32/2012. (VII. 4.) AB határozat
32/2012. (VII. 4.) AB határozat
a felsőoktatási hallgatói szerződéseket szabályozó egyes jogszabályi rendelkezések megsemmisítéséről
2012.07.04.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Lenkovics Barnabás, dr. Pokol Béla, dr. Szalay Péter és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 39. § (3) bekezdésének „– a Kormány által meghatározott feltételekkel –” szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti, ennek folytán a 39. § (3) bekezdésének „– a Kormány által meghatározott feltételekkel –” szövegrésze 2012. szeptember elsején nem lép hatályba.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 110. § (1) bekezdés 23. pontja és 111. § (6) bekezdésének „– a Kormány által meghatározott tartalmú –” szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság megállapítja továbbá, hogy a magyar állami ösztöndíjas és magyar állami részösztöndíjas hallgatókkal kötendő hallgatói szerződésekről szóló 2/2012. (I. 20.) Korm. rendelet alkotmányellenes, azért azt megsemmisíti, ennek folytán a rendelet 2012. augusztus elsején nem lép hatályba.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
1. Az alapvető jogok biztosa 2012. március 28-án az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 2. § (3) bekezdése és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 2012. szeptember elsején hatályba lépő 39. § (3) bekezdés „– a Kormány által meghatározott feltételekkel –” szövegrésze, a már hatályos 110. § (1) bekezdés 23. pontja, továbbá a 2012. augusztus elsején hatályba lépő, a magyar állami ösztöndíjas és magyar állami részösztöndíjas hallgatókkal kötendő hallgatói szerződésekről szóló 2/2012. (I. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál.
Az Nftv. kifogásolt rendelkezései felhatalmazzák a Kormányt arra, hogy rendeletben szabályozza a hallgatói szerződés kötelező tartalmi elemeit, a szerződés nem teljesülése esetére irányadó eljárást, és a magyar állami (rész)ösztöndíjas hallgató által igénybe vett szakos képzés éves költségét. A Korm. rendelet e felhatalmazásnak megfelelően rendelkezik az állami (rész)ösztöndíjas hallgató kötelezettségeiről (3. §), és e kötelezettség teljesítésének módjáról (4. §), valamint a Magyar Állam hallgatói szerződéssel kapcsolatos kötelességeiről (5. §). A Korm. rendelet továbbá tartalmazza a hallgatói szerződés megkötésére vonatkozó szabályokat, a szerződés aláírásának következményeit (6–14. §§), valamint a szerződésből folyó kötelezettségek teljesítése alóli mentességek lehetséges eseteit (15–17. §§) és a visszatérítésre vonatkozó szabályokat (18–21. §§). A Korm. rendelet 2012. augusztus elsején lép hatályba (22. §).
2. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja alapján az Alkotmánybíróság – többek között – az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére felülvizsgálja a jogszabályoknak az Alaptörvénnyel való összhangját. Ennek megfelelően az Abtv. úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az alapvető jogok biztosának határozott kérelmet tartalmazó indítványa alapján akkor vizsgálja, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a jogszabály alaptörvény-ellenessége fennáll.
Az alapvető jogok biztosának indítványa szerint az Alaptörvénynek az alapjogokkal kapcsolatos szövege nagyrészt megegyezik a 2012. január 1-jét megelőzően hatályban volt Alkotmányban foglaltakkal; az alkotmányos követelmények és alapjogok tekintetében nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely ellentétes volna a korábbi Alkotmány szövegével. A normaszövegben előforduló eltérő fogalmazás, kiegészítés és kihagyás ellenére ezért mindaddig irányadók például az emberi méltóságra, az egyenlő bánásmód követelményére, valamint a jogállamiság követelményére vonatkozó korábbi alkotmánybírósági megállapítások, ameddig az Alkotmánybíróság másként nem rendelkezik.
Az alapvető jogok biztosa szerint a hallgatói szerződések kormányrendeleti szintű szabályozása formai és tartalmi szempontból is ellentétes az Alaptörvénnyel.
2.1. Az indítvány úgy véli, a kormányrendeleti szabályozás alapvető jogokat korlátoz, az Alaptörvény XII. cikk (2) bekezdésében biztosított, a munka és a foglalkozás szabad megválasztását, valamint az Alaptörvény XI. cikkében foglalt felsőoktatásban való részvétel jogát, ezért annak szabályozása törvényi szintet igényel az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján. A hallgatói szerződés atipikus szerződés, a felek (a hallgató és az állam) nincsenek mellérendelt viszonyban. A hallgatói szerződés megkötése is csupán azon hallgatók számára önkéntes, akik kedvező anyagi helyzetük következtében állami segítség nélkül is képesek vállalni tanulmányaik költségének megtérítését. A nehéz társadalmi helyzetű hallgatók számára nincs valódi alternatívája a hallgatói szerződés megkötésének. A hallgatói szerződés meghatározott időre korlátozza a végzett hallgatók önrendelkezéshez, valamint a munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő jogát például azáltal, hogy visszafizetési kötelezettséget ír elő arra az esetre, ha a végzett hallgató a hazai munkaviszony létesítése helyett külföldön vállal munkát. Egyfelől tehát a hallgatói szerződés a hallgatók alapvető jogait korlátozza, másfelől pedig a felsőoktatás állami támogatásának egyik alapelemét jelenti. Mindezek miatt a hallgatói szerződés alapvető részeit, feltételeit, a felek jogaira és kötelezettségeire vonatkozó szabályokat törvényben kellett volna szabályozni.
2.2. Az alapvető jogok biztosa szerint a hallgatói szerződés kormányrendeleti szabályai tartalmilag sincsenek összhangban az Alaptörvény rendelkezéseivel. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének második mondata alapján alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. A hallgatói szerződések esetében azonban nem azonosítható be olyan alapvető jog vagy alkotmányos érték, amely a felsőoktatáshoz való hozzáférés, illetve a munka és a foglalkozás szabad megválasztására vonatkozó jog korlátozását kellőképpen indokolná. Nem tekinthető ilyen legitim célnak az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében foglalt alkotmányos elvárás, amely szerint „képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához”. A hallgatói szerződés ugyanis az alapvető jogok biztosa szerint nem a „közösség gyarapodását elősegítő, egyéni képességeket kiaknázó munkavégzést célozza, hanem pusztán a magyar joghatóság alatt álló munkáltatónál történő munkavégzést, még abban az esetben is, ha arra a képzettségnek megfelelően nincs lehetőség”. Szintén nem tekinthető a hallgatói szerződés által elérendő legitim célnak az Alaptörvény O) cikke, amely szerint mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni. A biztos szerint sokkal inkább egyfajta vélt vagy valós „társadalmi igazságérzet” diktálhatja a hallgatói szerződésben foglalt kötelezettségek előírását. A diplomások hazai foglalkoztatására vonatkozó ilyen társadalmi igény mint elvont érték azonban csak kis mértékben indokolhat jogkorlátozást. Ráadásul a hallgatói szerződés nem tekinthető úgy, mint amely elengedhetetlenül szükséges és alkalmas eszköze e társadalmi cél elérésének. Emellett a hallgatói szerződés aránytalanul alapjogkorlátozó, abban ugyanis a hallgató a jövőre nézve egyoldalú kötelezettséget vállal az oklevél határidőn belüli megszerzésére, a tanulmányok ideje kétszeresének megfelelő időtartamú hazai munkaviszony létesítésére, illetve vállalkozási tevékenység végzésére. Aránytalan a jogkorlátozás azért is, mert a Korm. rendelet nem rendelkezik a hallgató kötelezettsége alóli mentesüléséről abban az esetben, ha a hallgató neki nem felróható ok miatt nem talál végzettségének megfelelő munkát Magyarországon.
Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésének sérelmét veti fel továbbá, hogy a Korm. rendelet 4. § (5) bekezdése szerint a hazai munkaviszony időtartama teljesítésének számításakor a Magyarországon önkéntes katonai szolgálat alapján fennálló, valamint a szomszédos államokban élő magyarokról szóló törvény hatálya alá tartozó személy esetében a származási országában teljesített, társadalombiztosítási jogviszonyt eredményező munkavégzésre irányuló jogviszonyt kétszeres mértékben kell figyelembe venni.
2.3. Az alapvető jogok biztosa indítványában utalt továbbá arra, hogy az Európai Unióról szóló Szerződés és az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 45. cikk (1) és (2) bekezdése alapján az unión belül biztosítani kell a munkavállalók szabad mozgását, amely magában foglalja az állampolgárság alapján történő minden megkülönböztetés megszüntetését a tagállamok munkavállalói között a foglalkoztatás, a javadalmazás, valamint az egyéb munka- és foglalkoztatási feltételek tekintetében. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 15. cikke külön is biztosítja a foglalkozás megválasztásának szabadságát és a munkavállalás jogát. A jelentős időtartamra szóló hazai munkavégzési kötelezettség hallgatói szerződésbeli előírása az Európai Bíróság a Rhiannon Morgan kontra Bezirksregierung Köln (C-11/06) és Iris Bucher kontra Landrat des Kreises Düren (C-12/06) egyesített ügyekben, valamint a Nicolas Bressol és társai, Céline Chaverot és társai kontra Gouvernement de la Communauté française (C-73/08) ügyben hozott döntései alapján komoly jogi aggályokat vet fel a szabad mozgásra vonatkozó uniós alapszabadság szempontjából.
