51/2010. (IV. 28.) AB határozat
51/2010. (IV. 28.) AB határozat1
2010.04.28.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján – dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával és dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 2010. évi XV. törvény 1. § (1) bekezdése, valamint 208. §-a alkotmányellenes, ezért azokat – a jelen határozat közzétételének napjával – megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a nagykorú személy döntéshozatalának és jognyilatkozata megtételének segítéséhez kapcsolódó polgári nemperes eljárásokról szóló 2010. évi XVII. törvény 15. §-a alkotmányellenes, ezért azt – a jelen határozat közzétételének napjával – megsemmisíti.
A megsemmisített rendelkezések nem lépnek hatályba.
3. Az Alkotmánybíróság a Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 2010. évi XV. törvény 209. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó országgyűlési képviselő álláspontja szerint a jogállamiság-jogbiztonság alkotmányos elvét sérti a Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény (a továbbiakban: új Ptk.) hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 2010. évi XV. törvény (a továbbiakban: Ptké.) 1. § (1) bekezdése, ezért indítványozta annak a kihirdetésre visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését.
Az indítványozó értelmezésében a Ptké. 1. § (1) bekezdése két vonatkozásban sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését: az a jogtechnikai megoldás, hogy a jogalkotó az új Ptk. hét könyvének hatálybalépését két időpontra osztotta, átmeneti rendelkezések megalkotását tették szükségessé, amely az alkalmazandó joganyag áttekinthetetlenné válását eredményezte. Emellett a hatályba léptetés első lépcsőjeként meghatározott 2010. május 1-jei időpont nem ad lehetőséget a megfelelő felkészülésre.
2. A két lépcsőben történő hatályba léptetéssel kapcsolatosan az indítványozó kifejtette, hogy az új Ptk. első és második könyvét 2010. május 1. és december 31. közötti időben együttesen kell alkalmazni a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: régi Ptk.) rendelkezéseivel. Értelmezési és alkalmazási problémát eredményez az a helyzet, hogy a sok tekintetben új koncepcióra épülő új Ptk. első két könyve nem feltétlenül hozható összhangba a régi Ptk. dologi jogi, kötelmi jogi, öröklési szabályaival. A jogalkotó ezt a dilemmát úgy próbálta feloldani, hogy az új Ptk. további öt könyvének 2011. január 1-jei hatálybalépéséig, 8 hónapra átmeneti rendelkezéseket alkotott. Mindez azzal az eredménnyel jár, hogy a jogkereső állampolgárok és a jogalkalmazók egyidejűleg kötelesek figyelemmel lenni a teljes egészében új szabályok mellett a hatályban tartott, korábbi szabályokra és az átmeneti, pár hónapos időtartamra megalkotott rendelkezésekre is. Az indítványozó az Alkotmánybíróság gyakorlatára utalással a hatályba léptetés ezen technikáját a jogállamiság alkotmányos elvébe ütközőnek ítélte.
3. Az indítványozó álláspontja szerint az új Ptk. első két könyvének alkalmazásához a jogalkotó nem biztosított kellő felkészülési időt. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében ugyanis a felkészülési idő azt a reális időtartamot jelöli, amely szükséges és elegendő ahhoz, hogy mindenki megismerhesse a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki által hozzáférhető jogszabályok tartalmát; magatartását, döntéseit mindenki az új rendelkezésekhez igazíthassa. Mivel a ténylegesen indokolt felkészülési idő tartama az új jogszabály tartalmához, az érintett jogviszonyok tömegéhez, a módosított alanyi jogosultságokhoz és kötelezettségekhez igazodik, ezért minden esetben külön vizsgálatot igényel a hatálybalépés időpontjának megválasztása. Az új Ptk. első két könyvének alkalmazása szempontjából a tényleges felkészülési idő két hónapja nem felel meg az alkotmányos követelményeknek. Az indítványozó ebben a körben hivatkozik a Legfelsőbb Bíróság elnökének és a Polgári Kollégium vezetőjének azon jogi, szakmai álláspontjára, amely a kódex terjedelmére, jelentőségére tekintettel az egységes hatálybalépés mellett az egyéves felkészülési időt tartja indokoltnak.
Az indítványozó a szakmai, jogalkalmazói álláspont elfogadása mellett érvelve kifejtette, a Polgári Törvénykönyv a magánjog anyajogaként kódex-jelleggel állapítja meg a személyek személyi, családi és vagyoni viszonyaira vonatkozó legfontosabb szabályokat, érinti és rendezi a természetes személyek, az üzleti világ, a kereskedelem, vagyis a vagyoni forgalom laikus és professzionális szereplőinek magánjogi viszonyait. A Polgári Törvénykönyv a személyek cselekvési autonómiájának kiteljesedését hivatott biztosítani.
A Polgári Törvénykönyv ezért nem csupán egy a törvények sorában, hanem a magánjogi viszonyokat a teljesség igényével megragadó jogforrás, amelyre egy sor további ágazati jogszabály épül.
Az indítványozó a rendelkezésre álló felkészülési idővel összefüggésben utalt továbbá arra is, hogy önmagában az új Ptk. 2009. szeptember 22-i elfogadása nem nyitotta meg a címzettek számára a felkészülési időt, mert a hatálybalépés időpontja még hosszú hetekig kérdéses maradt, és a 2010. május 1-jei dátum csupán 2010. március 2-án vált egyértelművé.
4. Egy magánszemély indítványozó kezdeményezte a Ptké. 1. § (1) bekezdése, 208. § (1)–(2) bekezdése és 209. § (3) bekezdése, továbbá a nagykorú személy döntéshozatalának és jognyilatkozata megtételének segítéséhez kapcsolódó polgári nemperes eljárásokról szóló 2010. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 15. §-a alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát. Indítványozta, hogy „a kifogásolt rendelkezéseket –, illetve ha a jogbiztonság megköveteli a fenti két törvény egészét – az Alkotmánybíróság semmisítse meg”. Álláspontja szerint az új Ptk. első két könyve rendelkezéseinek döntő többségét hatályba léptető jogszabály túlzottan kevés időt hagy a megváltozott szabályozásra való felkészülésre, hiszen a hatálybaléptető jogszabály csak 2010. március 2-án jelent meg, de a hatályba léptetni szándékozott norma is csak 2009. november 20-án, a hatálybaléptetést pedig a hivatkozott részek vonatkozásában 2010. május 1-jével állapítja meg a törvény. Azzal érvel, hogy az új Ptk. által szabályozott, mindenkit érintő, komplex társadalmi-gazdasági viszonyokra kiható, nagy jelentőségű új szabályrendszer bevezetésére ilyen kevés időt hagyva az Alkotmány jogállamiságra vonatkozó elve sérül: a norma címzettjei széles körének nincs ideje a szabályozást megismerni, felkészülni – így sérül a jogbiztonság. Véleménye szerint a Tv. teljes egészében az új Ptk. Második Könyvére vonatkozó kapcsolódó szabályozást tartalmaz, e törvény 15. §-a szerint szintén 2010. május 1-jei hatálybalépéssel, mely a fentiek értelmében szintén alkotmánysértő.
5. A tartalmilag összefüggő indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és jelen határozatában egységesen bírálta el.
6. 2009. április 9-én beadványt nyújtott be az Értelmi Fogyatékossággal Élők és Segítőik Országos Érdekvédelmi Szövetsége (ÉFOÉSZ), amelyben – kilenc másik szervezettel együtt – az első indítvány elutasítását kérte.
Az ÉFOÉSZ beadványának ismeretében 2009. április 6-án egy magánszemély is beadványt nyújtott be, amelyben az ÉFOÉSZ álláspontjához hasonlóan fejtette ki az indítványok elutasítása mellett szóló érveit. A beadványt benyújtó magánszemély ezt megelőzően kérte, hogy az indítványt mint közérdekű adatot megismerhesse; az Alkotmánybíróság a kérést teljesítette.
II.
1. Az Alkotmány hivatkozott szabálya szerint:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
2. A Ptké. szabályai szerint:
„1. § (1) A Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 1:1–1:7. §-a (Első Könyv) és – a (2) és (3) bekezdésben foglalt kivételekkel – 2:1–2:98. §-a (Második Könyv) 2010. május 1-jén lép hatályba. (...)
208. § (1) Ez a törvény – a (2)–(3) bekezdésben foglalt kivétellel – 2010. május 1-jén lép hatályba.
(2) A 22. § (2) bekezdés 2010. július 1-jén lép hatályba.
(3) E törvény 80–206. §-a, 209. § (2) bekezdése, valamint 210. §-a 2011. január 1-jén lép hatályba.
209. § (...)
(3) E törvény 2–3. §-a 2010. december 31-én hatályát veszti.”
3. A Tv. szerint:
„15. § Ez a törvény 2010. május 1-jén lép hatályba.”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság számos határozatot hozott, amelyekben a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazásához szükséges felkészülési idő biztosítását az Alkotmányból folyó követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156–159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196–197.]
A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon
– a jogszabály szövegének megismerésére;
– a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
– a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)
A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges „kellő idő” megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg. Önmagában a kihirdetés és a hatálybalépés egybeesése sem feltétlenül sérti a kellő felkészülési követelményét, más esetekben viszont ez éveket is igénybe vehet [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 267/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1126, 1135.; 797/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1437, 1443.].
Az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában rámutatott arra, hogy „[a] jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
– az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
– meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes” (ABH 1992, 131, 132.).
Jóllehet 1992 óta a jogszabályok szövegének terjesztése, a jogszabályokhoz való hozzáférés, a jogszabályok megismerésének lehetősége, módosított jogszabálynál a módosító rendelkezések jogszabályba illesztése – a technikai lehetőségek változásával – nagy mértékben könnyebbé vált, amit figyelembe kell venni, amikor az a „formai” kérdés merül fel a kellő idő szempontjából, hogy a kihirdetett jogszabály bárki számára hozzáférhető-e, a tartalmi alkotmányjogi kérdések azonban egy-egy ügy kapcsán a korábbiakkal azonosak maradtak.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 207.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 799–800.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456, 1459–1460.; 797/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1437, 1441–1442.]
A felkészülési idővel összefüggő gyakorlathoz tartozik, hogy Alkotmánybíróság – a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Btv.) ama szabályával kapcsolatban, amely előírta, hogy a jogerős államigazgatási határozattal le nem zárult ügyekre (bizonyos kivétellel) a törvény (területfelhasználási és építési szabályait szigorító) építési rendelkezéseit kell alkalmazni [Btv. 54. § b) pont] – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével kapcsolatban az előbb idézett döntésben foglaltakhoz hasonló megállapításokat tett. A határozat hivatkozott arra, hogy a Balaton üdülőkörzet területére regionális rendezési terv a Btv.-t megelőzően már 1979-ben az 1013/1979. (VI. 20.) MT határozattal elfogadásra került, az építési korlétozásokat, tilalmakat tartalmazó 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendeletet felváltó 1999. évi XXXII. törvényt (a továbbiakban: Átm.tv.) módosító 1999. évi LXVII. törvény úgy változtatta meg az 5. § (1) bekezdésének hatályra vonatkozó rendelkezését, hogy az Átm.tv. a Btv. hatálybalépésével, de legkésőbb 2000. december 31-ével hatályát veszti. Az Átm.tv.-t módosító törvény 1999. július 6-án lépett hatályba. A határozat szerint tehát 1999 nyarán nyilvánosságot kapott az a tény, hogy új területrendezési terv készül a Balaton üdülőkörzet területére és az elfogadásáról szóló törvényt az Országgyűlés legkésőbb 2000. december 31-ig elfogadja. A határozat értelmében nem volt megállapítható ebben a jogszabályi környezetben, hogy a Btv. előírásai ténylegesen váratlanul, felkészületlenül érték az érintett ingatlanok tulajdonosait. A határozat megerősítette, hogy nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő, amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni (28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156–157.). Nyilvánvaló, hogy ez a szabályozás meghatározott építési ingatlanokkal kapcsolatos korlátozásról szól, és nem átfogóan szabályozó törvénykönyv bevezetésére vonatkozik.
2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak a vitatott jogszabályi rendelkezéssel kapcsolatosan két kérdést kellett vizsgálni.
Egyrészt vizsgálnia kellett azt, hogy a jogszabály hatályba léptetése valóban a felkészülési idő hiányát eredményezte-e. Másrészt – mivel az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata szerint önmagában a felkészülési idő hiánya nem elegendő az alkotmányellenesség megállapításához – vizsgálnia kellett azt is, hogy az adott esetben megállapítható-e a felkészülési idő elmaradása miatt a jogbiztonság súlyos sérelme, illetőleg veszélyeztetése. [Vö.: 69/2006. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2006, 770, 782.].
Az Alkotmánybíróság azonban most először szembesül azzal az alkotmányjogi problémával, hogy adott jogágat, jogterületet átfogóan, reformszerűen szabályozó törvénykönyv (kódex) tekintetében – amely ennek megfelelően nagyobb terjedelmű és hatású, mint az átlagos törvények – a felkészülési idő hiánya és emiatt a jogbiztonság súlyos veszélyeztetése milyen szempontok szerint állapítható meg. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a felkészülési idő kérdése hasonló törvénykönyvvel kapcsolatban még nem merült fel. [A gyakorlatban annak a szabálynak az érvényesüléséről kellett gyakran állást foglalni, amely szerint fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie – pl. 66/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 725, 738–739. Az egyik legutóbbi döntésben – 87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABH 2008, 707. – a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás egyes szabályai vizsgálatával kapcsolatban állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy – a befizetési kötelezettséget előíró rendelkezések esetében – a törvényhozó biztosította az államháztartásról 1992. évi XXXVIII. törvény 10. § (4) bekezdésében meghatározott negyvenöt napos határidőt. A többi, a gyógyszerforgalmazás területén új joganyag harmincnapos hatálybaléptetése a határozat szerint nem tekinthető a jogbiztonság súlyos sérelmének.]
Nyilvánvaló, hogy más a „kellő felkészülési idő” megítélése a tartósság igényével megalkotott, általános, alapvető életviszonyokat érintő, a reformálás igényével fellépő, az egész jogrendszerre hatást gyakorló törvénykönyv hatálybalépésénél, mint az „átlagos” törvényeknél, vagy éppen a jogalanyok szűk körét érintő, eleve különleges szakmai felkészültség meglétét feltételező jogszabályoknál.
A kódexek közül különösen a polgári jogra vonatkozó kódexnek a jelentőségét mutatja az új Ptk. előkészítése is. Magyarországon az új Polgári Törvénykönyv tervezetének előkészítését az 1050/1998. (IV. 24.) Korm. határozat rendelte el. Az új kódex koncepcióját – még normaszöveg nélkül – a 1009/2002. (I. 31.) Korm. határozat fogadta el. 2006 végére készült el a törvény első szövegváltozata, az úgynevezett „Vitatervezet”. A 2007. év első felében lezajlott szakmai viták eredményeként 2007 végére született meg a kódex úgynevezett „első változata”. A törvényjavaslatot az Országgyűlés először 2009. szeptember 21-én, másodszor november 9-én fogadta el. Az első Korm. határozat elfogadásától az új Ptk. kihirdetéséig – 2009. november 20. – több mint tizenegy év telt el. Ezzel együtt az új Ptk. elfogadásának körülményeit jellemzi az is, hogy még a zárószavazás előtt is több módosító javaslatot nyújtottak be. A T/5949/416. számú javaslat – mely 235 pontból állt – számos lényegi, nemcsak koherencia-zavart elhárító módosítást is végrehajtott az egységes javaslaton.
Kódex esetében – vagy más, a törvénykönyvekhez hasonló, átfogó változást tartalmazó törvénycsomagnál – általában több időt igényel már önmagában a jogszabály szövegének a megismerése, esetenként a hatályos jog megállapítása is, ami önmagában rendszerint még nem is elég az alkalmazáshoz való felkészüléshez. Több idő szükséges a jogalkalmazó szervek számára is a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez; több idő kell a törvénykönyvvel érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak egy új megközelítésen alapuló szabályrendhez. Kisebb-nagyobb változásokkal, módosításokkal érintett, mégis több évtizeden keresztül alkalmazott kódex esetében, amelynek átfogó átalakítása a jog előkészítői számára is több mint egy évtizedet meghaladó időt vett igénybe, a „kellő felkészülési idő” a jogkereső, és jogalkalmazó társadalom számára is hosszabb terminust tesz szükségessé.
Alkotmányjogi szempontból részben hasonló ügyben, a 28/2005. (VII. 14.) AB határozat – az érettségi rendszerének megváltoztatásával kapcsolatban – a jövőre nézve arra hívta fel a jogalkotó figyelmét, hogy „abban az esetben, hogy ha valamely rendszert radikálisan, alapvetően megváltoztat, úgy köteles azt oly módon tenni, hogy mind a keret-, mind az egyes részletszabályok olyan időben kerüljenek megalkotásra, hogy azok ne csak a jogszabályi (időbeliségre vonatkozó formai) feltételeknek feleljenek meg, hanem azokat az érintettek is megfelelő módon és ténylegesen megismerhessék, megérthessék és befogadhassák. Köteles továbbá fokozott figyelmet fordítani annak előzetes ellenőrzésére is, hogy az új rendszer alkalmazására az érintettek megfelelően felkészültek-e. Ez ugyanis elengedhetetlen ahhoz, hogy a szükséges információk birtokában, tudatosan és a következményeket átlátva hozhassanak döntéseket. Az Alkotmánybíróság a jövőben – az arra irányuló, kellő időben érkezett indítvány esetén – megsemmisíti az olyan, új rendszer bevezetésére irányuló jogszabályokat, amelyek az új rendszerre való átállást, illetve annak tényleges megismerését és megértését – akár az időtényező, akár más egyéb szempont miatt – nem biztosítják megfelelően.” (ABH 2005, 290, 312.).
3. Habár a jelen ügynek nem az új Ptk. egyes szabályai tartalmi alkotmányellenességének utólagos vizsgálata a tárgya, a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges „kellő idő” vizsgálatához elkerülhetetlen áttekinteni az új Ptk. május 1-jei hatálybalépéssel érintett szabályait. Ez azért van így, mert a „kellő idő” hiányát az Alkotmánybíróság – az idézett döntések értelmében – akkor állapítja meg, ha a jogszabály szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. Vagyis a felkészüléshez szükséges idő csak a jogszabály tartalmára tekintettel vizsgálható, jóllehet ez a vizsgálat a jogszabály egyes rendelkezései tartalmi alkotmányellenességére ilyenkor nem terjed ki.
Kétségtelen, hogy az új Ptk.-t az alapvető változtatások szándéka hívta életre.
Az új Ptk. tervezete mint jelentős jogszabálytervezet előkészítésére a kormány kodifikációs bizottságot hozott létre.
Az új Ptk. többi törvénytől eltérő jelentőségét a polgári jogi kodifikációról szóló 1050/1998. (IV. 24.) Korm. határozat a következőképpen fejezte ki: „A Kormány elrendeli a polgári jog, ezen belül a Polgári Törvénykönyv átfogó korszerűsítésére irányuló munkálatok megkezdését. A felülvizsgálat közvetlen célja egy korszerű, a nemzetközi gyakorlatnak és elvárásoknak is megfelelő Polgári Törvénykönyv megalkotása, amely a gazdaság alkotmányaként, a civilisztika alaptörvénye lesz. Közvetett cél ezen túlmenően a jogbiztonság magasabb szintre emelése, a más törvényekkel, illetve jogszabályokkal való viszony, a főszabály-kivétel kapcsolatok áttekinthetőbbé, egyértelművé tétele, a jogkeresők eligazodásának megkönnyítése a személyi és vagyoni viszonyaikat meghatározó joganyagban. Az új Ptk. legyen az 1990-től készült törvények szintézisével a civilisztika terén a rendszerváltás folyamatának egyfajta kodifikációs lezárása, összegzése.”
Maga a Ptké. összesen 211 §-ból áll, mintegy 750 bekezdést tartalmaz, összességében több mint ezer jogszabályhelyet módosít, amelyeknek jelentős része – a Ptké. 22. § (2) bekezdése, 80–206. §-a, 209. § (2) bekezdése, valamint 210. §-a kivételével – május 1-jén hatályba lép.
A Ptké. az új Ptk. Első és Második Könyve május elsejétől történő hatályba léptetéséről rendelkezik, bizonyos kivételekkel. Az Első Könyv Bevezető rendelkezéseket tartalmaz: 1:1. § [A törvény hatálya] 1:2. § [Értelmezési alapelv] 1:3. § [A jóhiszeműség és tisztesség alapelve] 1:4. § [Az elvárható magatartás elve] 1:5. § [A felróható magatartás és az önhiba értékelése] 1:6. § [A joggal való visszaélés tilalma] 1:7. § [A bírósági út igénybevételének biztosítása.]
A Második Könyv három részből áll: az ember mint jogalany (jogképesség, cselekvőképesség), a jogi személyek és az e nélküli jogalanyok (állam, alapítvány), és a személyhez fűződő jogok (nevesített személyhez fűződő jogok, a személyhez fűződő jogok megsértésének szankciói, szerzői jog és iparjogvédelem).
Az új Ptk. jelentősen módosítja a jogi személyekre és az alapítványra vonatkozó szabályozási kört.
Az új Ptk. – a május 1-jétől hatályba lépő részében – gyökeresen átalakítja a nagykorú személy cselekvőképességét érintő rendelkezéseket, a belátási képesség megváltozása esetére alapvetően változnak a döntéshozatalra és a jognyilatkozat tételére vonatkozó szabályok.
Az új Ptk. szabályai nagy mértékű módosítást eredményeznek a személyiségi jogok hazai rendszerében is: a 2:93 és 2:94. §-ok gyökeres, előzményeket nem ismerő változásokat vezetnek be a jogkövetkezmények terén. Ebben a körben az egyik legjelentősebb változásként megszünteti a nem vagyoni kártérítés intézményét és bevezeti helyette a sérelemdíjat.
4. Az ismertetett gyakorlat értelmében az Alkotmánybíróság a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha
– az szerzett jogot korlátozott,
– a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg
– oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában.
A Ptké. két lépcsőben léptetné hatályba az új Ptk.-t. Az új Ptk.-nak a törvény alapelveiről, továbbá a személyek jogairól, cselekvőképességéről, a személyiségi jogok védelméről és a jogi személyekről szóló részei már 2010. május 1-jén hatályba lépnének, a további részek pedig 2011. január 1-jén. Így a jogalkalmazóknak néhány hónapon belül kétszer is igen terjedelmes jogszabály-változásra kellene felkészülniük.
Az Alkotmánybíróság – megerősítve korábbi gyakorlatát – rámutat ezzel kapcsolatban, hogy a felkészülési idő tartamának megállapításánál nem kizárólag a jogalkalmazó hatóságok, hanem a jogi szabályozással érintett valamennyi természetes és jogi személy reális időszükségletét is figyelembe kell venni, amely mind a jogszabály áttanulmányozásához, mind az önkéntes jogkövetésre való felkészüléshez szükséges időt magában foglalja [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156–159.].
Bár az Alkotmánybíróság nem vizsgálja a cselekvőképességre vonatkozó, tagadhatatlanul alapjogi megközelítésre alapozó új szabályozás érdemét, ebben a körben különösen figyelembe kell venni, hogy az új Ptk. cselekvőképességre vonatkozó szabályozása alapvetően új szemléletet és megközelítést kíván bevezetni (nagykorúak esetében tagadja a belátási képesség hiányának, illetve korlátozottsága általános voltának a lehetőségét; lényegében megszűnik a kizáró gondnokság jogintézménye, az általános érvényű gondnokság alá helyezés, a gondnok törvényes képviselői minősége). Az új Ptk. a belátási képességükben korlátozott nagykorú személyek védelmére új jogintézményeket hoz létre, így a gondnokság alá helyezéssel összefüggésben a gondnok önálló eljárásra való feljogosítását, az előzetes jognyilatkozatot és a támogatott döntéshozatalt. Az előzetes jognyilatkozat a nagykorú személy önrendelkezési jogát erősíti; célja, hogy az utóbb esetleg jognyilatkozat-tételre képtelenné vált személy fontos ügyeiben előre, hitelesen kinyilváníthassa akaratát. A támogatott döntéshozatal azt jelenti, hogy a jognyilatkozatok megtételekor értelmi képessége, pszichés állapota vagy szenvedélybetegsége miatt segítségre szoruló cselekvőképes nagykorú személy számára a bíróság támogató személyt nevez ki, ami önmagában nem jár a cselekvőképesség korlátozásával, és a támogatott döntéshozatal az érintett személy egyetértése mellett jöhet létre, visszavonását a támogatott személy is kezdeményezheti. Átalakulnak a korlátozó gondnokság alá helyezés feltételei. Az új szabályok érvényesíthetősége érdekében létre kell hozni az előzetes jognyilatkozatok nyilvántartását, át kell alakítani a gondnokoltak nyilvántartását. A gyámhatóság hatásköréből a bíróság hatáskörébe kerül a gondnok kirendelése, felmentése. Bírósági hatáskör lesz az előzetes jognyilatkozat hatálybalépésének megállapítása, a gondnok feljogosítása a gondnokolt képviseletére.
Mindezek a változások – jóllehet összességében a nem teljesen cselekvőképes nagykorú személy önrendelkezési jogának erősítése irányába hatnak – oly módon hárítanak fokozott kockázatot a címzettekre (különösen a gondnokokra, a támogató személyre és a gondnokolt személyekkel magánjogi viszonyba kerülő más személyekre), hogy a megismerés és a felkészülés megfelelő lehetőségének hiánya sérelmet okozhat az érintettek számára a jognyilatkozataik megtételénél.
Amíg a jogalanyok nem ismerik kellőképpen az új szabályokat, több „akarathibás”, vagy álképviselővel kötött, érvénytelen szerződés születhet.
Az Alkotmánybíróság akkor, amikor mérlegelte, hogy a felkészülési idő hiánya miatt a jogszabály alkotmányellenessége megállapítható-e abból az okból, hogy az az érintettekre oly módon hárít fokozott kockázatot, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségére mintegy két hónap állt rendelkezésre, figyelembe vette, hogy a cselekvőképességgel, gondnoksággal összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2001. évi XV. törvény – amely a most szóban lévő hatálybaléptetéssel érintett szabályokhoz hasonló mélységű változást vezetett be – a kihirdetését követő hatodik hónap 1. napján lépett hatályba [15. § (1) bekezdés]. A felkészülési időt önmagában nem nyitja meg az, ha a jogszabály szövege ugyan megismerhető, de a hatálybalépés még kétséges vagy annak időpontja ismeretlen. A felkészülési idő a jogszabállyal bevezetett változások biztosra vehető hatálybalépésének megismerésekor kezdődhet, mert ekkor kerülnek a személyek abba a helyzetbe, hogy a jogszabály hatálybalépésével számolniuk kell, vagyis fel kell készülniük arra.
Zavaró lehet a fenti értelemben felfogott jogalkalmazás során az is, hogy az alapelvi rendelkezések hatályban maradnak a régi Ptk. elején is (1–7. §), s azok csak részben azonosak az új alapelvekkel.
A kétlépcsős hatálybaléptetéssel kapcsolatban megállapítható, hogy az új Ptk. Második Könyve részben – a cselekvőképesség szabályait illetően – átszövi a régi, eredetileg más fogalmi rendszerre épült Ptk. (dologi jogi, kötelmi, öröklési) szabályait, de – az új Ptk. 1:2. § (2) bekezdése folytán – szinte az egész jogrendszert is.
Megállapítható az is, hogy a Ptké. új Ptk.-t hatálybaléptető rendelkezése nem tartalmaz általános szabályt a régi Ptk. alatt, a régi Ptk. szabályai szerint keletkezett igények mikénti elbírálására, dacára annak, hogy számos helyen a „folyamatban lévő eljárásokban” és „ügyekben” előírja az új Ptk. alkalmazását.
Az ezzel összefüggő jogbizonytalanságra példa, hogy a Ptké. 1. § (1) bekezdése alapján május 1-jén hatályba lépő új Ptk. 2:93 és 2:94. §-ai mélyreható, előzményeket nem ismerő változásokat eredményeznek a személyiségi jogok hazai rendszerében. A 2:93. § új szabálya értelmében a sajtóval szemben semmilyen – tehát sem objektív, sem szubjektív alapú – igényt nem lehet érvényesíteni, ha a sajtó a személyiségi jogokat azzal sérti meg, hogy nyilvános rendezvényről tudósít szöveghűen az ott elhangzottakról; neki átadott nyilatkozatot tesz közzé; hivatalos eljárásokat, döntéseket vagy határozatokat ismertet.
Az új Ptk. 2:94. § (1) és (2) bekezdése a közhatalmat gyakorló, közfeladatot ellátó és egyébként közszereplőnek minősülő személyek jóhírnevének és becsületének – nemcsak a sajtó, hanem bárki által való – megsértése esetére úgy rendelkezik, hogy akár az egyébként objektív, akár a szubjektív jogkövetkezmények ilyen esetben csak akkor alkalmazhatók, ha a jogsértő szándékosan vagy súlyosan gondatlan módon járt el.
Mindkét szabály a régi Ptk.-hoz képest igen terjedelmes kivételt konstituál az általános személyiségvédelem elve alól („... mindenki köteles tiszteletben tartani...”). Ez azt jelenti, hogy a személyhez fűződő jogok egyes alanyai számára az új Ptk. hatálybalépése a korábbihoz képest hátrányosabb rendelkezést állapít meg.
A gyakorlatban ez azt jelentheti, hogy mindazok, akikkel szemben 2010. május 1-jéig az ismertetett módon személyiségi jogi jogsértést követtek el, és a régi Ptk. alapján perben érvényesíthető igényeik keletkeztek, a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazandó új rendelkezések folytán (sajtóhelyreigazítási igény, személyiségi jogok megsértésének objektív jogkövetkezményeihez fűződő igények, kártérítés és bírság, az elévülési időn belül) ezen igényeiket elveszíthetik.
Az Alkotmánybíróság 349/B/2001. AB határozatában hivatkozott arra, hogy létrejött jogviszonyok alatt az anyagi jog alapján létrejött, anyagi jogi jogviszonyokat érti, és e jogviszonyok védelme érdekében állapított meg alkotmányellenességet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelme miatt (ABH 2002, 1241, 1245.). Ezért azt kell vizsgálni, hogy a hatályba léptető rendelkezés eredményeként a törvény új, korlátozó rendelkezései már létrejött, lezárt anyagi jogi jogviszonyokban idéztek-e elő változást. [ABH 2002, 1241, 1246.] A hivatkozott határozatban a testület megállapította, hogy a szabályozás csak abban az esetben visszaható hatályú – és alkotmányellenes –, amennyiben védelmet élvező anyagi jogi jogviszonyokban kíván kedvezőtlen változást előidézni.
Hasonló megállapításokat tett az Alkotmánybíróság többek között a 903/B/1990. AB határozatában (adófizetési kötelezettség visszamenőleges hatályú hatályba léptetése, ABH 1990, 250.), a 7/1992. (I. 30.) AB határozatában (a bejelentés és nem a keletkezés idejéhez kötött illetékfizetési kötelezettség, ABH 1992, 45.), a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában (a jogszerűen megszerzett játékterem-engedély utóbb hatályba lépő jogszabály miatti elvesztése, ABH 1998, 155.), a 64/2002. (XII. 3.) AB határozatában (a számítási mód megváltozása miatt nem kerülhet kedvezőtlenebb helyzetbe az, aki a nyugdíjjogosultság törvényi követelményeit az új számítási mód hatálybalépését megelőzően teljesítette, ABH 2002, 348.), és a 31/2005. (VII. 14.) AB határozatában (bírság kiszabása utólag jogszerűtlennek minősített magatartás miatt, ABH 2005, 675.).
Az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett, hogy az indítványban megjelölt hatálybaléptetési szabály korlátozza-e a kihirdetést megelőzően keletkezett igények érvényesítésének jogát, illetve a módosító rendelkezések az anyagi jog alapján létrejött jogviszonyokban kívánnak-e olyan változást előidézni, amelyhez az érintettek – felkészülési idő hiányában – nem tudnak alkalmazkodni. [Hasonlóan járt el az Alkotmánybíróság a 2/2009. (I. 23.) AB határozatban (ABK 2009. január, 15), amikor a jogalkotással kapcsolatos azonnali jogvesztés alkotmányellenességét állapította meg, a jogbiztonság sérelme miatt.] A május 1-jei hatálybalépéssel érintett, említett ügyekben a bíróság döntése olyan okra lesz visszavezethető, amelyet a folyamatban lévő perekben az eljárás megindításakor a felek nem láthattak előre. A Ptké. 1. § (1) bekezdése a kihirdetését megelőző időre keletkeztet az anyagi jogi szabályok szerint létrejött jogviszonyok tekintetében a jogosultak számára kedvezőtlen, jogvesztést eredményező változást. A Ptké. 1. § (1) bekezdése ebből az okból is ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
5. A Ptké. kihirdetése és az új Ptk. egyes szabályai hatálybalépése (május 1-je) között hatvan nap időtartam van. Az új Ptk. hatálybalépésének időpontja a Ptké. kihirdetésekor vált ismertté, a hatálybalépés időpontja körül kialakult bizonytalanságra tekintettel a felkészülés – a személyek számára – ekkor kezdődhetett meg.
A Ptké. ezen kívül nyolc hónapra átmeneti rendelkezések sokaságát – értelmező szabályokat, számos törvény, köztük magának a régi Ptk.-nak az átmenetileg hatályban maradó egyes rendelkezései módosítását – vezeti be. (Az új Ptk. tartalmi változásai szükségessé teszik számos kormányrendelet és miniszteri rendelet módosítását is, 2010. május 1-jétől.)
Az új Ptk. első két könyve, terjedelmét tekintve 115 szakasz, ami önmagában nem minősíthető jelentős mennyiségnek. Annak megítélésénél azonban, hogy a hatvan napos felkészülési idő alkotmányjogi szempontból elégséges-e, annak van jelentősége, hogy az új Ptk. a személyek személyi, családi és vagyoni viszonyaira vonatkozó alapvető szabályokat tartalmazza, továbbá a személyi, családi és vagyoni viszonyokat szabályozó törvényeket általában az új Ptk.-val összhangban kell értelmezni.
Vagyis az új Ptk. hatályba lépő első két könyve is a jogalanyok széles körének alapvető, mindennapi viszonyait szabályozó jogszabály. Ezen új szabályokra való felkészüléshez – a jogszabály egésze, valamint a részletszabályok nem csak teljes körű megismerésére, hanem azok megértésére és alkalmazásuk elsajátítására is – biztosított hatvan napos időtartam olyan kirívóan rövid, hogy az a jogbiztonságot súlyosan veszélyezteti. Az érintett jogalanyok széles köréhez képest másodlagos szempont, de ezt az álláspontot erősíti az, hogy a jogász szakma egyes képviselői már a hatálybalépés időpontjának – a Ptké. törvényjavaslat tervezetéből való – megismerésekor sem tartották elégnek a 2010. május 1-jéig terjedő időtartamot még ahhoz sem, hogy a jogi végzettséggel, szaktudással rendelkező jogalkalmazók megfelelően felkészülhessenek. Ezt tartalmazza többek között a Legfelsőbb Bíróság 2009. november 27-i álláspontja az új Ptk. hatálybalépéséről.
Az Alkotmánybíróság végül figyelembe vette azt is, hogy az új Ptk. zárószavazását az eredetileg tervezett, 2009. március végi időponthoz képest többször (egyszer júniusra, egyszer szeptemberre) elhalasztották. A Ptké. törvényjavaslatát T/11074. szám alatt 2009. október 30-án nyújtotta be a kormány. Az első két könyv és az új Ptk. többi könyveinek hatálybalépése elválasztására a törvényjavaslat benyújtása után egy hónappal, 2009. november 30-án benyújtott indítvány alapján került sor: erről szól a T/11074/34. számú kapcsolódó módosító javaslat. A törvényjavaslat eredeti szövege [1. § (1) bekezdése] azt tartalmazta, hogy az új Ptk. – bizonyos szakaszok kivételével – egységesen, 2010. május 1. napján lép hatályba. Magának a Ptké.-nek az eredetileg tervezett kihirdetése is jelentős, kéthónapos késedelmet szenvedett: a törvényt az Országgyűlés először 2009. december 14-én, másodszor 2010. február 15-én fogadta el. Az új Ptk. és a Ptké. hatálybalépésére a törvényjavaslatban előírt 2010. május 1-jei határidő, a jogalkotási folyamat időközbeni többhónapos késedelme ellenére, – az első két könyv tekintetében – nem változott.
Az Alkotmánybíróság mindezekre figyelemmel a Ptké. 1. § (1) bekezdését alkotmányellenessé nyilvánította és megsemmisítette.
6. Az Alkotmánybíróság törvénykönyv vagy a törvénykönyvekhez hasonló hatású törvénycsomag hatálybalépéséhez szükséges felkészülési idővel kapcsolatban rámutat arra, hogy a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti „kellő idő” mértékét nem lehet minden esetre előre, konkrét időtartamban meghatározni. Ezért annak mértékét a jogszabálytervezet kidolgozójának, illetve a jogalkotónak esetileg kell vizsgálnia, az adott jogszabály jellegét, valamint a jogszabály végrehajtására, az önkéntes jogkövetésre való felkészülést befolyásoló egyéb tényezőket alapul véve. A kellő felkészülési idő követelményének érvényesüléséhez lehetővé kell tenni azt is az érintettek számára, hogy a helyzetükre vonatkozó, megváltozott jogszabályi környezethez – újabb döntésekkel – alkalmazkodjanak. A felkészülési idő nem önmagában való követelmény, hanem arra is szolgál, hogy a személyek, akik a régi jog alapján döntéseket hoztak, tudják azt korrigálni, és az új helyzethez igazodó döntéseket hozni. Amikor csak technikai felkészülésről van szó, a felkészülési idő nagyon rövid is lehet. Alkotmányossági szempontból az bírálható el az új szabályozás összefüggései alapján, hogy a felkészülésre szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő hiánya megállapítható-e. Nem feltétlenül alkotmányellenes valamely jogszabálynak a kihirdetéssel egyidejű hatálybaléptetése sem, de – a szabályozás tárgyi, alanyi összefüggései alapján – előfordulhat, hogy a felkészüléshez több hónapra, egy évre, vagy még ennél is hosszabb időre van szükség. Az Alkotmánybíróság szerint alkotmányos követelmény az, hogy törvénykönyv, vagy a polgárok széles körét érintő, nagy terjedelmű, átfogó és gyökeres változást tartalmazó törvénycsomag hatálybalépésénél a törvényhozó a változások terjedelméhez és tartalmához igazodóan biztosítsa, hogy a jogalanyoknak valós lehetőségük legyen felkészülni az új jogszabályhoz való alkalmazkodásra [8/2003. (III. 14.) ABH határozat, ABH 2003, 74.; 27/2005. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2005, 280.].
7. Ugyan az egyik indítványozó csak a Ptké. 1. § (1) bekezdésének megsemmisítését kérte, a másik indítványozó pedig ezen kívül a Ptké. 208. § (1)–(2) bekezdése és 209. § (3) bekezdése, valamint „ha a jogbiztonság megköveteli a fenti két törvény egésze” megsemmisítését, az Alkotmánybíróság a szoros tárgyi összefüggésre tekintettel kiterjesztette a vizsgálatát a Ptké. 208. § (3) bekezdésére is.
A Ptké. az új Ptk. hatálybaléptetését és végrehajtását szabályozza. Számos, az új Ptk.-hoz kapcsolódó értelmező rendelkezést tartalmaz [2. § 1–17. pont], továbbá hatályon kívül helyez olyan jogszabályokat [209. § (1) bekezdés 1–16. pont], amelyek helyébe az új Ptk. rendelkezései lépnek. Szerkezetét tekintve a Ptké. önmagában nem, csak az új Ptk. rendelkezéseivel együttesen, azokra tekintettel alkalmazható. A Ptké. 1–79. §-a az új Ptk. első két könyvéhez kapcsolódik. A Ptké. 80–184. §-a az új Ptké. többi könyvének hatálybalépésével függ össze, a Ptké. 185–206. §-a pedig az új Ptk-ra tekintettel módosuló törvényekről szól. A Ptké. az új Ptk. hatálybalépésével összefüggő végrehajtási és átmeneti rendelkezéseket, törvénymódosításokat tartalmaz. Tartalmilag tehát a Ptké. nem önálló, hanem „végrehajtási törvény”, amely elválaszthatatlanul kapcsolódik az új Ptk.-hoz.
Jelen határozatában az Alkotmánybíróság a Ptké. 1. § (1) bekezdését alkotmányellenesnek találta és megsemmisítette. E szabály ex nunc megsemmisítésének az volna a joghatása, hogy az új Ptk. Első és Második Könyve 2010. május 1-jén nem lép hatályba, az azokat értelmező rendelkezések viszont – a Ptké. 208. §-a alapján – igen, ugyanakkor hatályukat vesztik azok a jogszabályok, amelyeket az új Ptk. hivatott felváltani.
Szoros tárgyi összefüggés okán az Alkotmánybíróság akkor semmisít meg indítvánnyal egyébként szövegszerűen nem támadott rendelkezéseket, ha azok a megsemmisítés folytán alkalmazhatatlanokká válnak [pl. 109/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABH 2008, 886, 918.]. Amennyiben az új Ptk. első két könyve nem lép hatályba 2010. május 1-jén, a Ptké. kapcsolódó szabályainak e naptól való alkalmazása nyilvánvalóan ellentétes lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelményével. Emiatt az Alkotmánybíróság a Ptké. 208. §-ának egészét alkotmányossági vizsgálat alá vonta, és azt a fentiekben kifejtett szoros összefüggés miatt megsemmisítette.
8. A Tv. az új Ptk. által bevezetett, a nagykorú személyek védelmét szolgáló jogintézmények, így a gondnokság alá helyezéssel összefüggésben a gondnok önálló eljárásra való feljogosítása és a támogatott döntéshozatal feltételeinek polgári nemperes eljárásban való megteremtése érdekében tartalmaz szabályokat. Ezek az új Ptk.-hoz szorosan kapcsolódó szabályozást tartalmaznak, ezért az Alkotmánybíróság a május 1-jei hatálybalépésükre vonatkozó 15. §-t – szoros összefüggés okán [3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41, 46.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 77.; 67/2006. (XI. 29. AB határozat, ABH 2006, 971, 978.] – szintén megsemmisítette.
9. A Ptké. 209. § (3) bekezdése szerint az új Ptk. hatálybalépésével összefüggő egyes végrehajtási és átmeneti rendelkezések 2010. december 31-én hatályukat vesztik. Ez a szabály – amely a jelen határozat következtében hatályba nem lépő jogszabályok hatályon kívül helyezéséről szól – önmagában nem ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. Ezért az Alkotmánybíróság a Ptké. 209. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
10. A 267/B/2000. AB határozat megállapította, hogy „[a]z Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság gyakorlata az, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett törvény is képezheti alkotmánybírósági eljárás tárgyát. Amennyiben a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenessége megállapítást nyer, a hatályos jogszabályok vizsgálata során megállapított eredménytől eltérően a következmény a hatálybalépés elmaradása.” (ABH 2002, 1126, 1129.) Ugyanígy járt el az Alkotmánybíróság a 34/1992. (VI. 1.) AB határozat (ABH 1992, 192.) meghozatalakor is. Az Alkotmánybíróság ezért az Abtv. 42. § (2) bekezdése értelmében a kihirdetett, de hatályba még nem lépett törvény tekintetében megállapítja, hogy az – 2010. május 1-jén – nem lép hatályba. A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 436/B/2010.
Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével, de eltérő indokok alapján látom megállapíthatónak a Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény (a továbbiakban: új Ptk.) hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 2010. évi XV. törvény (a továbbiakban: Ptké.) 1. § (1) bekezdése, valamint 208. §-a, továbbá a nagykorú személy döntéshozatalának és jognyilatkozata megtételének segítéséhez kapcsolódó polgári nemperes eljárásokról szóló 2010. évi XVII. törvény 15. §-a alkotmányellenességét és ex nunc hatályú megsemmisítését. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak kizárólag csak a – többségi határozat által is idézett és az ítélőtáblák 2002-es felállításakor is alkalmazott – kétlépcsős hatályba léptetés mostani alkotmányellenességének megállapítására kellett volna alapítania a támadott rendelkezések megsemmisítését. A többségi határozattal szemben úgy gondolom, hogy a kellő felkészülési idő hiánya és az in malam partem visszaható hatályú szabályozás megsértése nem is állapítható meg a jelen ügyben.
I.
A „kétlépcsős hatályba léptetés” alkotmányellenessége
Osztom a többségi határozatnak a következő megállapításait: „[a]z új Ptk. első két könyve előbb a régi Ptk. többi részével, majd 8 hónap múlva az új Ptk. további könyveivel is együtt értelmezendő lesz, ami különösen a nem hatósági, nem hivatásos jogalkalmazókat összezavarhatja.” Továbbá: „[a] kétlépcsős hatálybaléptetéssel kapcsolatban megállapítható, hogy az új Ptk. Második Könyve részben – a cselekvőképesség szabályait illetően – átszövi a régi, eredetileg más fogalmi rendszerre épült Ptk. (dologi jogi, kötelmi, öröklési) szabályait, de – az új Ptk. 1:2. § (2) bekezdése folytán – szinte az egész jogrendszert is. Megállapítható az is, hogy a Ptké. új Ptk.-t hatályba léptető rendelkezése nem tartalmaz általános szabályt a régi Ptk. alatt, a régi Ptk. szabályai szerint keletkezett igények mikénti elbírálására, dacára annak, hogy számos helyen a ,,folyamatban lévő eljárásokban'' és ,,ügyekben'' előírja az új Ptk. alkalmazását.”
A kétlépcsős szabályozás – az iméntiek szerint – a kellő felkészülési idő kritériumától függetlenül is az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogbiztonság követelményének olyan súlyos sérelmét idézi elő, amely gyakorlatilag a 2010. május 1-jén hatályba léptetendő első és második Könyv alkalmazását is teljesen elbizonytalaníthatja. E két könyv alkalmazása számos vonatkozásban elválaszthatatlan mind a régi Ptk., mind pedig a később hatályba léptetendő új Ptk. további könyveibe foglalt rendelkezésektől. Ez pedig elsődlegesen nem a „kellő időnek”, hanem egy – a vizsgált esetben – jogbizonytalanságot eredményező hatályba léptetési módnak lett az egyenes következménye. Hangsúlyozom azonban: nem önmagában a két- vagy többlépcsős hatályba léptetési módszert tartom alkotmányellenesnek, hanem az ilyen esetek közül csak azokat, amelyeknél nyilvánvalóan kimutatható a különböző időpontokban hatályba léptetett rendelkezések közötti szoros összefüggés, kapcsolat. A jelen határozattal elbírált ügy kétséget kizáróan ilyen. Én tehát a kétlépcsős hatályba léptetés alkotmányellenességének megállapításánál megálltam volna, s nem vizsgáltam volna sem a kellő idő, sem pedig az in malam partem visszaható hatály kérdését. Magam egyébként mindkét vonatkozásban a többségi határozattól – ha egészében nem is, de részben mindenképpen – eltérő álláspontot vallok.
A következőkben ezt indokolom.
II.
A „kellő felkészülési idő” kérdése
Álláspontom szerint helyes a többségi határozat kiindulópontja abban a tekintetben, hogy a kellő felkészülési idő szempontjából a 349/B/2001. AB határozatot tekinti precedensnek. E döntésében az Alkotmánybíróság az egyes építési jogok korlátozásával összefüggésben rámutatott, hogy a „Balaton üdülőkörzet területére regionális rendezési terv a Btv.-t megelőzően 1979-ben az 1013/1979. (VI. 20.) MT határozattal került elfogadásra. Ezt a rendezési tervet a Kormány ezt követően 1005/1985. (II. 21.) MT határozatával egy alkalommal módosította, amely módosítás a rendezési terv anyagi jogi előírásait alapvetően nem érintette. Ugyanakkor a regionális rendezési terv elfogadását követően részben már a rendszerváltást megelőzően, részben a rendszerváltás folyamatában olyan, a Balaton vízminőségére és a Balaton üdülőkörzet környezeti állapotára negatív következményekkel járó gazdasági, társadalmi változások következtek be a Btv.-vel érintett területen, amelyek szabályozására a regionális rendezési terv már nem volt alkalmas. Ezért a Balaton környezeti viszonyait veszélyeztető folyamatok megakadályozása érdekében tilalmakat, korlátozásokat vezettek be. E korlátozások, tilalmak bevezetéséről a Balaton üdülőkörzet egyes településein az építési tevékenység átmeneti korlátozásáról szóló 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendelet (a továbbiakban: ÉVM rendelet) rendelkezett. A rendszerváltást követően ezt a rendeletet többször módosították, azonban az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (IV. 12.) Korm. rendelet is fenntartotta a hatályát. Az ÉVM rendeletet az Alkotmánybíróság 13/1998. (IV. 30.) AB határozatában alkotmányellenesnek ítélte és 1999. március 31-i hatállyal megsemmisítette. (ABH 1998, 429.) Az Alkotmánybíróság határozata nyomán fogadta el az Országgyűlés az Átm.tv.-t. E törvény 5. §-ának (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a törvény 1999. április 1-jén lép hatályba és a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervéről szóló törvény hatálybalépésével hatályát veszti. Az Átm.tv.-t később módosította az 1999. évi LXVII. törvény, amely úgy változtatta meg az 5. § (1) bekezdésének hatályra vonatkozó rendelkezését, hogy az Átm.tv. a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervéről szóló törvény hatálybalépésével, de legkésőbb 2000. december 31-ével hatályát veszti. Az Átm.tv.-t módosító törvény 1999. július 6-án lépett hatályba. Tehát 1999 nyarán nyilvánosságot kapott az a tény, hogy új területrendezési terv készül a Balaton üdülőkörzet területére és az elfogadásáról szóló törvényt az Országgyűlés legkésőbb 2000. december 31-ig el fogja fogadni. A Btv.-t az Országgyűlés 2000. október 17-én fogadta el, 2000. november 3-án hirdették ki a Magyar Közlönyben és 2000. december 3-án lépett hatályba. A tervezett korlátozások már a tervezési folyamat során nyilvánosságot kaptak, a parlamenti vita időszakában pedig nyilvánossá váltak a terv előírásai.
Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy az érintett területek tulajdonosai számíthattak a terület-felhasználási és építési előírások megváltozására, és arra is, hogy az új rendezési előírások a környezet védelmét szolgáló szigorúbb feltételeket fognak meghatározni. Az új törvény megalkotására kinyilvánított jogalkotói szándék nyilvánosságra kerülését követően kellő idő állt az érintettek rendelkezésére a jogerős építési engedély megszerzéséhez, ha építéshez való jogukkal a korábbi jogszabályi feltételek mellett kívántak élni.” (ABH 2002, 1250, 1251.).
Nem osztom ugyanakkor a többségi határozat ama megállapítását, hogy a mintegy 60 §-ból álló Btv. nem hasonlítható össze az új Ptk. 2010. május 1-jén hatályba lépő 115 §-ával, különösen azért nem, mert a sérelemdíjon és a sajtó felelősségére vonatkozó szabályozáson kívül az új cselekvőképességi szabályok túlnyomó része már megjelent a rendesbírósági gyakorlatban. Ezek tehát már nem is minősíthetőek „radikális változásoknak” (erre nézve lásd Gadó Gábor: Alapjogok védelme az új Polgári Törvénykönyvben. Fundamentum 2010/1. 21 és köv. o.) Ennek megfelelően nem de novo kellett volna elbírálni a jelen ügyet, hiszen az Alkotmánybíróság nem először szembesült a problémával. A kellő felkészülési idő szempontjából fontos körülmény az is, hogy nem az egész kódex lépett volna hatályba május 1-jén, csak a kódex 115 §-a.
Nem tudok egyetérteni a többségi határozattal abban sem, hogy a Ptké. kihirdetésének napja lenne irányadó a kellő felkészülési idő számítása szempontjából. A többségi határozat szerint „a felkészülési időt önmagában nem nyitja meg az, ha a jogszabály szövege ugyan megismerhető, de a hatálybalépés még kétséges vagy annak időpontja ismeretlen. A felkészülési idő a jogszabállyal bevezetett változások biztosra vehető hatálybalépésének megismerésekor kezdődhet, mert ekkor kerülnek a személyek abba a helyzetbe, hogy a jogszabály hatálybalépésével számolniuk kell, vagyis fel kell készülniük arra.” Mint láttuk eltérő, más elvi alapra helyezkedett az Alkotmánybíróság a 349/B/2001. AB határozatában, amelyben – a fentiekben idézettek szerint – elegendőnek tartotta, hogy már „1999. nyarán nyilvánosságot kapott az a tény, hogy új területrendezési terv készül a Balaton üdülőkörzet területére és az elfogadásáról szóló törvényt az Országgyűlés legkésőbb 2000. december 31-ig el fogja fogadni.” (ABH 2002, 1241, 1250.). Nézetem szerint az új Ptk. 2009. november 20-ai kihirdetése az irányadó ebből a szempontból, és ésszerűen ettől az időponttól kezdve számíthattak rá a jogalanyok és jogalkalmazók, hogy a kódexből a 115 § 2010. május 1-jén hatályba lép. Ezek alapján nem ezért látom megállapíthatónak a kellő felkészülési idő hiányát. (Megjegyzem: a fent idézett Btv. vizsgált rendelkezései mögött sem egyetlen, hanem több száz eset állt.)
III.
Az in malam partem visszaható hatály problémája
Álláspontom szerint a támadott szabályozás nem valósít meg in malam partem visszaható hatályú, kötelezettség-nehezítő szabályozást sem. Előrebocsátom, hogy minden alkotmányos demokráciában a polgárok szabadságának részét képezi, hogy cselekvéseiket csak az általuk előzetesen megismerhető, a jogalkotás formalizált szabályainak betartásával alkotott szabályok korlátozhatják [Lásd a 8/2005. (III. 19.) AB határozatot, ABH 2005, 102, 104.] A magyar szakirodalomban Peschka Vilmos mutat rá az in malam partem visszaható hatályú jogi szabályozás elutasításának egyik legerősebb indokára: a retroaktív norma esetén nem várható el az „ignorantia iuris neminem excusat” szabály (ami nem más, mint egy megdönthetetlen vélelem) érvényesülése, a megismerhetőség hiányában pedig kizárt, hogy a polgárok cselekvési lehetőségek között válasszanak (Peschka Vilmos: The Retroactive Validity of Legal Norms. Acta Juridica Hungarica, 1999/1–2. 9–15. o.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogállamiság részét képező jogbiztonság megköveteli azt a tényleges lehetőséget, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ezért ennek érdekében hangsúlyozni kell azt a tilalmat, hogy jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat magatartást jogellenessé. A fentiekkel összhangban az Alkotmánybíróság a kiszámíthatóság és az előreláthatóság követelményéből vezette le a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának szabályát. E tilalom figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen a jogállamiság részét képező jogbiztonság elvével, s így alkotmányellenesség megállapításához vezethet [34/1991. (VI. 15.) AB határozat (ABH 1991, 170.); 11/1992. (III. 5.) AB határozat (ABH 1992, 77.); 4/1992. (I. 28.) AB határozat (ABH 1992, 332.) 25/1992. (IV. 30.) AB határozat (ABH 1992, 131.); 28/1992. (IV. 30.) AB határozat; (ABH 1992, 155.); 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316.]. Módszertanilag az Alkotmánybíróság a visszamenőleges szabályalkotás tilalmának fent említett meghatározásával tulajdonképpen a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (1) bekezdésében szereplő követelményt emelte alkotmányos szintre („alkotmányos jelentőségű szabály”) azzal, hogy azt a jogbiztonság részévé tette. Megjegyzem ugyanakkor, hogy egyáltalán nem evidens, hogy az Alkotmánynál alacsonyabb szintű jogszabályok válnak egyes alkotmányi fogalmak alkalmazásakor azok kiegészítő tételeivé.
Az Alkotmánybíróság működésének kezdetén elsősorban a jogszabályok kihirdetésének, „vissza-dátumozásának” a problémájával kapcsolatban merült fel a visszaható hatály tilalma [pl. 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 173.], aztán a későbbi ügyekben nyilvánvalóvá vált, hogy a tilalom csak részben függ össze a jogszabály kihirdetésének időpontjával. Míg a visszamenőlegesen kihirdetett szabály mindenképpen visszaható lesz, a kihirdetés napján hatályba lépő, vagy a kellő felkészülési időt hagyó szabály eseti (de nem „esetről-esetre” eldöntendő elvi alapú) vizsgálata alapján lehet csak abban a kérdésben állást foglalni, hogy az valójában visszaható hatályú-e vagy sem. Az antedatált (visszamenőlegesen kihirdetett) jogszabály ebbéli minőségét ténykérdés dönti el: mely napon lépteti hatályba magát a jogszabály, mikor került a Magyar Közlönyben kihirdetésre, illetve az érintettek mikor értesülhettek a kihirdetésről (mikor került az előfizetőkhöz, illetőleg mikortól volt olvasható az interneten). Az alkotmánybírósági eljárásban megdönthető vélelem szól amellett, hogy a tényleges kihirdetés időpontja megegyezik a Magyar Közlöny megjelenésének a dátumával. Bár az Alkotmánybíróság a jogszabály érvényességi kellékeként kezeli a kihirdetés aktusát, a visszamenőleges hatályba léptetés per se nem minden esetben jár együtt – a norma alkotmányellenességének megállapítását követően – annak megsemmisítésével. Az antedatált jogszabály alapján létrejött jogviszonyok kímélete, vagyis a jogbiztonság érvényesülése érdekében az Alkotmánybíróság nem minden esetben állapítja meg az alkotmányellenességet. Az antedatált jogszabály alapján létrejött jogviszonyok kíméletét kétféleképpen éri el az Alkotmánybíróság. A támadott norma megsemmisítését csak arra az időszakra állapítja meg, amelyben azt az érintettek nem ismerhették meg, hangsúlyozva, hogy a döntés előtt létrejött jogviszonyokat a megsemmisítés nem érinti [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 133.], vagy még a norma megsemmisítésétől is eltekint, s a döntés csak az alkotmányellenességet állapítja meg. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése – amely, ha a jogbiztonság, vagy az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja, lehetőséget ad arra, hogy a testület ne a határozatának megjelenésétől (ex nunc) határozza meg az alkotmányellenes „jogszabály hatályon kívül helyezésének, illetőleg alkalmazhatóságának időpontját” – nem abszolút szabály. Esetről-esetre mérlegeli a testület, hogy melyik megoldás szolgálja jobban a jogbiztonság érvényesülését: az alkotmányellenesség következményeinek levonása, vagy az attól való tartózkodás. [Hasonló megoldást alkalmazott az Alkotmánybíróság a 2/1991. (I. 29.) AB határozatban (ABH 1991, 375, 376.), a 18/1991. (II. 23.) AB határozatban (ABH 1991, 399, 400.), valamint a 723/B/1998. AB határozatban (ABH 1999, 795, 799–800.).]
Megjegyzem, míg a teljesedésbe ment jogviszonyok esetén az ítélkezés következetes, addig abban a kérdésben, hogy a folyamatos jogviszonyt alakító visszamenőleges szabályalkotás visszaható hatályú-e, a gyakorlat meglehetősen bizonytalan, esetről esetre dönt. Ennek egyik oka, hogy az Alkotmány nem ad iránymutatást abban a kérdésben, hogy a tiltott visszaható hatályú szabályozás megállapításának feltétele-e, hogy (lezárt, illetőleg folyamatban levő) anyagi vagy eljárási jogviszonnyal kapcsolatban merülhet-e fel a visszaható hatály tilalma. Az újabb, általam opponált gyakorlat szerint csak a létrejött anyagi jogi normán alapuló jogviszonyok esetén kerülhet szóba a retroaktív hatályú jogalkotás tilalma. (349/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1241, 1245.)
Míg a magyar gyakorlatban a törvényhozót minden jogviszonnyal kapcsolatban kötik a kötelezettségnehezítő visszaható hatályú jogalkotás korlátai [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81.] addig a klasszikus és a modern alkotmányos felfogás szerint a visszaható hatály tilalma csak a büntetőügyekre terjed ki. A római jogi jogelvhez hasonlóan (Madison és Jefferson véleményével szemben) az amerikai szövetségi Alkotmány szerint is csak a büntető jogalkotásra irányadó a tilalom, és az Emberi Jogok Európai Egyezményének 7. cikke is csak a büntető jogalkotás tekintetében rendelkezik a retroativitás tilalmáról. A magyar Alkotmány két rendelkezése irányadó a visszaható jogalkotásra. Az Alkotmány 57. § (4) bekezdésébe foglalt nullum crimen és nulla poena szabály biztosítja az in malam partem visszaható hatályú szabályozás tilalmát, az egyéb (polgári, közigazgatási stb.) jogviszonyok visszamenőleges megváltoztatásának elbírálásakor pedig az Alkotmány 2. § (1) bekezdése az irányadó.
Ahogyan azt a 349/B/2001. AB határozathoz fűzött különvéleményben összefoglaltam, az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a visszaható hatályú jogi szabályozásból nem minden esetben következik az alkotmányellenesség megállapítása: csak a jogalanyokra hátrányos in malam partem visszaható hatályú szabályozás vet fel alkotmányossági problémát. Nem tilalmazott, ha a jogalkotó kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezést tartalmazó jogszabályt rendel visszamenőlegesen alkalmazni; ha a jogalkotó úgy dönt, hogy a jogszabály hatálybalépését követően az azt megelőző időszakra teljesítendő kötelezettségek csak akkor – és abban a mértékben – alkalmazhatók, amennyiben összességükben nem terhesebbek, mint a korábban hatályos rendelkezések. Az sem tilalmazott, ha a jogszabály visszamenőlegesen rendelkezik ugyan, de ennek kihatása – a kötelezettség teljesítése – a jogszabály hatálybalépése után következik be (ABH 2002, 1241, 1260–1261.).
Az Alkotmánybíróság eddig e kimentési szabályok részletezésével adós maradt. Nem bocsátkozott annak vizsgálatába sem, hogy a jogalanyok egyik csoportjának biztosított visszamenőleges jogkiterjesztés hogyan hat más (pl. az egyenlő bánásmód követelményének érvényesítésekor: a homogén) csoportokra. Azt sem vizsgálta az eddigi gyakorlatában részletesen, mi nem minősül „összességében nem terhesebb” kötelezettség-megállapításnak. Az a kimentési ok, amely szerint „a korábbi szabályok szerint lezárt jogviszonyokba – kivételesen – csak akkor lehet alkotmányosan beavatkozni, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz az elérni kívánt célhoz képest aránytalan sérelmet” [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 82.] nem vonatkozik az in malam partem visszaható hatályú szabályozásra. A büntetőügyeken kívüli kötelezettségnehezítő visszaható hatályú szabályozás per se ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményével.
Álláspontom szerint a jelen ügyben ezt a mérlegelést el kellett volna végeznie az Alkotmánybíróságnak, és arra a következtetésre kellett volna jutnia, hogy a fogyatékos polgártársaink jogait kiterjesztő szabályozás éppen, hogy in bonam partem természetű, a velük szerződéses jogviszonyba kerülő cselekvőképes jogalanyok számára pedig a törvényhozó kellő felkészülési időt biztosított az új szabályok alkalmazására. Ami az új személyiségi és sajtójogi rendelkezéseket illeti, azok részben az Alkotmány 54. §-ának védelme alatt álló emberi méltósághoz való jog érvényesülését (sérelemdíj), részben pedig az Alkotmány 61. § (2) bekezdésébe foglalt kommunikációs jogot a sajtószabadságot erősítik. Ez utóbbi alapjog korlátozása a gyakorlat szerint csak nagyon ritkán fogadható el más jogok érvényesülése érdekében, minden kommunikációs jogot korlátozó törvényt megszorítóan kell értelmezni [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH, 1992, 167, 178.]. A fentiek alapján nem tartom megállapíthatónak az in malam partem visszaható hatályú szabályozás tilalmának a megsértését sem.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet azzal, hogy a Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. CXX. törvény hatályba léptetéséről szóló 2010. évi XV. törvény 1. § (1) bekezdése és 208. §-a alkotmányellenes. Ezen állításom a következőkkel támasztom alá.
1. A többségi határozat érvelése szerint a kellő felkészülési idő hiánya és az ebből keletkező jogbizonytalanság miatt alkotmányellenes a Polgári Törvénykönyv első két könyvének a többit megelőzően, 2010. május 1-jével történő hatályba léptetése.
A kellő felkészülési idő biztosításának kívánalma az Alkotmánybíróság 1992. óta kialakított gyakorlata [25/1992. (IV. 30.) ABH 1992, 132.] a jogszabályok kihirdetése – tartalmuk ismertté válása – és hatálybalépése (alkalmazásának vagy teljesítésének kötelezettsége) között eltelt időt vizsgálja, abból a szempontból, hogy a jogkereső közönség és a jogalkalmazók megfelelően fel tudtak-e készülni a jogi változások követésére. Ez a követelmény a jogállami klauzulán alapul: a jog változásának egyik alkotmányos korlátja. A jog változásának persze más – a változáshoz kötött, tehát nem abszolút – alkotmányos korlátai is vannak. A kellő felkészülési idő követelményét az Alkotmánybíróság gyakorlata mindeddig nem választotta el elég világosan – és ebben a határozatban sem – a jogrendszer változásának más alkotmányos korlátaitól.
A kellő felkészülési idő követelménye a jogrendszer változásával szemben támasztott alkotmányos követelmények leggyengébbike, éspedig azért, mert tartalomtól független (így formális) követelmény. Mindössze annyit kíván, hogy a jogváltozás ne legyen rajtaütésszerű, meglepő, és ezzel ne okozzon jogbizonytalanságot vagy túlzott nehézséget a jogrendszer működésében. Mint látható, a kellő felkészülési idő elsősorban jogpolitikai követelmény, mivel célszerűségi szempontok és gyakorlati feltételek, körülmények mérlegelésén múlik, mennyi idő szükséges valamely tervezett vagy elfogadott jogrendszer-változtatás kellő idővel történő hatályba léptetéséhez. Ugyancsak döntően jogpolitikai – az előnyök és hátrányok felbecsülésén és értékelésén alapuló – döntés, hogy egy törvény hatályba léptetéséhez mennyire felkészült a jogalkalmazó szervezet (esetünkben döntően a bíróságok és a gyámhatóságok). E kérdések eldöntése nemcsak társadalmi tények és egyes szervezetek állapotának, erőforrásainak felbecsülésén alapul, hanem e tények értékelésén is. Az ilyesfajta jogpolitikai döntések a törvényhozó hatáskörébe és felelősségi körébe tartoznak. Alkotmányellenességet ezen az alapon csak – a francia közigazgatási jogból vett terminussal – a törvényhozó nyilvánvalóan téves mérlegelése (erreur manifeste d'appréciation) esetén lehetne megállapítani. Ilyenről, szerintem, itt nem lehet beszélni, hiszen a Polgári Törvénykönyv hosszú és fordulatokban nem szegény előkészítése alatt a kodifikáció folyamata a szakemberek és érdeklődő jogalkalmazók számára jól követhető volt – pl. az 1999 és 2008 között megjelent Polgári jogi kodifikáció című folyóiratban. A Polgári Törvénykönyv köztársasági elnök által visszaküldött és némely módosításokkal újra elfogadott szövege pedig 2009. november 20-án jelent meg a hivatalos lapban. A Törvénykönyv hatályba léptetésére ettől kezdve minden jogalkalmazónak módja volt felkészülni – olyannyira, hogy a felkészülést segítő kiadványok is megjelentek, felkészítő képzések indultak stb. Az is igaz, hogy az új Polgári Törvénykönyv egyes rendelkezéseiről, illetve bizonyos szakmai és koncepcionális kérdések körül komoly jogpolitikai viták voltak – de ezek eldöntése nem lehet az Alkotmánybíróság dolga.
A Polgári Törvénykönyv két részben való hatályba léptetése is ilyesfajta vitát váltott ki. Elfogadom, hogy jogpolitikai szempontból számos komoly érv hozható fel az egész törvénykönyv egyszerre történő hatályba léptetetése mellett, de nem látom, milyen alkotmányjogi érvek szólnak az ettől eltérő törvényhozói döntés ellen. (A nagy törvénykönyvek fokozatos vagy területi hatályában részleges hatályba léptetése nem ritkaság: a Code civilt például annak idején harminchat törvény léptette fokozatosan hatályba, majd egy utolsó egységesítette a szövegét.) Annál is kevésbé látom ezt, mert több nagy jelentőségű, jogalkalmazók tízezreit és jogkeresők millióit érintő törvény (pl. a Ket. vagy éppen a társasági törvények) hatálybalépése hasonló módon történt, anélkül, hogy alkotmányjogi aggályokat vetett volna fel. A Polgári Törvénykönyv egyediségével kapcsolatos érvelést gyengíti, hogy az új Polgári Törvénykönyvben – lévén rekodifikáció – tartalmi újdonság (új tartalmú szabály) viszonylag kevés található, valamint az is, hogy a Polgári Törvénykönyv távol van attól, hogy a magánjogi viszonyok szabályozásának kizárólagos törvénye legyen.
A kellő felkészülési idő követelménye mást jelent a jogkereső közönség és mást a hivatásos jogalkalmazó számára. A jogkereső közönségnek nem nagyon van mit felkészülnie az új Polgári Törvénykönyvből, mint ahogyan valószínűleg a régit (vagyis a mait) sem ismeri – ezért a változások sem érhetik váratlanul. A jogi szakemberek – bírák, ügyészek, ügyvédek, közjegyzők, köztisztviselők – számára pedig a felkészülési idő a Ptk. két könyve alkalmazására nem mondható kevésnek, hiszen (mint fentebb említettem volt) az önképzés mellett számos más eszköz állt, illetve áll rendelkezésükre. A jogszabályok változásának követését számos adatbázis és jogi tartalomszolgáltató segíti, a jogászi szakma számára a törvényhozás változásainak követése pedig szakmai követelmény, éppúgy mint más hivatásokban a továbbképzés.
A fenti megfontolások alapján – és arra is tekintettel, hogy az Alkotmánybíróság mércéje eléggé hajlékony volt a kellő felkészülési idő megállapításában, ahogyan ezt a határozat be is mutatja – nem tudtam követni a többséget abban, hogy a törvényhozó nyilvánvalóan helytelenül mérlegelte volna volt az új Ptk. első két könyvének a törvény kihirdetését több mint öt hónappal követő, hatályba léptetéséhez szükséges „kellő időt”.
2. A többségi határozat azonban a Ptké. megsemmisítését nemcsak a kellő felkészülési idő szűkösségével, hanem azzal is indokolja, hogy az új Ptk. első két könyve, amely május elsejével lépett volna hatályba, több fontos anyagi jogi változtatást vezetett volna be a személyek jogában, ami jogbizonytalansághoz vezetett volna. Ez természetesen elképzelhető, de elképzelhető az is, hogy a jogalkalmazók képesek lettek volna – például megfelelő átmeneti szabályok segítségével és önálló jogalkalmazással – a nehézségek áthidalására. Olyan nehézségekére, amelyek minden átfogó új törvény alkalmazásával kezdetben együtt járnak és valószínűleg az új Ptk. későbbi hatálybalépésével sem lesznek elkerülhetők. Alkotmányjogi érvnek, különösen egy hatályba sem lépett törvény esetében, csak a nyilvánvaló és elkerülhetetlen, mintegy természeti csapásként bekövetkező jogalkalmazási nehézség lenne elfogadható, és én személy szerint ilyet nem tudtam felfedezni.
A kifejtettek felhívják a figyelmet arra, hogy a „kellő felkészülési idő” az Alkotmánybíróság gyakorlatában nem csak azt jelenti, amit fentebb vázoltam és amin a határozat alapul. A kellő felkészülési idő hiánya, mint említettem, formai alkotmányellenességi indok: nem a kellő felkészülési idő nélkül hatályba léptetett törvény (vagy más jogszabály) tartalmának alkotmányellenességén alapul. Ugyanaz a törvény több felkészülési idővel nem alkotmányellenes. Ez áll a Ptké.-re is, hiszen az új Ptk. 2011. január 1-i hatálybalépése a határozat szerint (változatlan tartalommal) nem alkotmányellenes.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata, amelyet a jelen határozat is követ, nem mindig választja el a kellő felkészülési idő követelményét más, a jogrendszer változásának alkotmányosságát szabályozó alkotmányos elvektől – mint a szerzett jogok védelme, a visszamenőleges jogalkotás (és -alkalmazás tilalma), valamint a megfelelő átmeneti szabályok megalkotásának hiánya –, amelyek önmagukban indokolhatják egyes jogi normák alkotmányellenességét. Ezek közül bármelyik a Ptké. vagy egyes szabályai alkotmányellenességének megállapítására vezethetett volna – de egyik sem azonosítható a kellő felkészülési idő hiányával. Ha a polgári jogi szabályok változása egyes esetekben visszamenőleges jogalkotás lenne – amire per definitionem nem lehet felkészülni, így a kellő felkészülési idő érve elesik –, akkor alkotmányellenessége esetleg ezen az alapon megállapítható lett volna. Ugyanez áll a szerzett jogok védelmének (a visszamenőleges jogalkotás tilalmával szoros kapcsolatban álló) alkotmányos elvére is. De a felkészülési idő hossza itt sem játszhat szerepet.
A Ptké. (vagy egyes szabályai) alkotmányellenességének megállapítására vezethetett volna, ha a törvény nem tartalmaz az új és a régi szabályozás közötti eltérésekből fakadó időbeli jogszabály-összeütközéseket (vagy más nehézségeket) megfelelően rendező átmeneti szabályokat. Ha például az új Ptk. egyes, a korábbitól eltérő szabályait folyamatban lévő eljárásokban alkalmazni rendeli, ez esetenként jogbizonytalansághoz (joghézaghoz) vezethet – de ilyenkor elsősorban a bírói gyakorlat dolga a megoldás megtalálása. Ilyen érveléssel találkozunk a személyiségi jogok védelmének új szabályaival kapcsolatban. Ez azonban nem a kellő felkészülési idő kérdése, mert az átmeneti szabályok megalkotására (ha hiányuk valóban alkotmányellenességhez vezet) mindenképpen szükség van, bármennyi idő teljen is el a Ptké. kihirdetése és az új Ptk. hatálybalépése között. A korábbi személyiségi jogi normák ugyanis így is, úgy is az új Ptk. hatálybalépésig kötelezők maradnak. Ugyanakkor a tartalmilag sokban új cselekvőképességi és gondnoksági szabályok esetében a határozat, számomra nem meggyőzően, a kellő felkészülési idő hiányával érvel, miközben a Ptké. ezzel kapcsolatos átmeneti szabályai (különösen a 8. §) akár ötéves átmenti időszakra is fenntartják a cselekvőképtelen gondnokolt korábbi Ptk. szerinti jogi helyzetét. Ebben az esetben nehéz elfogadni, hogy itt kevés lenne a felkészülési idő az érintettek számára. Az új és a régi szabályok között mindenképpen lesz különbség, és ez, ha a többségi határozat érvelése helyes, később is jogbizonytalanságot fog okozni. Ennek ellenére a többség felfogása szerint ugyanezek a szabályok fél évvel később már nem lesznek alkotmányellenesek, holott az egyik szabályozási rendszerből a másikba való átmenet akkor is ugyanolyan nehézségekkel járhat.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás