktatási és felsőoktatási vertikumra vonatkozik (Doc. cit. 13. o.), valamint arra, hogy a felvétel egyedüli kritériuma az egyéni képesség lehet, s az Európai Szociális Chartának való megfelelés szempontjából ami döntő, az a befogadó képesség, az oktatásügy összes költségvetési kiadása a GDP%-ában mérve, a hallgatók szakmai és munkaerő-piaci sikerei. A testület újabb információkat kért és nem tudott dönteni arról, hogy Magyarország e tekintetben teljesítette-e kötelezettségeit (Doc. cit. 14. o.). Ugyanitt a díjak és támogatások vonatkozásában arra az értelmezésre jutott, hogy egységesen, az anyagi lehetőségek függvényében vagy tanulmányi érdemesség alapján kell a támogatásokat adni. Itt a szakértői bizottság lényegében ugyanazokat a pontokat vizsgálta, mint az Alkotmánybíróság, és mivel nem volt megelégedve a Kormány által továbbított kiegészítő információkkal, újabbakat kért, hangsúlyozva, hogy amennyiben nem találja elegendőnek azokat sem, akkor nem tudja megállapítani, hogy Magyarország teljesítette volna a Charta 10. cikk 4. pontjából származó kötelezettségét (Doc. cit. 16. o.).

7. A felvételi eljárás jelenlegi szabályozása alapján a költségtérítéses képzésre jelentkezők is az Oktatási Hivatal besorolási döntése alapján kerülnek be a felsőoktatási intézményekbe.

Az Alkotmánybíróság korábban megállapította, hogy a jogalkotónak „biztosítani kell a tudomány művelői önálló döntési jogát és függetlenségét, vagyis a tudomány autonómiáját.” [41/2005. (X. 27.) AB határozat, ABH 2005, 459, 474.] Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésével összefüggésben pedig rámutatott arra, hogy a „tanítás szabadságának egyik, intézményi megnyilvánulási formája az egyes felsőoktatási intézmények, az egyetemek és főiskolák önállósága annak meghatározása tekintetében, hogy milyen képességekkel és előképzettséggel rendelkező személyeket tartanak alkalmasnak a felsőoktatási intézményben oktatott ismeretek elsajátítására.” (1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579, 586.) Nincs alkotmányos indoka a tanszabadság és a tanítás szabadsága olyan korlátozásának, amelynek révén a felsőoktatási intézmény önállósága nem érvényesülhet a költségtérítéses képzésre történő felvételnél, illetve amelynek alapján a költségtérítéses képzésre jelentkező csak az államigazgatás döntésétől függően kerülhet be a felsőoktatási intézménybe.

8. A Fot. 101. § (1) bekezdés b) pontja szerint a Kormány „határozatban megállapítja az adott évben államilag támogatott képzésbe felvehető hallgatói létszámot, továbbá elosztja a képzési területek, a képzés munkarendje és a képzés szintje szerint”. E rendelkezés alapján tehát a Kormány arra kap felhatalmazást, hogy az államilag támogatott képzésbe felvehető hallgatói létszám megállapítása és elosztása révén normatív módon keretek közé szorítsa valamennyi felsőoktatási intézmény, illetve a felsőoktatásban részesülők állami támogatását. Ezért a Fot. 101. § (1) bekezdés b) pontja valójában egy olyan költségvetési kérdés kormányhatározatba foglalását rendeli el, mely az államilag támogatott képzésbe felvehető hallgatói létszám megállapítása és elosztása révén végeredményben az Alkotmány 70/F. §-ában foglalt közművelődéshez való jog biztosítását érinti.

Az államnak az alapjogok biztosítására irányuló kötelezettségéből az következik, hogy az alapvető jogokat csak az Alkotmányban megengedett módon korlátozhatja. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az alapvető jogok korlátozásával kapcsolatban utalt arra, hogy „nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni.” [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 300.)

Valamely alapjogot érintő korlátozás tehát az Alkotmány alapján mindenképpen jogszabályi szintű szabályozást igényel. A Fot. 101. § (1) bekezdés b) pontja ezzel szemben a jogszabályi szintre tartozó kérdés határozati formában történő megállapítására hatalmazza fel a Kormányt, s ezért e felhatalmazó rendelkezés – véleményünk szerint – alkotmányellenes.

A különvélemény 1–4. pontjaihoz csatlakozom:

Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

Másolás a vágólapra
Nyomtatás

Hatályos
Már nem hatályos
Még nem hatályos
Módosulni fog
Időállapotok
Adott napon hatályos
Közlönyállapot
Indokolás

Jelmagyarázat Lap tetejére

Műveletek