2.4. Az alapvető jogok biztosa végül az Abtv. 61. § (2) bekezdésére hivatkozva kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság az érdemi döntés meghozataláig függessze fel a már kihirdetett Korm. rendelet 2012. augusztus elsejei hatályba lépését. A biztos szerint a 2012 szeptemberében egyetemi, főiskolai tanulmányukat kezdő hallgatók önrendelkezési jogának, munka és foglalkoztatás szabad megválasztásához való jogának és a felsőoktatáshoz való hozzáférés állami biztosítása sérelmének elkerülése, valamint a jogbiztonság követelményének védelme érdekében indokolt és szükséges, hogy az Alkotmánybíróság felfüggessze a Korm. rendelet hatálybalépését.
II.
1. Az Alaptörvénynek az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
B) cikk „(1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
I. cikk „(3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
II. cikk „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”
XI. cikk „(1) Minden magyar állampolgárnak joga van a művelődéshez.
(2) Magyarország ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező alapfokú, az ingyenes és mindenki számára hozzáférhető középfokú, valamint a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatásával biztosítja.”
XII. cikk „(1) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához.
(2) Magyarország törekszik megteremteni annak feltételeit, hogy minden munkaképes ember, aki dolgozni akar, dolgozhasson.”
XV. cikk „(1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.”
XVII. cikk „(3) Minden munkavállalónak joga van az egészségét, biztonságát és méltóságát tiszteletben tartó munkafeltételekhez.”
2. Az Nftv. indítvány által támadott rendelkezései:
39. § „(3) A hallgatói jogviszony a felvételről vagy az átvételről szóló döntés alapján, a beiratkozással jön létre. A beiratkozást megelőzően a hallgatóval – a Kormány által meghatározott feltételekkel – hallgatói szerződést kell kötni.”
„110. § (1) A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy rendelettel szabályozza […]
23. a hallgatói szerződés kötelező tartalmi elemeit, a szerződés nem teljesülése esetén követendő eljárást, a magyar állami (rész)ösztöndíjas hallgató által igénybe vett szakos képzés éves költségét,”
III.
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt az indítványi elemet vizsgálta, amely szerint a Nftv. 110. § (1) bekezdésének 23. pontja szerinti felhatalmazás alapján megalkotott Korm. rendelet törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozást tartalmaz.
A 2012. január elsejéig hatályban volt Alkotmány 8. § (2) bekezdés első fordulata úgy rendelkezett, hogy „az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg”. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével szinte szó szerint egyezik az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés első mondatának szövege: „Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg.”
Az Alkotmánybíróságnak ezért az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését szem előtt tartva vizsgálnia kellett, hogy a hallgatói szerződésre vonatkozó szabályozás milyen kapcsolatban áll az indítványban hivatkozott alapjogokkal: a felsőfokú oktatásban való részvételhez, illetve a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő joggal.
1. A 2012. január elsejét megelőzően hatályban volt Alkotmány 70/F. § (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a „Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot”. A (2) bekezdés szerint a „Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.
A 22/2012. (V. 11.) AB döntésben foglaltak alapján az Alkotmánybíróság „az újabb ügyekben felhasználhatja azokat az érveket, amelyeket az Alaptörvény hatályba lépése előtt hozott korábbi határozata az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben tartalmazott, feltéve, hogy az Alaptörvény konkrét – az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú – rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges.” [MK 2012/57, 9737, 9739–9740.]
Az Alaptörvény XI. cikk (1) bekezdése az Alkotmány 70/F. § (1) bekezdésével megegyezően szól arról, hogy „minden magyar állampolgárnak joga van a művelődéshez”. A (2) bekezdés az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdéséhez hasonlóan részletezi, hogy „Magyarország ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező alapfokú, az ingyenes és mindenki számára hozzáférhető középfokú, valamint a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatásával biztosítja.”
Két ponton mutatható ki lényegbevágó eltérés a két normaszöveg között. Egyfelől az Alaptörvény az ingyenes és a mindenki számára hozzáférhető középfokú oktatást alkotmányi szintre emelte. Másfelől az Alaptörvény kifejezetten törvényi formát követel az oktatásban részesülők anyagi támogatására vonatkozóan. Jelen ügy szempontjából az utóbbi változtatásnak van jelentősége.
Az Alkotmánybíróság ezért a továbbiakban azt vizsgálta, mi következik a mindkét szövegben közös, mindenki számára hozzáférhető felsőoktatásra vonatkozó követelményből, majd pedig, hogy mit követel a felsőoktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatására vonatkozó alaptörvénybeli előírás.
1.1. Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdés és az Alaptörvény XI. cikk (2) bekezdés alapján az állam a művelődéshez való jogot – többek között – a „képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatás” útján, továbbá „az oktatásban részesülők anyagi támogatásával” biztosítja. Elsősorban tehát állami kötelezettségről van szó, és nem arról, hogy az Alkotmány e rendelkezése alapján bárkinek alanyi joga volna arra, hogy az általa megjelölt felsőoktatási intézményben folytassa tanulmányait. [375/B/2001. AB határozat, ABH 2004, 1527, 1530.] A művelődéshez való jog akkor valósul meg a felsőfokú oktatásban, ha az mindenki számára képességei alapján hozzáférhető, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatást kapnak. [1310/D/1990. AB határozat] Az állam köteles mindenki számára – hátrányos megkülönböztetés nélkül – biztosítani e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket. [18/1994. (III. 31.) AB határozat, ABH 1994, 88, 89.; 27/2005. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2005, 280, 285.]
Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdéséből és az Alaptörvény XI. cikk (2) bekezdéséből sem következik, hogy államnak mindenki számára ingyenes felsőoktatást kellene biztosítania. Az állami költségvetés teherbíró képessége értelemszerűen behatárolja, hogy az állam milyen mértékű anyagi támogatást tud nyújtani a felsőoktatás területén. Az állam ezért előírhatja, hogy a felsőoktatásban résztvevő járuljon hozzá az egyetemi oktatás költségeihez, és akár tandíjat is bevezethet. [A 79/1995. (XII. 21.) AB határozat kifejezetten kimondta, hogy „a tandíjfizetési kötelezettség megállapítása nem ellentétes az Alkotmány 70/F. §-ával”. (ABH 1995, 404–405.)] Legyen szó az oktatási költségekhez való hozzájárulásról vagy tandíj bevezetéséről, az államnak figyelemmel kell lennie arra, hogy nem lehetetlenítheti el a megfelelő képességű személyek oktatásban való részvételét. Az állam ugyanis köteles olyan rendszert fenntartani, amely biztosítja az azonos képességű egyének számára az esélyegyenlőséget. [28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 314.]
Senkinek nincs tehát alapvető joga ahhoz, hogy felvételt nyerjen az általa megjelölt felsőoktatási intézménybe, de egyes, a felsőfokú oktatásra vonatkozó szabályok a művelődéshez való jog érvényesülésének lényeges garanciáját jelentik. Az 51/2004. (XII. 8.) AB határozat szerint például a képzési formáknak, a képzés szerkezetének, valamint a képesítési követelmények általános jelleggel történő szabályozása a felsőfokú tanulmányok folytatásához való jog biztosításának lényeges garanciája. A 1310/D/1990. AB határozat szerint pedig „a felsőfokú intézményekben a létszámnak az oktatás színvonalát szem előtt tartó megállapítása, valamint az előírt képességekkel rendelkező személyek ezen intézményekbe való felvételéről szóló döntés alapvető jogot érint” (ABH 1995, 579, 588.).
Az Alkotmánybíróság a 388/B/2010. AB határozatában a művelődéshez való joggal összefüggésben vizsgálta a szakképzés szabályozását, és megállapította, hogy az egészségügyi ágazati szakmai képzés alapvető feltételeit, kereteit, célját törvény részletesen szabályozta, „így az ezen alapuló, a szakképzésben részt vevő egészségügyi szolgáltatókra, a képzés feltételeire, mikéntjére, a jelöltek anyagi támogatására vonatkozó részletszabályozás nem igényel törvényi szintet, mert nem kapcsolódik közvetlenül a művelődéshez, oktatáshoz való joghoz”. Az Alkotmánybíróság döntésének indokolásában megállapította: törvény írta elő az egészségügyi felsőfokú szakirányú szakmai képzést követő szakvizsga letételére vonatkozó kötelezettséget, és ennek elmaradása esetére szólt a vizsgált Korm. rendelet a képzési időre folyósított támogatás megtérítésének kötelezettségéről. (ABK 2010. november, 1314, 1316.) (Az indítványozók ebben az ügyben alkotmánysértőnek tartották az orvosok „röghöz kötését” is, vagyis azt a szabályt, amely szerint a rezidensnek és a központi gyakornoknak a gyakornoki időn túl a magyarországi munkáltatóval további négy évig munkaviszonyban kellett állnia. Ha erre nem került sor, mert például külföldön vállalt munkát a rezidens, akkor köteles volt a képzési költségéhez nyújtott állami támogatás megtérítésére. E szabály alkotmányosságáról az Alkotmánybíróság 2010-ben, az utólagos normakontroll eljárásban nem döntött, mert a határozat meghozatalakor a kifogásolt rendelkezés már nem volt hatályban.)
1.2. A 388/B/2010. AB határozat meghozatalát követően azonban változott az alkotmányszöveg. Az Alaptörvény XI. cikk (2) bekezdése szerint állampolgárai számára Magyarország a művelődéshez való jogot – többek között – a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatásával biztosítja. Az Alaptörvény tehát az oktatásban résztvevők anyagi támogatását a művelődéshez való jog olyan lényeges garanciájának tekinti, amelynek szabályozása törvényi formát követel. Ez a szövegbeli változás „felülírja” azt az alkotmánybírósági gyakorlatot, amely a jelöltek anyagi támogatására vonatkozó szabályokhoz korábban nem igényelt törvényt.
2. Az Alkotmánybíróságnak a felsőoktatáshoz való hozzáférés joga mellett vizsgálnia kellett, hogy a Korm. rendelet, és különösen annak 3. § b) pontja, amely meghatározott idejű hazai jogviszony létesítésére kötelezi az állami (rész)ösztöndíjas hallgatót, milyen módon függ össze az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében biztosított, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő alapvető joggal.
A 2012. január elsejéig hatályban volt Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése mindenki számára biztosította a munka és foglalkozás szabad megválasztásának jogát. Az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése ezzel szó szerint egyezően rendelkezik: mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
Az alkotmánybírósági gyakorlatban a foglalkozás szabad megválasztásához való jog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E jog döntő jelentőségű, hiszen a modern piacgazdaságban az emberek túlnyomó többségének jövedelme, megélhetése jellemzően e jog gyakorlásából származik. Ez azonban nem zárja ki a jog alkotmányos (szükséges és arányos) korlátozását: például, hogy a különböző tevékenységek gyakorlásához, az arra vonatkozó jogszabályok speciális feltételeket és követelményeket írjanak elő. A korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlásának feltételeiről vagy a foglalkozás szabad megválasztását kizáró szabályról van-e szó. [Lásd pl. 962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.; 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.; 27/1999. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1999, 281, 284.; megerősítve: 144/2008. (XI. 26.) AB határozat, ABH 2008, 1107, 1164.]. A foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való jogot az korlátozza a legsúlyosabban, ha az ember egy adott tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 120–121.] Az Alkotmánybíróság e jog sérelmét állapította meg, amikor a jogalkotó a foglalkozás szabad megválasztásához, az adott vállalkozás gyakorlásához való jogot egyes piaci szereplőktől meghatározatlan időre teljes egészében elvonta. [71/2009. (VI. 30.) AB határozat, ABH 2009, 699, 709.]
Az az egyetemi hallgató, aki felsőfokú tanulmányai befejezését követően nem Magyarországon, hanem például egy másik uniós tagállamban vállal munkát, a foglalkozás szabad megválasztásához való jogát gyakorolja. Ezt a szabadságot az Európai Unió alapszerződése [az Európai Uniós működéséről szóló szerződés 45. § (1) és (2) bekezdése], illetőleg a másodlagos uniós jog a szabad mozgáshoz való jog részeként részesíti védelemben. [Az Európai Bíróság Rhiannon Morgan és Bezirksregierung Köln (C-11/06), valamint Iris Bucher és a Landrat des Kreises Düren (C-12/06) egyesített ügyekben hozott 2007. október 23-ai ítélete szerint az a szabály, amely szerint egy hallgatónak legalább egy évet Németország területén található oktatási intézményben kellett töltenie ahhoz, hogy egy másik tagállamban folytatott tanulmányához képzési támogatást kapjon, a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való uniós jog korlátozását jelentette.] Ezért a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő jog értelmezése során az Alkotmánybíróság nem hagyhatja figyelmen kívül a vonatkozó uniós szabályokat és az Európai Bíróság releváns joggyakorlatát. A 61/2011. (VII. 13.) AB határozat szerint „egyes alapjogok esetében az Alkotmány ugyanúgy fogalmazza meg az alapjog lényegi tartalmát, mint valamely nemzetközi szerződés (például a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya és az Emberi Jogok Európai Egyezménye). Ezekben az esetekben az Alkotmánybíróság által nyújtott alapjogvédelem szintje semmiképpen sem lehet alacsonyabb, mint a nemzetközi (jellemzően a strasbourgi Emberi Jogok Bírósága által kibontott) jogvédelem szintje.” (ABH 2011, 2901, 321.) Még inkább igaz ez az Európai Unió jogát érintően. Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése alapján Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. A (3) bekezdés megállapítja: „Az Európai Unió joga – a (2) bekezdés keretei között – megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt.”
Az Alkotmánybíróság az Európai Unió jogát már több, korábbi döntésében figyelembe vette. Az 1304/B/2007. AB határozat a várólistákkal kapcsolatban (ABK 2010, 1778.), a 94/B/2000. AB határozat a jogalkotással okozott kár (ABK 2002, 1098.), a 942/B/2001. AB határozat pedig az ügyvédek ügyvédi kamarába történő felvételével összefüggésben vette tekintetbe a vonatkozó uniós jogot (ABH 2004, 1561.). A 84/B/2001. AB határozat a gazdasági tevékenység fogalmának meghatározásakor (ABH 2008, 1804.), a 74/2006. (XII. 15.) AB határozat a fizetett szabadság kiadására vonatkozó követelmények tekintetében (ABH 2006, 870.), a 37/2000. (X. 31.) AB határozat és a 23/2010. (III. 4.) AB határozat pedig a reklám mint szolgáltatás és a reklámhordozó mint áru kapcsán volt figyelemmel az uniós szabadságokra (ABH 2000, 293.; ABH 2010, 101.).
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény [a 2. § (4) bekezdésének c) pontjában, a 18. § (2) bekezdésében, a 20. §-ában foglalt], az Európai Unió jogával való megfelelés érdekében szükséges jogszabály-előkészítési feladatok teljesítéséről szóló 302/2010 (XII. 23.) Korm. rendelet és a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII.14.) IRM rendelet (a 88–97. §-aiban foglalt) rendelkezései elvárják a jogalkotótól az Európai Unió jogával való megfelelés ellenőrzésének elvégzését. Az ezt tanúsító formaszöveget, a jogharmonizációs záradékot a jogszabály záró rendelkezései közé kell elhelyezni. A 61/2009. (XII.14.) IRM rendelet 88. § (3) bekezdése szerint, ha az uniós jognak való megfelelést több jogszabály együttesen biztosítja, akkor azt mindegyik érintett jogszabályban külön jogharmonizációs záradékkal kell megállapítani. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy míg a Korm. rendelet megalkotására felhatalmazást adó Nftv. (2012. szeptember 1-jén hatályba lépő) 118. §-a tartalmaz jogharmonizációs záradékot, a Korm. rendelet záró rendelkezései között ilyen nem található, annak ellenére, hogy a benne foglalt szabályozás már prima facie is közelről érintheti a letelepedési és mozgásszabadság európajogi elvének gyakorlását. Az ennek az elvnek való megfelelés vizsgálata annál is inkább követelmény a jogalkotóval szemben, mert az erre vonatkozó uniós irányelvet [az Európai Parlament és a Tanács 2004/38/EK irányelve (2004. április 29.) az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról] az Nftv. fentiekben említett jogharmonizációs záradéka (a 118. § b) pontjában) külön nevesíti.
Jelen ügyben a Korm. rendelet által választott megoldás, amely a legalább részben államilag finanszírozott hallgatókat az oklevél megszerzését követő húsz éven belül a képzési idő kétszeresének megfelelő időtartamra (jellemzően 10–12 évre) hazai jogviszony létesítésére kötelezi, a szabad mozgáshoz való jogon keresztül a foglalkozás megválasztására vonatkozó szabadság védelmi körébe tartozik. A Korm. rendelet szabályai tehát nemcsak az érintett hallgatók művelődéshez, hanem a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő jogát is közvetlenül érintik.
3. Az Alkotmánybíróság ezért a következőkben azt vizsgálta, hogy az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének, a XI. cikk (2) bekezdésének és XII. cikk (1) bekezdésének megfelelően az Nftv. tartalmazza-e a hallgatói szerződésre vonatkozó lényeges szabályokat, vagy azok a Korm. rendeletben találhatók.
3.1. Jelenleg a magyar felsőoktatási rendszer állami, egyházi és magán felsőoktatási intézményeket ismer. Állami támogatásra – főszabály szerint – az állami felsőoktatási intézmények azonos feltételek, az egyházi és magán felsőoktatási intézmények a Kormánnyal kötött megállapodás alapján válnak jogosulttá [Nftv. 84. § (3) bekezdés].
A 2012-ben a felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló 1007/2012. (I. 20.) Korm. határozat alapján az alapképzésre felvehető, teljes állami támogatásban részesülő hallgatók létszáma 27.150 (ehhez jön a Nemzeti Közszolgálati Egyetemre felvehető és teljes támogatást kapó 1.017 hallgató), a részleges támogatásban részesülők létszáma 15.550. Az egységes, osztatlan képzésre felvehető hallgatók létszáma 2.420.
Az Nftv. 39. § (1) bekezdése alapján minden magyar állampolgárnak, valamint az (1) bekezdés felsorolásában említett személynek joga, hogy az Nftv.-ben meghatározott feltételek szerint felsőoktatási intézményben tanulmányokat folytasson, magyar állami ösztöndíjjal, magyar állami részösztöndíjjal támogatott vagy önköltséges képzésben. A 39. § (3) bekezdés alapján a hallgatói jogviszony a felvételről vagy az átvételről szóló döntés alapján, a beiratkozással jön létre. A beiratkozást megelőzően a magyar állami ösztöndíjjal és részösztöndíjjal támogatott hallgatóval – a Kormány által meghatározott feltételekkel – hallgatói szerződést kell kötni. Az állami ösztöndíjjal támogatott hallgató képzésének teljes költségét, az állami részösztöndíjjal támogatott hallgató képzési költségének felét az állam viseli [Nftv. 46. § (3) bekezdés első mondat].
Az Nftv. szerint tehát a hallgatói jogviszony létrejöttének szükséges előfeltétele, hogy az állami ösztöndíjas vagy részösztöndíjas hallgatók határozatlan időre hallgatói szerződést kössenek, és az Nftv. meghatározza a költségviselés mértékét. Az Nftv. 111. § (6) bekezdése alapján továbbá az Nftv. „39. § (3) bekezdése, 46. § (1) bekezdése szerinti – a Kormány által meghatározott tartalmú – hallgatói szerződést első alkalommal a 2012/2013. tanév első évfolyamára történő beiratkozást megelőzően kell megkötni”. Ezen túl azonban az Nftv. nem rendelkezik a hallgatói szerződés tartalmáról és feltételeiről, hanem a Kormányt hatalmazza fel arra, hogy rendelettel szabályozza „a hallgatói szerződés kötelező tartalmi elemeit, a szerződés nem teljesülése esetén követendő eljárást, a magyar állami (rész)ösztöndíjas hallgató által igénybe vett szakos képzés éves költségét” [110. § (1) bekezdés 23. pont].
3.2. Az ombudsman által kifogásolt Korm. rendelet nem határozza meg pontosan azt az alanyi kört, akik 2012. augusztusától kötelesek a hallgatói szerződés megkötésére, s a Korm. rendelet nem tartalmaz átmeneti rendelkezéseket sem. Az Alaptörvény visszaható hatály tilalmát is magában foglaló jogállamiság követelményével [B) cikk (1) bekezdés], az ahhoz kapcsolódó alkotmánybírósági gyakorlattal, valamint a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: Ftv.) és az Nftv. rendelkezéseivel összhangban megállapítható, hogy a Korm. rendelet a felsőfokú tanulmányait a 2012/2013-as tanévben az alapképzésen megkezdő állami (rész)ösztöndíjban részesülő állami, egyházi vagy magánegyetemen illetve főiskolán tanulóra vonatkozóan ír elő szerződéskötési kötelezettséget.
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a magánszemélyek körülményeit hátrányosan érintő visszaható hatályú jogalkotás (vagyis a jogszabály kihirdetését megelőző időre való kötelezettség-megállapítás) a jogbiztonságot sérti, a jogalanyok ugyanis nem tudják magatartásukat a jog előírásaihoz igazítani. [Lásd például 37/2011. (V. 10.) AB határozat.] Az Alkotmánybíróság az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatában megállapította, hogy valamely jogszabály a visszaható hatály tilalmát sérti akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszaható hatállyal történt, de a jogszabály rendelkezéseit a jogszabály hatályba lépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. (ABH 1994, 316, 324.) Az utólagosan megállapított szerződési és az annak nem teljesítése esetére kilátásba helyezett fizetési kötelezettségnek a felsőoktatásban résztvevő minden hallgatóra történő visszamenőleges alkalmazása a visszaható hatály alkotmányos tilalmával nem volna összeegyeztethető.
Ezt az értelmezést támasztják alá a 2012/2013-as felvételire irányadó Ftv.-beli rendelkezések, s az először a 2013/2014-es felvételire alkalmazandó Nftv.-beli szabályok is. Az Nftv. alapján a beiratkozást megelőzően a hallgatóval hallgatói szerződést kell kötni. A hallgató egyszer, tanulmányai kezdetén iratkozik be, aztán félévente regisztrál. Ezt az értelmezést támogatja az Ftv. 51. § (2) bekezdése, amely szerint a hallgatói jogviszonyból eredő jogok a felsőoktatási intézménybe történő beiratkozás napjától gyakorolhatók. És ez következik az Nftv. 39. § (3) bekezdéséből, amely alapján a hallgatói jogviszony a felvételről vagy az átvételről szóló döntés alapján, beiratkozással jön létre.
Nem minden, a felsőfokú tanulmányait az alapképzésen a 2012/2013-as tanévben megkezdő (rész)ösztöndíjas hallgatóra vonatkozik a hallgatói szerződés megkötésének kötelezettsége. Kivételt jelentenek ugyanis a Nemzeti Közszolgálati Egyetemre jelentkező hallgatók, akik nem a most vizsgált Korm. rendelet által szabályozott hallgatói szerződést kötelesek megkötni, hanem egy annál kedvezőbb, az Egyetemmel kötendő ösztöndíjszerződést. [A Nemzeti Közszolgálati Egyetemről szóló 363/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet 8. §. Az ösztöndíjszerződés például ösztöndíjat nyújt, amely a hallgatói juttatást és az Egyetem által térítésmentesen biztosított szolgáltatásokat tartalmazza. 9. §]
A Korm. rendelet személyi hatálya alá tartozó (rész)ösztöndíjas hallgató a hallgatói szerződés alapján meghatározott tanulmányi idő alatt, de legfeljebb a képzési idő másfélszeresén belül köteles megszerezni az oklevelet, és ezt követően köteles húsz éven belül a tanulmányi ideje kétszeresének megfelelő időtartamban hazai munkaviszonyt létesíteni és fenntartani. A hazai munkaviszony alatt a magyar joghatóság alatt álló munkáltatónál társadalombiztosítási jogviszonyt eredményező munkaviszony vagy munkaviszony végzésére irányuló egyéb jogviszony értendő. E kötelezettség a hitéleti képzésben részt vevőket egyáltalán nem terheli, a szomszédos országokban társadalombiztosítási jogviszonyt eredményező munkaviszony és az önkéntes katonai szolgálat ideje pedig kétszeres mértékben veendő figyelembe [Korm. rendelet 4. § (3) és (5) bekezdés].
Ha a hallgató a meghatározott határidőn belül nem szerzi meg az oklevelet, akkor köteles az állami ösztöndíj felét visszafizetni az államnak [3. § c) pont]. Ha pedig hazai munkaviszonyt nem sikerül létesítenie, akkor köteles visszafizetni az állam részére az ösztöndíjnak a visszatérítés esedékessé válásának naptári félévét megelőző utolsó napon érvényes jegybanki alapkamatot 3 százalékponttal meghaladó kamattal növelt összegét.
A Magyar Állam a hallgatói szerződésben a képzés költségeit teljes egészében vagy részben átvállalja, és törekszik a hallgató számára hazai munkalehetőséget biztosítani [5. §].
A Korm. rendelet tartalmazza továbbá a hallgatói szerződés megkötésére vonatkozó szabályokat. A szerződést az Oktatási Hivatal köti meg a hallgatóval, és a Hivatal követi nyomon az ösztöndíjas foglalkoztatási útját. A hallgatói szerződés megszűnik, ha a (rész)ösztöndíjas hallgató szerződéses kötelezettségét teljesítette, vagy ha annak teljesítése alól a Korm. rendelet 15–17. §-ai alapján mentesült. [A három gyermeket szülő nő nem köteles a szerződésben foglalt képzési idő alatt befejezni tanulmányait. A halmozottan hátrányos helyzetű hallgató mentesül az ösztöndíj felének visszafizetésére vonatkozó kötelezettség alól, ha nem sikerül a szerződésben meghatározott képzési időn belül befejezni tanulmányait. Az ösztöndíj egy részének visszafizetésére vonatkozó kötelezettség alól mentesül a hallgató, ha a visszafizetési időszak alatt hazai munkaviszonyt létesít. Az Oktatási Hivatal továbbá kérelmére mentesítheti a hallgatót az oklevél meghatározott időn belüli megszerzésére vonatkozó kötelezettsége alól, ha a hallgató az oklevelét tartós betegsége, balesete, szülés miatt nem képes megszerezni. Végül a Hivatal a hallgatót a hazai munkaviszony létesítésére vonatkozó kötelessége, valamint a visszafizetési kötelezettségek teljesítése alól mentesítheti, ha a hallgató munkaképessége megváltozott, tartósan beteg, balesetet szenvedett, szült, illetve ha kettő vagy több gyermeket nevel.]
3.3. Az Alaptörvény T) cikke alapján a kormányrendelet jogszabály, amelyet az Alaptörvény 15. § (3) bekezdésének megfelelően a Kormány, feladatkörében eljárva, törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot meg. A Kormány – ez utóbbi körben – a törvények végrehajtását biztosítja, és ehhez – hatáskörében eljárva – rendeletet bocsáthat ki. Fontos azonban, hogy végrehajtási rendelet törvényhozási tárgyat nem szabályozhat, a törvények végrehajtására vonatkozó rendeletalkotási eljárás ugyanis nem helyettesítheti a törvényalkotást. A nyilvános parlamenti deliberációt és az alkotmányos előírásokat tiszteletben tartó törvényalkotási eljárás ugyanis olyan formalizált eljárás, amelyben a mindenkori parlamenti kisebbséget védő szabályoknak is érvényesülniük kell. Csak egy ilyen, többlépcsős és részletekbe menő nyilvános vita során dönthet a törvényhozó hatalom alapvető jogok alkotmányos korlátozásáról. [A törvényalkotási eljárás garanciális elemeiről lásd a 4/2006. (II. 15.) AB határozatot, a 12/2006. (IV. 24.) AB határozatot és a 164/2011. (XII. 20.) AB határozatot.] Ezért követeli meg az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, hogy az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítsa meg. Ehhez képest speciális előírás az Alaptörvény XI. cikk (2) bekezdésének utolsó fordulata, amely az oktatásban részesülők anyagi támogatására vonatkozó szabályok számára is törvényi szintet követel. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy az oktatásban részesülők anyagi támogatására vonatkozó minden egyes részletszabályt törvényben kellene rögzíteni. Az Alaptörvény XI. cikk (2) bekezdése által az a kötelezettség hárul a törvényhozóra, hogy a felsőoktatás állami támogatásának alapelmeit, az alapvető, intézményes kereteket törvényben határozza meg. Ennek a kötelezettségnek a törvényhozó az Nftv. megalkotásakor nem tett eleget. Az Nftv. ugyanis csak a hallgatói szerződés megkötésére vonatkozó kötelezettségre [39. § (3) bekezdés], az állami költségviselés formáira (ösztöndíjas, részösztöndíjas, önköltséges képzés) [46. §], valamint az állam által támogatott tanulmányok időtartamára utal [47. §]. Az Nftv. nem rendelkezik arról, hogy a legalább részösztöndíjban részesülő hallgató milyen – alapjoggyakorlást érintő – feltételekkel vehet részt az államilag támogatott képzésben. A Korm. rendelet rögzíti a szerződés lényeges tartalmát: az Nftv.-ben nem, csak a Korm. rendeletben jelenik meg az a kötelezettség, hogy a (rész)ösztöndíjas hallgató az oklevél megszerzését követő húsz éven belül meghatározott időtartamban hazai munkaviszonyt köteles létesíteni.
A most vizsgált Korm. rendelet – tartalmát tekintve – tehát nem az Nftv. végrehajtási rendelete, mert nem az Nftv. által már szabályozott hallgatói szerződés részletszabályait sorolja fel, hanem a hallgatói szerződés lényeges elemeit (a hallgatói szerződés megkötésére kötelezettek tényleges körét, a szerződés tartalmát, a felek jogait és kötelezettségeit), valamint a nem teljesítés jogkövetkezményeit szabályozza. Ezek a tárgykörök viszont – az Alaptörvény Szabadság és Felelősség fejezetében foglalt alapjogokra, különösen a XI. cikk (2) bekezdésére és a XII. cikk (1) bekezdésére tekintettel az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően – kizárólag törvényben rendezhetők. Közvetlen módon és érdemben hatnak ugyanis az érintett hallgatók művelődéshez és a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő alapjogának (ideértve a munkavállalók szabad mozgásához való jogának) gyakorolhatóságára, és mert a felsőoktatás állami támogatásának alapelemeit alkotják. Az Nftv. 110. § (1) bekezdés 23. pontja tehát Alaptörvénybe ütköző módon törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozásra adott felhatalmazást a Kormánynak.
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a törvényhozási tárgykör végrehajtási szabályként való megalkotására adott felhatalmazás esetében nemcsak a törvényi felhatalmazás, hanem az alkotmánysértő felhatalmazás alapján kiadott végrehajtási jogszabály is alkotmányellenesnek minősül. Ezért semmisítette meg az Alkotmánybíróság például a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában és az 51/2004. (XII. 8.) AB határozatában a törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozás megalkotására vonatkozó törvényi felhatalmazással együtt a felhatalmazás alapján megalkotott végrehajtási szabályt is (ABH 1991, 297.; ABH 2004, 679.).
Jelen esetben a törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozás megalkotására vonatkozó felhatalmazást az Nftv. 110. § (1) bekezdés 23. pontja tartalmazta, s a Korm. rendelet végrehajtási rendeletként törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozást foglal magába. Az Alkotmánybíróság ezért a törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozás megalkotására irányuló felhatalmazó rendelkezést és az annak alapján megalkotott Korm. rendeletet alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlatának megfelelően [30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679.] – az Nftv. 110. § (1) bekezdés 23. pontja és a Korm. rendelet formai okból történő megsemmisítése miatt az Alaptörvény II. cikkével, XI. cikkével, XII. cikk (2) bekezdésével, XV. cikk (1) bekezdésével kapcsolatos tartalmi alkotmányellenességre vonatkozó kérelem megalapozottságát nem vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra, hogy az Nftv. 110. § (1) bekezdés 23. pontja megsemmisítésével az Nftv. 2012. szeptember elsején hatályba lépő 39. § (3) bekezdésének „– a Kormány által meghatározott feltételekkel –” szövegrésze, valamint a 111. § (6) bekezdésének „– a Kormány által meghatározott tartalmú –” szövegrésze értelmetlenné válik.
Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá, hogy „a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.” (ABH 1992, 135, 142.) Ezért az Alkotmánybíróság az Nftv. 110. § (1) bekezdés megsemmisített 23. pontjával való szoros összefüggés okán az Nftv. 39. § (3) bekezdésének „– a Kormány által meghatározott feltételekkel –” szövegrészét, valamint a 111. § (6) bekezdésének „– a Kormány által meghatározott tartalmú –” szövegrészét is megsemmisítette.
Az Abtv. 45. § (1) bekezdése alapján a megsemmisített jogszabályi rendelkezés [az Nftv. 110. § (1) bekezdése, valamint a 111. § (6) bekezdés „– a Kormány által meghatározott tartalmú –” szövegrésze] az Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti, és e naptól nem alkalmazható, a kihirdetett, de hatályba nem lépett jogszabály pedig nem lép hatályba. Ennek megfelelően az Nftv. 39. § (3) bekezdése 2012. szeptember elsején a megsemmisített szövegrész nélkül lép hatályba, a Korm. rendelet pedig 2012. augusztus elsején nem lép hatályba.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a Korm. rendelet megsemmisítésével, azonban más érveléssel, mint a határozat.
1. A határozat nem a tartalma miatt semmisíti meg a Korm. rendeletet, mégis indoklásában alapvető az egyetemi és főiskolai hallgatók jogi helyzete alkotmányossági mércéjének meghatározása. Enélkül ugyanis a Korm. rendelet csak formai okból – a törvényi felhatalmazás szabálytalansága vagy kereteinek túllépése miatt – lenne alkotmányellenes. Ezt azonban a határozat nem is vizsgálja. A Korm. rendelet pusztán jogforrási szintje miatt csak akkor alkotmányellenes, ha alapjog védelmi körébe tartozó tárgyat szabályoz. A határozat erről úgy foglal állást, hogy a rendeleti szabályozás sérti az Alaptörvény XI. cikke (2) bekezdésében található klauzulát, amely szerint Magyarország egyebek között „az oktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatásával” biztosítja a művelődéshez való jogot. Ezért (és a határozat szerint csak ezért) alkotmányellenes a Korm. rendelet.
Ezzel nem értek egyet. A hallgatói szerződésnek nevezett konstrukció ugyanis nem az „oktatásban részesülők anyagi támogatása”, hanem az államilag támogatott intézményi helyek igénybevétele feltételeinek szabályozása. Ezért nincs kapcsolatban az említett klauzulával, csak akkor lenne, ha valóban az oktatásban részt vevő személyének szóló támogatás lenne, mint pl. az ösztöndíj. A felsőoktatásban részt vevő hallgatók juttatásairól és az általuk fizetendő egyes térítésekről szóló 51/2007. (III. 26.) Korm. rendelet nem említi a hallgatói szerződés alapján kapott juttatást személyes támogatási formaként. A magyar állami ösztöndíjas és magyar állami részösztöndíjas hallgatókkal kötendő hallgatói szerződésről szóló 2/2012. (I. 20.) Korm. rendelet 3. § c)–d) pontjaiban meghatározott esetekben kell a hallgatói szerződés alapján visszafizetnie a hallgatónak a magyar állam által folyósított ösztöndíj bizonyos százalékát. E visszafizetési kötelezettség szorosan kapcsolódik a 3. § a)–b) pontjaiban rögzített kötelezettségek megszegéséhez. Valódi „hallgatói szerződésről” abban az esetben beszélhetnénk, ha az állam által folyósított összeget minden esetben vissza kellene fizetnie a hallgatónak. A 6. § (2)–(4) bekezdései is azt erősítik, hogy a hallgatói szerződés megkötése – mint a felsőoktatási intézménybe történő beiratkozás része – az állami ösztöndíjas, vagy részösztöndíjas képzés igénybevételének egyik feltétele. Egyébként is a hallgatói szerződésben foglalt kötelezettségek megszegése esetén az Oktatási Hivatal visszatérítési kötelezettséget megállapító határozata alapján válik végrehajthatóvá a követelés – a hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény végrehajtásra vonatkozó szabályait alkalmazva – a Polgári Törvénykönyv szerződésszegésre vonatkozó szabályait figyelmen kívül hagyva.
A határozat szerint a Korm. rendelet alkotmányellenes, mert az Alaptörvény idézett XI. cikk (2) bekezdése szerint az oktatásban való részvétel támogatását törvényben kellett volna rendezni. Azonban a hallgatói szerződés, ahogyan a Korm. rendelet szabályozza, nem tekinthető a hallgatók (mint „oktatásban részesülők”) anyagi támogatásának mindaddig, amíg nem mondja ki a törvény, hogy elvileg minden felsőoktatás tandíjköteles. Ennek hiányában a felsőoktatási helyek állami finanszírozása nem az oktatásban részesülők, hanem az oktatási intézmények (egyetemek, főiskolák) finanszírozásának módja. Az államilag finanszírozott helyeket az intézmények kapják, a hallgatókhoz ez úgy jut el, hogy erre vagy arra az egyetemre beiratkoznak és hallgatói jogviszonyt létesítenek [lásd: Ftv.:103. § (1) bekezdése h)–i) pontjait; Nftv.: 46. § (4)–(5) bekezdését]. A felsőoktatás hallgatói normatívával való finanszírozásának így jogilag nem közvetlenül a hallgató, hanem a felsőoktatási intézmény a kedvezményezettje (jogosultja). Egy más felsőoktatás-finanszírozási rendszerben – ahol nincs államilag finanszírozott hely, tehát mindenkinek magának kell a képzés közvetlen költségeit állnia és maga választ felsőoktatási intézményt, azaz ha tandíjköteles a felsőoktatás – természetesen a képzési díjhoz adott hozzájárulás valóban a hallgató finanszírozása lenne (vagy lehetne). Ezért szerintem az államilag finanszírozott helyen tanulás nem tekinthető az oktatásban részesülő (vagyis a hallgató) támogatásának, így az Alaptörvény XI. cikke alapján, ahogyan a határozat teszi, nem lehetett volna alkotmányellenesnek minősíteni.
2. A határozat követi az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatát, amely az egyetemi hallgatók jogállásának alkotmányos alapjait a művelődéshez való joghoz rendeli. Ezzel a véleménnyel, mint korábban – a nyelvvizsga határozathoz írt különvéleményben – kifejtettem (ABH 2009, 2361, 2366–2370.), nem értek egyet.
A határozat szerint tehát az egyetemi hallgatók jogállásának alkotmányos mércéje elsődlegesen a művelődéshez való jog. Ezt az érvelést – elismerve, hogy az Alkotmánybíróság eddig többnyire valóban a művelődéshez való jogba tartozónak tekintette (ABH 1995, 585–586., és ehhez mérte, a felsőoktatásban való részvétel jogát – nem tudom követni. Az Alaptörvény idézett cikke valóban említi „a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatást”, mint amellyel az állam a művelődéshez való jogot biztosítja. Ezért valóban elfogadható, hogy az oktatás bármely szintje alkotmányosan kapcsolatba hozható a művelődéshez való joggal. Ámde a művelődéshez való jogban a művelődés az öncélú, a személyiség fejlődését szolgáló általános kultúrát jelenti, amelynek alapjait az ember az oktatásban sajátítja el. A művelődés megszerzése és a kultúra ápolása alkotmányos jog, amely a felsőfokú oktatásban is gyakorolható, hiszen az egyetemek hagyományosan a magas kultúra letéteményesei.
A művelődéshez való jog azonban sokban és lényegesen különbözik a foglalkozás szabad megválasztásához és gyakorlásához való jogtól. A művelődés az általános kultúra (e latin terminus fordítása a „művelődés”), az antik paideia értelmében vett általános műveltség elsajátításának jogát jelenti. Az egyetemi oktatásnak ugyan az előbb említettek szerint van köze az így felfogott művelődéshez, de az egyetemi oktatás meghatározó része nem az előbbi értelemben felfogott általános – mintegy öncélú – műveltség megszerzését segíti elő. Az ekként felfogott művelődéshez való jog azonban nem alkalmas a felsőoktatásban tanulók hallgatói jogait rendező szabályok alkotmányos mércéjéül. A felsőoktatásban ugyanis a hallgatók valamilyen foglalkozás, élethivatás gyakorlására szereznek képesítést. Ezért a felsőoktatási hallgatók jogai és kötelezettségei szabályozását alkotmányjogilag elsősorban a foglalkozás szabad megválasztásának a XII. cikkben biztosított joga alapján kell megítélni.
A művelődéshez való jogtól a foglalkozás szabadságát tehát mindenekelőtt az választja el, hogy a foglalkozás szabadsága az egyén társadalomban való részvételét, megélhetését biztosító alapjog; a művelődés szabadságáról ez nem mondható el. A kulturális tevékenység is lehet foglalkozás, ámde ekkor a foglalkozás szabadsága védi.
3. A foglalkozás szabad megválasztásának joga két alapvető jogot foglal magába: a foglalkozás megválasztásának szabadságát, valamint a foglalkozás gyakorlásának szabadságát. A foglalkozás megválasztása szabadságának része a foglalkozás gyakorlásához szükséges ismeretek és képesítés megszerzésének szabadsága. Ezt némely alkotmány – így a német Grundgesetz 12. cikk (1) bekezdése – kifejezetten is kimondja. A foglalkozás megválasztásának szabadsága nem jelent semmit, ha a foglalkozás gyakorlásának feltételeire nem terjed ki. A mai társadalomban kevés foglalkozás gyakorolható szakképzettség nélkül, és igen sok nagy presztízsű foglalkozás csak egyetemi vagy felsőfokú végzettséggel folytatható.
A hallgatói szerződés konstrukciója szerintem ezt a két alapjogot korlátozza. A foglalkozás megválasztása szabadságát az egyetemi felvétel szabályozásával, kivált az államilag finanszírozott helyek igénybevételének feltételeivel, míg a foglalkozás gyakorlásának szabadságát az államilag finanszírozott helyekre felvettek számára előírt munkavállalási kötelezettséggel. A korlátozás lehet alkotmányos vagy alkotmányellenes, de az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint – „az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg” – csak törvényben érvényes. A többségtől eltérően ezért tartom indokoltnak a Korm. rendelet megsemmisítését.
4. A hallgatói szerződés jogi természete tekintetében sem osztom a többség véleményét, amely hallgatólag elfogadja, hogy e jogi konstrukció valóban szerződésnek tekintendő. Igaz, a többség álláspontja szerint ennyi elég is az alkotmányellenesség megállapításához.
Mivel ezt nem osztom, véleményem igazolására a „hallgatói szerződés” jogi természetének közelebbi vizsgálata szükséges. A hallgatói szerződést – erről az 1. pontban volt szó – nem tartom ösztöndíjnak vagy más, a hallgatót személy szerint támogató juttatásnak. Erről csak akkor lehetne szó, és akkor is csak más konstrukcióban, ha az egyetemi oktatás általában fizetésköteles (tandíjköteles) lenne. Másfelől a „hallgatói szerződés” nem szerződés, legalább két okból. Egyrészt hiányzik a szerződéshez szükséges megállapodás: a hallgatói szerződés megkötése az államilag támogatott helyre való beiratkozás – tehát a felvétel – előfeltétele [Nftv.: 39. § (3) bekezdés]. Itt nincs szó megállapodásról, legfeljebb tudomásul vételről. Másrészt nincs jogi értelemben vett szolgáltatás és ellenszolgáltatás sem, mert a képzéshez járó állami támogatást nem a hallgató, hanem a felsőoktatási intézmény kapja; ezzel szemben a hallgató köteles bizonyos korlátozásokat tudomásul venni. A „hallgatói szerződés” tehát fikció: valójában az állami támogatású helyek igénybevételének jogi feltételeiről van szó, amelyhez a szerződés konstrukciójára nincs szükség. Ezért mondható, hogy a hallgatói szerződés mindenképpen a foglalkozás megválasztásához és gyakorlásához való jog korlátozása.
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részével és indokolásával az alábbiak miatt nem értek egyet.
1. A határozat (III.1.1. pont) az Alaptörvény XI. cikk (2) bekezdését értelmezve helyesen idézi az Alkotmánybíróság felsőoktatással kapcsolatos eddigi gyakorlatát, az alanyi jog hiányát, az állam „intézményes” kötelezettségét, a bárki számára képességei alapján való hozzáférhetőséget, az ingyenesség hiányát, illetve a költségvetés teherbíró képességétől függő anyagi támogatási mértéket, a résztvevők költség-hozzájárulási, sőt akár tandíjfizetési kötelezettségének előírhatóságát stb. Helyesen emeli ki azt is, hogy az egészségügyi ágazati szakmai képzés alapvető feltételeit, kereteit, célját törvény részletesen szabályozta, „így az ezen alapuló, a szakképzésben résztvevő egészségügyi szolgáltatókra, a képzés feltételeire, mikéntjére, a jelöltek anyagi támogatására vonatkozó részletszabályozás nem igényel törvényi szintet, mert nem kapcsolódik közvetlenül a művelődéshez, oktatáshoz való joghoz” (388/B/2010. AB határozat; ABK 2010. november, 1314, 1316.). Ezt az elvi álláspontot kellett volna képviselni jelen ügyben is, az azóta is romló nemzetgazdasági, pénzügyi, finanszírozási, diplomás „kivándorlási” stb. körülményekhez igazodva.
A jogalkotónak ugyanis feladata, sőt kötelessége, hogy a jogszabályok hatályosulását folyamatosan figyelemmel kísérje, hogy ennek érdekében utólagos hatásvizsgálatot is végezzen. Jelen ügyben ez azt a feladatot rója a jogalkotóra, hogy a felsőoktatás helyzetét megvizsgálva elemezze az abba invesztált pénzösszegeket és azok hozadékát: a társadalmi szükségletek és a „kibocsátás” esetleges aszinkronját, a tömegoktatás/minőségi oktatás és a finanszírozhatóság összefüggését, illetve a szakemberszükséglet és a külföldre vándorlás kérdéseit és mindezek társadalmi és gazdasági hatásait. A jogalkotónak tehát a konkrét tapasztalatok függvényében időről-időre mérlegelnie kell pl. hogy milyen szakokat támogat, milyen módon és mértékben, milyen feltételek mellett. Ezt igazolja többek között az is, hogy az Nftv. 46. § (6) bekezdése az – ösztöndíjjal támogatott – hallgatói létszámkeret meghatározása során kifejezetten előírja a kormány számára a következő szempontok figyelembe vételét: a) a nemzetstratégiai és vidékfejlesztési stratégiai célok, b) közép- és hosszú távú munkaerő-piaci előrejelzések, c) a végzett hallgatók pályakövetési adatai stb.
2. Mindezek szoros kapcsolatban állnak a fenntarthatóság követelményével, melyet az Alaptörvény N) cikkének (1) bekezdése is rögzít: „Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti”. Határozott álláspontom, hogy a hallgatói szerződések megítélésekor ezt a szempontot nem lehet figyelmen kívül hagyni, és a jogalkotónak – a gazdaság csökkenő teherbíró képességét és a fenntarthatóság szempontját szem előtt tartva – lehetősége van a felsőoktatás hatékonytalanságait, minőségromlását, belső aránytalanságait, esetleges torzulásait, az elvándorlás problémáját olyan súlyúnak ítélni, melyek a hallgatói szerződésekre vonatkozó szabályok megalkotását szükségessé teszik.
3. A hallgatói szerződéseket sokan „röghöz kötésként” értékelik. A magam részéről úgy ítélem meg, hogy a – ma is létező – „tanulmányi szerződés” egy sajátos állami változatával állunk szemben. Valójában arról van szó, hogy a szabályozás tartalma szerint a főszabály az önköltséges képzés lett, s azok esetében, akik valamilyen a magyar társadalom és gazdaság szempontjából pozitív hozadékot jelentő – plusz kötelezettséget vállalnak (leegyszerűsítve: tanulmányaik befejezését követően bizonyos időszakon keresztül magyar munkáltatónál dolgoznak), kivételként az állam részben vagy egészben átvállalja a tanulmányok költségét [állami (rész)ösztöndíj]. A hallgatóknak ugyanakkor – függetlenül attól, hogy kapnak-e állami (rész)ösztöndíjat vagy önköltséges képzésben vesznek részt – rendelkezésre áll a hallgatói hitel (diákhitel) igénybevételének a lehetősége [Nftv. 46. § (2) bekezdés], melynek összege ún. kötött felhasználású hitelcél esetében „a felsőoktatási intézmény részére fizetendő képzési költségnek megfelelő összeg” [l.1/2012. (I. 20.) Korm. rendelet a hallgatói hitelrendszerről, 5. § (1) bekezdés b) pont]. Mindez biztosítja, hogy a felsőoktatásban – az Alaptörvénynek megfelelően – képességei szerint mindenki részt vehessen, függetlenül a saját, illetve a családja anyagi teherviselő képességétől. Aki úgy dönt, hogy nem kíván hallgatói szerződést kötni, tanulmányait – egyéb források hiányában – hallgatói hitelből is finanszírozhatja.
4. Az Alaptörvény XI. cikke szerint a művelődéshez való jogot – a felsőoktatásra vonatkoztatva – Magyarország a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatásával biztosítja. Ez az előírás azt a kötelezettséget rója a jogalkotóra, hogy az anyagi támogatás alapvető (intézményes) kereteit törvényben határozza meg. Ugyanakkor kizárólag azok a kérdések igényelnek törvényi szintű szabályozást, amelyek valóban alapvető jelentőségűek, és hosszú távra, előre, stabilan eldönthetők. A folyamatos változásnak kitett, végrehajtási jellegű részletszabályok rendeleti szintű szabályozásának nincs alaptörvényi akadálya, sőt, a törvényi szint stabilitása éppen ezt igényli.
5. Ennek a kritériumrendszernek az Nftv. és a támadott, a hallgatói szerződésekről szóló 2/2012. (I. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) véleményem szerint eleget tesz: a törvény rögzíti az alapvető fogalmakat, feltételeket és intézményi kereteket, és e körben a felsőoktatásban résztvevők anyagi támogatásáról is rendelkezik (46–48. §§). A 46. §-ban a költségviselés formái kerültek szabályozásra (állami ösztöndíj, állami részösztöndíj, önköltséges képzés), e szabályokból egyértelmű, hogy az állam bizonyos esetekben akár a képzés teljes költségét is átvállalja, és a hallgató képzését finanszírozza. Mindezek kibontása pedig a törvény 47–48. §§-aiban történt meg, mintegy a 46. § törvényi „végrehajtásaként”. A hallgatói szerződések további részletes szabályait (pl. a hallgató által teljesítendő ellenszolgáltatást, a mentesülés, felfüggesztés eseteit, stb.) a Korm. rendelet tartalmazza. A hallgatói keretszámokat pedig a Kormány az Nftv. 46. § (4) bekezdése alapján határozattal állapítja meg, és ezt a miniszter a Felsőoktatási Tervezési Testület véleményének a kikérése után határozatban osztja meg az egyes felsőoktatási intézmények között [46. § (5) bekezdés]. Ez a három szabályozási szint nem alaptörvény-ellenes, sőt indokolt is, hiszen nagyobb rugalmasságot tesz lehetővé a gyorsan változó és „kényszerítő” hatású gazdasági-társadalmi körülmények között.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet sem a többségi határozat rendelkező részével, sem annak indokolásával.
1. A hallgatói támogatás állami szabályozásának rendeleti formában történő kiadása miatti megsemmisítés túlságosan mereven fogja fel az Alaptörvény XI. cikkének (2) bekezdésében előírt törvényi forma kizárólagosságát. E formában elegendő csak a lényegi elemeket szabályozni, és ennek részletezése – épp a rugalmasság és a körülmények változásával szükségszerűen változó gazdasági és társadalmi környezethez igazodás miatt – a rendeleti formában is megfelelő. A többségi határozat által választott merev, formalista értelmezés miatt háttérbe szorultak az Alaptörvénynek azok az előírásai, melyek az egyes állampolgárok felett az átfogó társadalmi közösség jövőbeli létét védik a migrációval elszívott diplomástömegek itthon tartásával. Hallgatólagosan elismeri ezzel a határozat az indítványozónak az egyéni individuumokat egyoldalúan kiemelő érveit. E szerint nem tekinthető legitim célnak az Alaptörvény XII. cikkének (1) bekezdésében foglalt alkotmányos elvárás, mely szerint mindenki képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához. Szintén nem tekinthető a hallgatói szerződés által elérendő legitim célnak az Alaptörvény Q) cikke, amely szerint mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni. Mindezek nemcsak legitimnek tekintendők, hanem ezen kívül is több alaptörvényi rendelkezés támasztja alá a képzett fiatalok itthon tartását célzó ösztöndíj rendelkezéseket. A magyar társadalom Unión belüli perspektivikus feloldódásával szemben – melynek megelőzésére az indítvánnyal támadott ösztöndíj-rendelkezések törekszenek – például a D) cikk is felhozható: „Magyarország az egységes magyar nemzet összetartozását szem előtt tartva felelősséget visel a határain kívül élő magyarok sorsáért, elősegíti közösségeik fennmaradását és fejlődését (…)”. De ugyanígy az Alaptörvény Nemzeti Hitvallás c. részének több tézise is idézhető alátámasztásként, pl. „Ígérjük, hogy megőrizzük az elmúlt évszázad viharaiban részekre szakadt nemzetünk szellemi és lelki egységét.” Vagy: „Valljuk, hogy együttélésünk legfontosabb kerete a család és a nemzet (…).” És idézhető, hogy a fenti elvek és deklarációk az R) cikk szerint az Alaptörvény minden rendelkezéséhez, alapjog-biztosításához, ezek teljes értelmének megadásához kötelező értelmezési keretként vannak rögzítve. A többségi határozat formalista értelmezése miatt a kormányrendeleti formában létrehozott és az Alaptörvény közösséget védő elveinek és szabályainak megfelelő normaanyag hatásában feltehetőleg legalább egy évet fog késni, amíg ezt törvényi formában ismét hatályba lehet léptetni, és ezzel a mostani első évfolyamok hallgatóinak tízezrei ismét elveszhetnek a magyar társadalom fenntartásából. Ezért nem tudom támogatni a többségi határozat megsemmisítő rendelkezését.
2. Az indokolásban egy dogmatikai problémát is látok, amit szóvá kell tenni a különvéleményben. Az Alaptörvény a művelődéshez való jogot a három oktatási szint elkülönítésével a felsőoktatás vonatkozásában nem igényjog szintjén – a felsőoktatásban való részvételhez való jogként – hanem csak a felsőoktatáshoz való hozzáférés szabadságában („a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatásban”) határozza meg. A többségi határozat indokolása ebből azt a következtetést vonja le, hogy ezért a felsőoktatás vonatkozásában nem is lehet beszélni alapvető jogról: „Elsősorban tehát állami kötelezettségről van szó, és nem arról, hogy bárkinek alanyi joga volna arra, hogy az általa megjelölt felsőoktatási intézményben folytassa tanulmányait. (…) Senkinek nincs tehát alapvető joga ahhoz, hogy felvételt nyerjen az általa megjelölt felsőfokú intézménybe, de egyes, felsőfokú oktatásra vonatkozó szabályok a művelődéshez való jog érvényesülésének lényeges garanciáit jelentik.” Ez az indokolás tehát az alapvető jogot az alanyi (igény)joggal azonosítja, és így a felsőfokú oktatás vonatkozásában ezt kizártnak látja. Ennek dogmatikai következménye, hogy az alapvető jogi jelleg hiánya miatt a lényeges tartalom korlátozásának tilalma elesik. Ez a jogosultságfelfogás öntudatlanul még a korábbi hivatalos „szocialista” jogelmélet rabja marad, hisz a jogi pozíciók és a jogosultságok alanyi jogi (igényjogi) szintjén túl már Szászy-Schwarz Gusztáv behozta 1911-ben a magyar jogfelfogásba emellett a puszta szabadságok és a felhatalmazások jogosultsági szintjeit (lásd Szászy-Schwarz Gusztáv: Új irányok a magánjogban, Athenaeum Budapest, 1911:593–594.p.). A jogosultságok (jogi pozíciók) e differenciált szintjeit szem előtt tartva azt lehet mondani, hogy az alapvető jognak nem kell elérni az alanyi jogi szintet, és ennek hiányában egy jogosultság alaptörvényi biztosítása még nem veszíti el az alapvető jog jellegét, csak éppen mint puszta szabadság merül fel, amit az államnak nem szabad megsértenie. Így amíg a jelen esetben az oktatás alsóbb szintjein az oktatásban való jogot igényjogként biztosítja az Alaptörvény XI. cikkének (2) bekezdése, addig az oktatás legfelső szintjén a felsőoktatáshoz való hozzáférés szabadságát adja meg tartalmilag az alaptörvényi szabályozás. Ez éppúgy alapvető jog, mint az alsóbb oktatási szinteken, csak éppen itt a hozzáférés szabadságának létét kell mindig ellenőriznie az Alkotmánybíróságnak, és ha az állami szabályozás következtében ez veszélybe kerül, akkor az erre vonatkozó alapvető jog védelmében („a hozzáférés szabadsága védelmében”) fel kell lépnie. Szászy-Schwarz Gusztáv óta – aki ezt a német Rudolf Bierling nyomán vezette be a magyar jogi életbe – a modern jogelméletben ez már elterjedt felfogásnak számít, és különösen az amerikai Wesley Newcomb Hohfeld nyomán ma már uralkodó tannak mondható. Így általában is le kell szögezni, hogy az alapvető jogokat az alanyi-igényjog szintjén való felfogáson túl a további jogosultsági szinteken is kezelnie kell az Alkotmánybíróságnak. Ez pedig a jelen esetben felvetett jog mellett az egész alapvető jogi katalógus vonatkozásában újragondolást tesz szükségessé. Az Alkotmánybíróság csak akkor kerül ki a „hivatalos szocialista jogelmélet” bűvköréből, és emelkedik fel a Szászy-Schwarz Gusztáv által már valaha elért szintre, ha ezt a gondolati munkát elvégzi.
Dr. Szalay Péter alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat indokoló részének gondolatmenetével, a támadott jogszabályok tartalmi vizsgálat nélküli, kizárólag formai vizsgálódásra koncentráló végkövetkeztetésével, ennek következtében nem tudom támogatni a határozat rendelkező részét sem az alábbiak miatt.
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 8. § (2) bekezdésének értelmezése kapcsán a 64/1991. (XII. 17.) AB határozat megállapította, hogy nem minden alapjoggal való összefüggés igényel törvényi szabályozást, de egy alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása, az alapjog közvetlen és jelentős korlátozása csak törvényben történhet. Közvetett és távoli összefüggés esetében elég azonban a rendeleti szint is [ABH 1991, 296, 300.]. Ha nem így lenne, úgy mindent törvényi szinten kellene szabályozni, hiszen az összes szabályozás érinti valamilyen formában az alapjogokat.
Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) XI. cikk (2) bekezdése szerint a művelődéshez való jogot Magyarország – többek között – a „képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatással”, és az „oktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatásával biztosítja”. Véleményem szerint ez a jogalkotót terhelő kötelezettség csak az oktatással kapcsolatos anyagi támogatás alapvető kérdéseinek törvényi szintű szabályozását írja elő, nem olvasható ki belőle, hogy az – akár alap, közép vagy felsőfokú – oktatással kapcsolatos minden részletszabálynak törvényi szintűnek kellene lennie.
Meglátásom szerint a megsemmisíteni rendelt, a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 39. § (3) bekezdésének „a Kormány által meghatározott feltételekkel” szövegrésze és a 110. § (1) bekezdés 23. pontja és 111. § (6) bekezdésének „a Kormány által meghatározott tartalmú” szövegrészének tartalmi összevetése az Alaptörvény XI. cikk (2) bekezdésének már idézett részével, a kettő egymáshoz való viszonyának kibontása nélkülözhetetlen lett volna egy általam is támogatható határozathoz. Tartalmi vizsgálat nélkül az indítvány eldöntését nem tartom lehetségesnek, így a határozatot támogatni nem tudom.
Alkotmánybírósági ügyszám: II/2655/2012.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás