45/2012. (XII. 29.) AB határozat
45/2012. (XII. 29.) AB határozat
Magyarország Alaptörvénye átmeneti rendelkezései egyes cikkeinek alaptörvény-ellenességéről és megsemmisítéséről
2012.12.29.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban – dr. Holló András és dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Lenkovics Barnabás, dr. Szalay Péter és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Magyarország Alaptörvénye átmeneti rendelkezéseinek (2011. december 31.) a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló része (preambuluma), 1–4. cikke, 11. cikk (3) és (4) bekezdése, 12., 13., 18., 21., 22. cikkei, 23. cikk (1) és (3)–(5) bekezdései, 27. cikke, 28. cikk (3) bekezdése, 29. cikke, 31. cikk (2) bekezdése valamint 32. cikke alaptörvény-ellenes, ezért azokat a kihirdetésükre visszamenőleges hatállyal, 2011. december 31-ével, illetve a 23. cikk (3)–(5) bekezdését 2012. november 9-ével megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az alapvető jogok biztosa (a továbbiakban: indítványozó) az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben elsődlegesen „Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.)” (a továbbiakban: Ár.) egészének alaptörvény-ellenessége vizsgálatát és megsemmisítését kérte. Az indítványozó szerint az Ár. ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével), valamint az Alaptörvény S) cikkében foglaltakkal.
Az indítványozó másodlagosan az Ár. egyes rendelkezéseinek a megsemmisítését indítványozta, mivel azok álláspontja szerint ellentétesek az Alaptörvény indítványban felhívott rendelkezéseivel.
Az Ár. 31. cikk (2) bekezdését az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével), továbbá az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdésében, a T) cikk (3) bekezdésében és az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontjában foglaltakkal tartotta ellentétesnek az indítványozó.
Az Ár.-nak a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló részét, az Ár. „preambulumát” és az 1–4. cikkét, a 11. cikk (3) és (4) bekezdését, a 21. és 22. cikkét, a 27. cikkét, a 28. cikk (3) bekezdését, a 29. cikkét, a 30. cikkét és a 32. cikkét az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek a 3. pontjával, továbbá a B) cikk (1) bekezdésével, a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével is ellentétben állónak tekintette az indítványozó. Érvelése szerint az Ár. fent felsorolt rendelkezései nem felelnek meg az Alaptörvény „átmenetiség” kritériumának, és erre tekintettel ellentétesek az Alaptörvény említett rendelkezéseivel.
Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmánybíróságnak azért van hatásköre az Ár. absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben történő felülvizsgálatára, mivel az Ár. a 31. cikk (2) bekezdésében foglalt „öndefiníciója” ellenére nem tekinthető az Alaptörvény részének. Nézetét az alábbiakkal támasztotta alá:
a) Az Ár. 31. cikk (2) bekezdésében és az első rész „preambulumának” utolsó mondatában szereplő, az Ár. önmagát alaptörvényi szintre emelő meghatározása („öndefiníciója”) önmagában nem elegendő annak a kérdésnek az eldöntéséhez, hogy az Ár. része-e az Alaptörvénynek. A kérdés eldöntéséhez vizsgálni kell az Ár. elfogadásának alkotmányos jogi környezetét.
b) Az Ár. elfogadására az Alaptörvény Záró rendelkezésének 3. pontjában foglalt felhatalmazás alapján került sor, ami – helyes értelmezés mellett – pusztán a kétharmados szavazati arányt előíró eljárási szabályra és nem az alkotmányozói hatáskörben, alkotmányozó hatalomként történő eljárásra utaló szabály.
c) Az Ár.-t az Alaptörvénybe emelő rendelkezés helye eleve, fogalmilag nem lehet az Ár. 31. cikk (2) bekezdésében hivatkozott „átmeneti rendelkezések között”, azaz magában az Ár.-ban. Ezt kizárólag az Alaptörvény tartalmazhatná. (Az Ár. két módon minősülhetne az Alaptörvény részének: egyrészt úgy, hogy maga az Alaptörvény mondja ezt ki, megjelölve azt is, hogy az önálló dokumentumba foglalt Ár. miképpen része az Alaptörvénynek; másrészt úgy, hogy az Ár. elfogadására az Alaptörvény módosítására irányuló eljárásban került sor.) A felhatalmazó rendelkezésnek a felhatalmazást adó jogszabályban kell lennie akkor is, ha ez utóbbi maga az Alaptörvény. Az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése értelmében az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének az alapja, továbbá az Alaptörvény Záró rendelkezését követő, az Alaptörvény legvégén szereplő fordulat „Magyarország első egységes Alaptörvényéről” szól, kimondva az Alaptörvény jogrendszerbeli primátusát és megerősítve azt, hogy az Alaptörvény szövegén kívül egyetlen más dokumentum sem minősíthető annak részévé.
d) Az Ár. elfogadásának a jogalapja eltér az Alaptörvény elfogadásának jogalapjától. Az Alaptörvény elfogadásának jogalapja az Alaptörvény Záró rendelékezésének 2. pontja szerint a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány). Erre a jogalapra támaszkodva, és arra hivatkozással fogadta el az Országgyűlés az Alaptörvényt, hogy alkotmányozó hatalomként kétharmados szavazati aránnyal új alkotmányt fogadhat el. Az Ár. elfogadásának a jogalapja ezzel szemben már az új Alaptörvény Záró rendelkezésének 3. pontja.
e) Az Ár. az alapvető funkciója okán sem tekinthető az Alaptörvény részének. Az elnevezéséből kitűnően azt a célt szolgálja, hogy biztosítsa a jogállami átmenetet az Alkotmány és az Alaptörvény rendelkezései, közjogi intézményei között.
Az indítványozó álláspontja szerint az Ár. az Alaptörvény módosításának sem tekinthető, annak ellenére sem, hogy a Magyar Közlöny 2011. évi 166. számában az „I. Az alkotmány és annak módosításai” cím alatt került kihirdetésre.
Az Ár. formailag nem felel meg az Alaptörvényt módosító szabályokkal szembeni követelményeknek. Az Ár. megalkotására nem az Alaptörvény S) cikke, hanem a Záró rendelkezések 3. pontjában szereplő felhatalmazás alapján került sor. Az Alaptörvény S) cikk (4) bekezdése alapján megállapítható az is, hogy az Alaptörvényt módosító jogszabály megjelölésében (formailag) is eltér a törvényhozó hatalom által alkotott jogszabályoktól. Az indítványozó kiemelte, hogy egy jogállamban elemi érdek és követelmény az, hogy az Alaptörvényt csak a benne foglalt formai szabályok betartása mellett lehessen módosítani. E mellett álláspontja szerint a jogirodalomban uralkodó álláspont szerint az „ún. alkotmánymódosító hatalom” csak az alkotmány – a jelen esetben az Alaptörvény – előírásainak megfelelően, az abban rögzített formai és tartalmi korlátok betartásával gyakorolható.
Az indítványozó kifejtette, hogy ha az Ár. – feltéve, de nem megengedve – mégis az Alaptörvény módosításának minősülne, úgy az Ár. egésze közjogi érvénytelenségben szenved és emiatt semmis. Az Ár. sem szerkezetében, sem az elfogadása módjában nem felel meg az Alaptörvény S) cikkében foglalt feltételeknek, nem illeszkedik az Alaptörvény normaszövegéhez sem. Az indítványozó – hivatkozva az Alkotmánybíróság 61/2011. (VII. 13.) AB határozatára – rámutatott, hogy az Alkotmánybíróság hatásköre kivételesen az alkotmányi rendelkezéseknek a közjogi érvénytelenség szempontjából való felülvizsgálatára is kiterjedhet, mivel a törvény- vagy alkotmányellenesen létrejött, közjogi érvénytelenségben szenvedő jogszabályok semmisnek tekintendőek.
Az indítványozó álláspontja összegzéseként kifejtette, hogy amennyiben az Ár. sem az önmeghatározás alapján („saját jogán”), sem az Alaptörvény módosításaként nem vált az Alaptörvény részévé, akkor az Alaptörvény keretei közt és felhatalmazása alapján megalkotott speciális, az Alaptörvény elfogadásához kapcsolódó törvény. Ebből pedig az következik, hogy az Ár.-nak az Alaptörvényben foglalt felhatalmazás keretei között kell maradnia, és nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. Az indítványozó szerint a fent kifejtettekből az következik, hogy az Alkotmánybíróság hatásköre mind az Ár. egészére, mind annak egyes rendelkezéseire megállapítható.
Az indítványozó álláspontja szerint az Ár. jogforrási rendszerben való elhelyezkedése bizonytalan, és ez már önmagában sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, az ebből levezethető jogbiztonság követelményét. Nézete alátámasztásaként arra hivatkozott, hogy az Ár. jogi státusza csak spekulatív módon, összetett alkotmányjogi érvelés alapján határozható meg. Ha az Ár. „öndefiníciója” alkotmányosan elfogadható, akkor olyan alacsonyabb szintű jogszabályok megalkotására is sor kerülhet az Ár. felhatalmazása alapján, amelyek tartalmilag ellentétben állnak az Alaptörvénnyel, ám azok alkotmányossági felülvizsgálatára – az Ár. önmagát az Alaptörvény jogforrási szintjére helyező definíciója miatt – nem kerülhetne sor. Ha az Ár. „öndefiníciója” alkotmányosan nem fogadható el, akkor az Ár. azt a téves látszatot kelti, hogy az Alaptörvénnyel azonos jogforrási szinten helyezkedik el.
Az indítványozó érvelése lezárásaként kérte, hogy az Alkotmánybíróság egyrészt az Ár. bizonytalan jogforrási helyzete miatt – ami álláspontja szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését sérti –, másrészt az Alaptörvény S) cikkében foglalt garanciális követelmények sérelme miatt semmisítse meg az Ár. egészét.
Az indítványozó – arra az esetre, ha az Alkotmánybíróság az indítványban kifejtett érvek alapján nem látna lehetőséget az Ár. egészének a megsemmisítésére – másodlagosan kérelmet terjesztett elő az Ár. 31. cikk (2) bekezdésének a megsemmisítésére, tekintettel arra, hogy az túlterjeszkedik az Alaptörvényben foglalt felhatalmazáson azzal, hogy kimondja: az Ár. az Alaptörvény része. Az indítványozó nézete szerint az Ár. 31. cikk (2) bekezdése sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, R) cikk (1) bekezdését, T) cikk (3) bekezdését és a Záró rendelkezések 2. pontját. Az indítványozó álláspontja szerint az alaptörvény-ellenességet ebben az esetben is az alapozza meg, hogy az Ár.-t az Alaptörvénybe emelő jogszabályi rendelkezés kizárólag a felhatalmazást adó jogszabályban – az Alaptörvényben – szerepelhet.
Az indítványozó kérte továbbá az Ár.-nak a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló része, az 1–4. cikke, a 11. cikk (3) és (4) bekezdése, a 21. és 22. cikke, a 27. cikke, a 28. cikk (3) bekezdése, a 29. cikke, a 30. cikke és a 32. cikke megsemmisítését is. Indokolása szerint az Ár. kifogásolt rendelkezései nem felelnek meg az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontjában foglalt felhatalmazó szabálynak, túllépnek az Alaptörvényben adott felhatalmazás keretein. Az Alaptörvény felhívott rendelkezése az Alaptörvényhez kapcsolódó, átmeneti rendelkezéseket magában foglaló külön jogszabály megalkotására adott felhatalmazást. Az indítványozó álláspontja szerint az „átmeneti” minőséget szűken kell értelmezni; és ennek nem felel meg az ezen akár tartalmilag, akár időben túlmutató szabályozás. Átmenetinek azok a rendelkezések tekinthetőek, amelyek tartalmukat tekintve az Alaptörvényben már szabályozott kérdésekhez kapcsolódnak, átmeneti eltéréseket, kivételeket vagy egyszeri konkrét teendőket határoznak meg. Megalkotásukat a régi szabályozásból az új szabályozásba való átmenet teszi szükségessé, jelentős módosítások esetében megalkotásuk a jogbiztonságot szolgálja. Az indítványozó szerint az Ár. első része (Ár. „preambuluma” és 1–4. cikke) egészében túlterjeszkedik az Alaptörvény rendelkezéseinek a végrehajtásán egyrészt tartalmi szempontból, másrészt azzal, hogy a felhatalmazástól eltérő, „történelmi” kontextusban használja az átmenetiséget. Az indítványozó szerint az Ár. második része szintén nem felel meg teljes egészében az átmenetiség követelményének, mivel egyes cikkei olyan rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek nem tekinthetőek átmeneti rendelkezésnek. Az indítványozó az Ár. 11. cikk (3) és (4) bekezdésével összefüggésben arra hivatkozott, hogy ez a rendelkezés egyfelől nem köthető az Alaptörvény hatálybalépéséhez (az Alkotmány rendelkezéseiről az Alaptörvény rendelkezéseire való áttéréshez), másfelől az átmenetiség időtartama is bizonytalan. Az indítványozó szerint az átmenetiséget az Ár. 21. és 22. cikke, 27. cikke, 28. cikk (3) bekezdése, 29. cikk (1) és (2) bekezdése, 30. cikke és 32. cikke is nélkülözi. [Az Ár. 29. cikk (1) bekezdésével összefüggésben az indítványozó arra is hivatkozott, hogy az tartalmaz ugyan időbeli korlátozást, azonban nem kapcsolódik az Alaptörvény hatálybalépéséhez. Az Ár. 30. cikke kapcsán az indítványozó arra is utalt, hogy az nem kapcsolódik az Alaptörvény végrehajtásához.]
2. Az indítvány előterjesztését követően, 2012. június 19-én hatályba lépett „Magyarország Alaptörvényének első módosítása” (a továbbiakban: Am1.). Az Am1. 1. cikk (1) bekezdése az Alaptörvény Záró rendelkezéseit egy új 5. ponttal egészítette ki, amely arról rendelkezik, hogy az Alaptörvény Záró rendelkezésének 3. pontjában hivatkozott Ár. az Alaptörvény részét képezi. Ez a módosítás megváltoztatta az indítvány előterjesztésekor fennálló jogszabályi környezetet, mivel azt, hogy az Ár. az Alaptörvény részét képezi, már nem csak az Ár. 31. cikk (2) bekezdése, hanem az Alaptörvény Záró rendelkezésének új 5. pontja is kimondja. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság végzésben nyilatkozattételre hívta fel az indítványozót abban a kérdésben, hogy fenntartja-e az indítványát, illetve ki kívánja-e azt egészíteni.
3. Az indítványozó az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontjában foglalt jogkörében eljárva, az Alkotmánybíróság nyilatkozattételre felhívó végzésére az abban foglalt határidőn belül válaszolva, módosította és kiegészítette az alapindítványát. A jogszabályi környezet változására tekintettel visszavonta az Ár. egésze alaptörvény-ellenességének a megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványát. Úgyszintén visszavonta az Ár. 30. cikke megsemmisítésére előterjesztett indítványát is tekintettel arra, hogy az Am1. ezt a rendelkezést hatályon kívül helyezte.
Az indítványozó továbbra is fenntartotta az Ár. 31. cikk (2) bekezdése megsemmisítésére irányuló indítványát, megismételve azt, hogy álláspontja szerint a támadott rendelkezés sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, R) cikk (1) bekezdését, T) cikk (3) bekezdését és a Záró rendelkezések 3. és 5. pontjában foglaltakat.
Fenntartotta továbbá az indítványozó az Ár. alábbi rendelkezéseinek a megsemmisítésére vonatkozó indítványát is: a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló rész, és az 1–4. cikk, a 11. cikk (3) és (4) bekezdése, a 21., 22. és 27. cikk, a 28. cikk (3) bekezdése, a 29. és 32. cikk. Az indítványozó továbbra is az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontjával, a B) cikk (1) bekezdésével tekintette ellentétesnek az Ár. hivatkozott rendelkezéseit.
Az indítványozó – visszautalva az alapindítványára – az Ár. támadott rendelkezéseit továbbra is azért tekinti alaptörvény-ellenesnek, mert álláspontja szerint:
a) az Ár. sérti a jogállamiság elvét, értelmezési problémákat okozhat, veszélyezteti a jogrendszer egységét és működőképességét;
b) az Ár. több helyen – az elnevezésével ellentétben – nem átmeneti jellegű szabályokat tartalmaz;
c) a jogállamiság, az ennek részét képező jogbiztonság szempontjából problémás az Ár. bizonytalan státusza, jogrendszerbeli helye;
d) gondot okoz, hogy az Ár. – túllépve az Alaptörvény felhatalmazásán – önmagát az Alaptörvény részének minősíti, ezzel kívánja elkerülni azt, hogy a benne foglalt rendelkezések tartalmi szempontból összevethetőek legyenek az Alaptörvény garanciális rendelkezéseivel,
e) súlyos veszélyeket rejthet magában az, ha az Ár. felhatalmazása alapján megalkotott törvények magával az Alaptörvénnyel, annak alapjogi szabályaival kerülnének ellentmondásba.
Az indítványozó kifejtette, hogy az Am1. által a jogszabályi környezetben előidézett változás nem jelenti azt, hogy az Ár. is Magyarország jogrendszerének az alapja lenne, az Alaptörvénnyel azonos módon. Álláspontja szerint az Am1. nem zárja ki az Alkotmánybíróság hatáskörét az Ár. alaptörvény-ellenességének a vizsgálatára, mivel nem változtat az Ár. jogforrási helyzetén az átmenetiség követelményének az érvényesülése tekintetében. Az indítványozó szerint az Alaptörvény Záró rendelkezésének a 2., 3. és 5. pontja együttes értelmezése alapján megállapítható, hogy továbbra is csak olyan rendelkezéseket tartalmazhatna alaptörvény-konform módon, amelyek összefüggnek az Alaptörvény hatálybalépésével, és tartalmilag átmeneti jellegűek. Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy az Ár. sem önmagában, sem az Alaptörvénnyel együtt nem alkot zárt egységet, az Ár.-ból hiányzik a tartalmi egységességre való képesség. Az Alkotmánybíróság 32/2012. (VII. 17.) AB határozatára hivatkozással az indítványozó kifejtette, hogy álláspontja szerint az Alkotmánybíróság e határozatában hierarchikus viszonyt állapított meg az Alaptörvény és az Ár. között, és az indokolásból kitűnik, hogy az Ár. felhatalmazása alapján született, ám az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályi rendelkezések alaptörvény-ellenesek. Álláspontja szerint az Alaptörvény Záró rendelkezésének 5. pontját nem önmagában, hanem az R) cikkel együtt kell értelmezni; az Ár. alkotmányjogi és jogforrástani helyzetének a meghatározásánál nem fogadható el olyan értelmezés, amely megtöri az Alaptörvény – mint alkotmány – koherenciáját. Az indítványozó szerint az Alaptörvény Záró rendelkezésének 5. pontja alapján sem lehet azt a rendelkezést, hogy az Ár. az Alaptörvény részét képezi úgy értelmezni, hogy az kiüresítse az Alaptörvény egyéb rendelkezéseinek az érvényesülését. Nem fogadható el az az értelmezés, amely szerint az Ár. lex specialis az Alaptörvényhez képest, vagy amely értelmében az Ár. kivételt tehet az Alaptörvény rendelkezései alól.
Az indítványozó szerint az Alaptörvény Záró rendelkezésének 3. pontja alapján kizárólag olyan norma alkotható meg, amely az Alaptörvény hatálybalépését, az új és a korábbi alkotmány közötti átmenetet szolgálja. Az Alaptörvény Záró rendelkezés 5. pontja alapján kizárólag az ilyen norma válhat az Alaptörvény részévé.
Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy az Ár. azért sem tekinthető az Alaptörvény részének, mert ez esetben a törvényalkotó utólag, az Ár. módosításával alkotmányossá tehetne bármely, az Alkotmánybíróság által korábban alaptörvény-ellenesség miatt megsemmisített jogszabályt. Ez utóbbi eljárás azonban felborítaná a hatalommegosztás elvét, kiüresítené az alkotmánybíráskodás intézményét. [Ezzel összefüggésben az indítványozó hivatkozott a 61/2011. (VII. 13.) AB határozat azon megállapítására, amely szerint „az Alkotmánybíróság hatáskörének szűkítése egy ponton túl felborítja a kölcsönös fékek és ellensúlyok elve alapján működő hatalommegosztás rendszerét, akár az alkotmányozó, de akár a törvényhozó vagy a kormányzó-végrehajtó hatalom javára.”]
II.
1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„R) cikk (1) Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja.
(2) Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek.
(3) Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.”
„S) cikk (1) Alaptörvény elfogadására vagy az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő.
(2) Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(3) Az Alaptörvényt vagy az Alaptörvény módosítását az Országgyűlés elnöke aláírja, és megküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök az Alaptörvényt vagy az Alaptörvény módosítását a kézhezvételétől számított öt napon belül aláírja, és elrendeli a hivatalos lapban való kihirdetését.
(4) Az Alaptörvény módosításának kihirdetés során történő megjelölése a címet, a módosítás sorszámát és a kihirdetés napját foglalja magában.”
„T) cikk (1) Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Sarkalatos törvény eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszabályok kihirdetésének szabályait.
(2) Jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete.
(3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
(4) A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
„Az Alkotmánybíróság
24. cikk (1) Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve.
(2) Az Alkotmánybíróság (…)
e) a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére felülvizsgálja a jogszabályoknak az Alaptörvénnyel való összhangját; (…)
(3) Az Alkotmánybíróság
a) a (2) bekezdés b), c) és e) pontjában foglalt hatáskörében megsemmisíti az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést;”
„ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK
2. Ezt az Alaptörvényt az Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján fogadja el.
3. Az ezen Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a 2. pont szerinti eljárásban, külön fogadja el. (…)
5. A 3. pont szerint elfogadott Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.) az Alaptörvény részét képezi.
Mi, a 2010. április 25-én megválasztott Országgyűlés képviselői, Isten és ember előtti felelősségünk tudatában, élve alkotmányozó hatalmunkkal, Magyarország első egységes Alaptörvényét a fentiek szerint állapítjuk meg.”
2.1. Az Ár.-nak az indítvány benyújtásakor hatályban volt szövege:
„Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései
(2011. december 31.)
A KOMMUNISTA DIKTATÚRÁBÓL A DEMOKRÁCIÁBA VALÓ ÁTMENETRŐL
Mi, az Országgyűlés képviselői – annak tudatában, hogy a múlt feltárása és az abból fakadó következtetések levonása; egyfelől az emberek és egyes csoportjaik, illetve az egész társadalom ellen a kommunisták uralma alatt elkövetett bűnök és azok elkövetői megnevezése, elítélése és a tettesek lehetőség szerinti jogi felelősségre vonása, a kommunista rendszer vezetői felelősségének hangsúlyossá tétele; másfelől e bűnök elszenvedőinek biztosított elégtétel megadása; a demokrácia és a diktatúra, a helyes és a helytelen, a jó és a rossz közötti világos különbségtétel nélkül nem teremthető szilárd alapzat az alkotmányos rend biztonságos működéséhez – Magyarország első, a jogállam követelményei szerint elfogadott Alaptörvényének érvényesülése érdekében kinyilvánítjuk az alábbiakat:
1. Az 1990-ben lezajlott első szabad választások révén a nemzet akaratából létrehozott, a jog uralmán alapuló állami berendezkedés és a megelőző kommunista diktatúra összeegyeztethetetlenek. A mai magyar jogállam nem épülhet a kommunista rendszer bűneire.
2. A Magyar Szocialista Munkáspárt és jogelődei (az állampárt) felelősek
a) a második világháborút követő esztendők többpártrendszerre épülő demokratikus kísérletének szovjet katonai segítséggel történő felszámolásáért;
b) a kizárólagos hatalomgyakorlás és a törvénytelenségre épülő jogrend kiépítéséért;
c) a tulajdon szabadságán alapuló gazdaság felszámolásáért, az ország eladósításáért és versenyképességének végzetes lerontásáért;
d) Magyarország gazdaságának, honvédelmének, diplomáciájának és emberi erőforrásainak idegen érdekek alá rendeléséért;
e) az európai civilizáció hagyományos értékeinek módszeres pusztításáért, a nemzeti önazonosság aláásásáért;
f) az állampolgárok és egyes csoportjaik alapvető emberi jogaiktól való megfosztásáért vagy azok súlyos korlátozásáért, különösen
– emberek meggyilkolásáért, idegen hatalomnak való kiszolgáltatásáért, törvénytelen bebörtönzéséért, kényszermunkatáborba hurcolásáért, megkínzásáért, embertelen bánásmódban részesítéséért;
– a polgárok vagyonuktól történő önkényes megfosztásáért, a tulajdonhoz fűződő jogaik korlátozásáért;
– a polgárok szabadságjogainak teljes elvételéért, a politikai vélemény- és akaratnyilvánítás állami kényszer alá vonásáért;
– az emberek származásukra, világnézetükre vagy politikai meggyőződésükre tekintettel történő hátrányos megkülönböztetéséért, a tudáson, szorgalmon és tehetségen alapuló előremenetelének és érvényesülésének akadályozásáért;
– a nevelésben, a művelődésben, a tudományos életben és a kultúrában politikai és ideológiai célokból történt visszaélésszerű beavatkozásokért;
– az emberek magánéletének törvénytelen megfigyelésére és befolyásolására törő titkosrendőrség létrehozásáért és működtetéséért;
g) az 1956. október 23-án kirobbant forradalom és szabadságharc szovjet megszállókkal együttműködésben történt vérbefojtásáért, az azt követő rémuralomért és megtorlásáért, kétszázezer magyar ember hazájából való kényszerű elmeneküléséért;
h) Magyarországnak az Európa és a világ nemzetei rangsorában történt történelmi lecsúszásáért;
i) mindazokért a köztörvényes bűncselekményekért, amelyeket politikai indítékból követtek el, s amelyeket az igazságszolgáltatás politikai indítékból nem üldözött.
3. A Magyar Szocialista Munkáspárt és jogelődei, valamint a kommunista ideológia jegyében kiszolgálásukra létrehozott egyéb politikai szervezetek bűnöző szervezetek voltak, amelyek vezetői el nem évülő felelősséggel tartoznak az elnyomó rendszer fenntartásáért, irányításáért, az elkövetett jogsértésekért és a nemzet elárulásáért.
4. A demokratikus átmenet során jogi elismerést nyert Magyar Szocialista Párt a Magyar Szocialista Munkáspárt jogutódaként, a törvénytelenül felhalmozott vagyon örököseként, a diktatúrában vagy az átmenet során megszerzett illegitim előnyök haszonélvezőjeként, valamint régi és az új pártot összefűző, a pártvezetést is jellemző személyi folytonosság okán osztozik mindazon felelősségben, amellyel az állampárt terhelhető.
5. A kommunista diktatúra alatt elkövetett, a rendszer kiépítését és fenntartását célzó bűncselekmények üldözése nem volt lehetséges, amely lehetőség – a jogfolytonosságot megszakító alkotmányos fordulat híján – az első szabad választás után sem nyílt meg. Elmaradt a diktatúra vezetőinek felelősségre vonása, nemcsak jogi, de erkölcsi értelemben is. Az Alaptörvény hatálybalépésével lehetőség nyílik az igazság érvényesítésére.
6. Minden magyar polgár, aki a kommunista diktatúrával szemben ellenállást tanúsított, akit a diktatúra kiszolgálói emberi méltóságában és jogaiban megsértettek vagy igazságtalanul üldöztek, ha e jogsértésekben nem vett részt, elismerést és erkölcsi elégtételt érdemel.
7. A kommunista diktatúra rendszerszerűen idézte elő a jogsértéseket, de a cselekményeket az egyes emberek követték el. A ma élők és a jövő nemzedékek számára meg kell őrizni a bűntettek emlékét, és meg kell nevezni a bűnösöket.
Az Országgyűlés és Magyarország más állami szervei tevékenységük gyakorlása során a fenti alaptörvényi rendelkezésekből indulnak ki.
1. cikk (1) A kommunista diktatúra törvényben meghatározott vezetői részére az állam által jogszabály alapján biztosított nyugdíj vagy más juttatás törvényben meghatározott mértékben csökkenthető.
(2) A nyugdíj vagy más juttatás (1) bekezdés szerinti csökkentéséből származó bevételt törvényben meghatározottak szerint a kommunista diktatúra által okozott sérelmek enyhítésére és az áldozatok emlékének ápolására kell fordítani.
2. cikk (1) Nem tekinthető elévültnek azoknak a törvényben meghatározott, a pártállam nevében, érdekében vagy egyetértésével a kommunista diktatúrában Magyarország ellen vagy személyek ellen elkövetett súlyos bűncselekményeknek a büntethetősége, amelyeket az elkövetéskor hatályos büntetőtörvény figyelmen kívül hagyásával politikai okból nem üldöztek.
(2) Az (1) bekezdés szerinti bűncselekmény büntethetősége az elkövetés időpontjában hatályos büntető törvény szerinti, az Alaptörvény hatálybalépésének napjától számított időtartam elteltével évül el, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetésének időpontjában hatályos büntető törvény szerint az elévülés 1990. május 1-jéig bekövetkezett volna.
(3) Az (1) bekezdés szerinti bűncselekmény büntethetősége az elkövetés időpontja és 1990. május 1-je közötti, az Alaptörvény hatálybalépésének napjától számított időtartam elteltével évül el, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetésének időpontjában hatályos büntető törvény szerint az elévülés 1990. május 2-a és 2011. december 31-e között történt volna meg, és az elkövetőt a bűncselekmény miatt nem üldözték.
3. cikk (1) A kommunista diktatúrával kapcsolatos emlékezet állami megőrzése érdekében Nemzeti Emlékezet Bizottsága működik.
(2) A Nemzeti Emlékezet Bizottsága feltárja a kommunista diktatúra hatalmi működését, a kommunista hatalmat birtokló személyek és szervezetek szerepét, és tevékenysége eredményeit átfogó jelentésben, valamint további dokumentumokban közzéteszi.
4. cikk A kommunista diktatúra működésének valósághű feltárása és a társadalom igazságérzetének biztosítása közérdek, a kommunista diktatúra hatalombirtokosai közszereplőnek minősülnek. E közérdek érvényesítése érdekében a kommunista diktatúra hatalombirtokosai a diktatúra működésével összefüggő szerepükre és cselekményeikre vonatkozó tényállításokat – a szándékosan tett, lényegét tekintve valótlan állítások kivételével – tűrni kötelesek, az e szerepükkel és cselekményeikkel összefüggő személyes adataik nyilvánosságra hozhatók.
ÁTMENETI RENDELKEZÉSEK AZ ALAPTÖRVÉNY HATÁLYBALÉPÉSÉHEZ KAPCSOLÓDÓAN
5. cikk Az Alaptörvény hatálybalépése nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabályok, kibocsátott közjogi szervezetszabályozó eszközök és állami irányítás egyéb jogi eszközei, meghozott egyedi döntések, valamint vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek hatályát.
6. cikk A feladat- és hatáskört a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény szerint gyakorló szerv jogutódja a feladat- és hatáskört az Alaptörvény alapján gyakorló szerv.
7. cikk Magyarországra való utalásként a Magyar Köztársaságra utaló elnevezés a 2011. december 31-én hatályos jogszabályi rendelkezések szerint az Alaptörvény hatálybalépését követően is használható mindaddig, amíg az Alaptörvény szerinti megnevezés használatára való áttérés a felelős gazdálkodás elvei szerint meg nem valósítható.
8. cikk Az Alaptörvény hatálybalépése – a 9–18. cikkben meghatározottak szerinti kivétellel – nem érinti az Országgyűlés, a Kormány és a helyi önkormányzati képviselő-testületek, valamint az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően kinevezett vagy megválasztott személyek megbízatását.
a) 3. és 4. cikkét a hivatalban levő Országgyűlés és országgyűlési képviselő,
b) 12. és 13. cikkét a hivatalban levő köztársasági elnök,
c) 20. és 21. cikkét a hivatalban levő Kormány és a Kormány hivatalban levő tagja,
d) 27. cikk (3) bekezdését a hivatalban levő bírósági titkár,
e) 33. cikk (2) bekezdését a megyei közgyűlés hivatalban levő elnöke és
f) 35. cikk (3)–(6) bekezdését a hivatalban levő helyi önkormányzati képviselő-testület és polgármester
megbízatása tekintetében is alkalmazni kell.
10. cikk Az Alaptörvény 4. cikk (3) bekezdés f) pontja szerinti határidő számítása az Alaptörvény hatálybalépésével kezdődik.
11. cikk (1) A Legfelsőbb Bíróság, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács és elnöke jogutódja az ítélkezési tevékenység tekintetében a Kúria, a bíróságok igazgatása tekintetében – sarkalatos törvényben meghatározott kivétellel – az Országos Bírósági Hivatal elnöke.
(2) A Legfelsőbb Bíróság elnöke, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöke és tagjai megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik.
(3) Az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésében biztosított ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése érdekében mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg, az Országos Bírósági Hivatal elnöke bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki.
(4) Az alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésében biztosított ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése érdekében mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg, a legfőbb ügyész, mint az Alaptörvény 29. cikke alapján az igazságszolgáltatás közreműködőjeként működő ügyészség vezetője és irányítója az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróság előtti vádemelésre adhat utasítást. Ez a rendelkezés nem érinti az Országos Bírósági Hivatal elnökének a (3) bekezdésben biztosított jogát, valamint az egyes ügyészségeknek azt a jogát, hogy az illetékességi területükön működő bármely bíróság előtt vádat emeljenek.
12. cikk (1) Ha a bíró az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt 2012. január 1-jét megelőzően betöltötte, szolgálati jogviszonya 2012. június 30-án szűnik meg. Ha a bíró az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt a 2012. január 1. és 2012. december 31. napja közötti időszakban tölti be, szolgálati jogviszonya 2012. december 31-én szűnik meg.
(2) Ha az Alaptörvény 25. cikk (6) bekezdése szerint törvény alapján egyes jogvitákban a Kormány tagjának egyedi közhatalmi döntésével kinevezett, nemperes eljárásban igazságszolgáltatási tevékenységet folytató személyek is eljárhatnak, az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésének a legmagasabb életkor meghatározására vonatkozó rendelkezését 2014. január 1-től e személyek tekintetében is alkalmazni kell.
13. cikk Ha az ügyész az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt 2012. január 1-jét megelőzően betöltötte, szolgálati jogviszonya 2012. június 30-án szűnik meg. Ha az ügyész az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt a 2012. január 1. és 2012. december 31. napja közötti időszakban tölti be, szolgálati jogviszonya 2012. december 31-én szűnik meg.
14. cikk (1) Az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésben meghatározott legalacsonyabb életkor követelményét – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – az Alaptörvény hatálybalépését követően kiírt pályázat alapján kinevezett bíróra kell alkalmazni.
(2) Ha a kinevezésre törvényben meghatározottak szerint pályázat kiírása nélkül kerül sor, a legalacsonyabb életkor követelményét az Alaptörvény hatálybalépését követően kinevezett bíróra kell alkalmazni.
15. cikk Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tisztségének elnevezése az Alaptörvény hatálybalépésétől alapvető jogok biztosa. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, a nemzeti és etnikai jogok országgyűlési biztosának és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa. A hivatalban lévő nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese; a hivatalban lévő jövő nemzedékek országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese; megbízatásuk megszűnik az alapvető jogok biztosa megbízatásának megszűnésével.
16. cikk A hivatalban lévő adatvédelmi biztos megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik.
17. cikk A megyei közgyűlés elnöke tisztségének elnevezése az Alaptörvény alkalmazásában, annak hatálybalépésétől a megyei képviselő-testület elnöke. Az Alaptörvény szerinti megyei képviselőtestület a megyei közgyűlés jogutódja.
18. cikk A Költségvetési Tanács hivatalban lévő, a köztársasági elnök által kinevezett tagja az Alaptörvény hatálybalépésétől a Költségvetési Tanács elnöke.
19. cikk (1) Az Alaptörvény rendelkezéseit – a (2)–(5) bekezdésben foglaltak kivételével – a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell.
(2) Az Alaptörvény 6. cikkét az Országgyűlésnek az Alaptörvény hatálybalépését követően kezdődő első ülésétől kell alkalmazni.
(3) Az Alaptörvény alapján indítványozási joggal már nem rendelkező indítványozó által az Alkotmánybírósághoz az Alaptörvény hatálybalépése előtt benyújtott indítvány alapján indult eljárás – ha az eljárás az Alaptörvény hatálybalépésétől más szerv hatáskörébe tartozik, az indítvány áttétele mellett – megszűnik. Az indítványozó az indítványt – sarkalatos törvényben meghatározott feltételek szerint – ismételten benyújthatja.
(4) A 2012. január 1-jén fennálló szerződésekre és támogatási jogosultságokra, valamint a folyamatban lévő, szerződéskötésre vagy támogatás nyújtására irányuló eljárásokra az Alaptörvény 38. cikk (4) bekezdését és 39. cikk (1) bekezdését törvény erre irányuló rendelkezése esetén, a törvényben meghatározottak szerint kell alkalmazni.
(5) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 70/E. § (3) bekezdés harmadik mondatát a 2011. december 31-én hatályos szabályok szerint nyugellátásnak minősülő ellátásokra azok feltételeinek, jellegének és összegének megváltoztatása, más ellátássá alakításuk vagy megszüntetésük tekintetében 2012. december 31-éig alkalmazni kell.
20. cikk A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 26. § (6) bekezdését, 28/D. §-át, 28/E. §-át, 31. § (2) és (3) bekezdését az Alaptörvény hatálybalépésekor folyamatban lévő ügyekben az Alaptörvény hatálybalépését követően is alkalmazni kell.
21. cikk (1) Az Országgyűlés az egyházakra vonatkozó részletes szabályokat meghatározó sarkalatos törvényben megállapítja az elismert egyházakat, valamint meghatározza a további elismert egyházként való elismerés feltételeit. Sarkalatos törvény előírhatja, hogy az egyházként való elismeréshez meghatározott idejű működés, meghatározott taglétszám, a történelmi hagyományok és a társadalmi támogatottság figyelembevétele szükséges.
(2) Az Országgyűlés a Magyarországon élő nemzetiségek jogaira vonatkozó részletes szabályokat meghatározó sarkalatos törvényben megállapítja az elismert nemzetiségeket, valamint meghatározza a további nemzetiségként való elismerés feltételeit. Sarkalatos törvény a nemzetiségként való elismerést meghatározott idejű honossághoz és meghatározott számú, magát az adott nemzetiséghez tartozónak valló személy kezdeményezéséhez kötheti.
22. cikk (1) Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja alkalmazásában alkotmányjogi panasz
a) az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sértő, bírósági eljárásban alkalmazott jogszabály ellen az indítványozó jogorvoslati lehetőségeinek kimerítését követően vagy jogorvoslati lehetőségeinek hiányában benyújtott, valamint
b) az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sértő, egyedi ügyben közvetlenül, bírói döntés nélkül alkalmazott vagy hatályosuló jogszabály ellen az indítványozó jogorvoslati lehetőségeinek kimerítését követően vagy jogorvoslati lehetőségeinek hiányában benyújtott
panasz.
(2) Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja alkalmazásában alkotmányjogi panasz az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sértő, az ügy érdemében hozott bírói döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés ellen, az indítványozó jogorvoslati lehetőségeinek kimerítését követően vagy jogorvoslati lehetőségeinek hiányában benyújtott panasz.
23. cikk (1) A helyi önkormányzati képviselőknek és polgármestereknek az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választására 2014 októberében kerül sor. A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választására – az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választás kivételével – az európai parlamenti képviselők választásával egy napon kerül sor; a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek két egymást követő általános választása közti időköz az Alaptörvény 35. cikk (2) bekezdése szerinti időtartamtól az európai parlamenti képviselők választásának időpontjából fakadó mértékben eltérhet.
(2) A Magyarországon élő nemzetiségeknek az Országgyűlés munkájában való, az Alaptörvény 2. cikk (2) bekezdése szerinti részvételét először az országgyűlési képviselőknek az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választását követően megalakuló Országgyűlés munkájában kell biztosítani.
24. cikk Az Alaptörvény hatálybalépése nem érinti a hatálybalépése előtt az Országgyűlésnek vagy a Kormánynak – a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény szerinti – a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, külföldi fegyveres erők magyarországi vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, valamint a Magyar Honvédség külföldi, illetve a külföldi fegyveres erők magyarországi állomásozásáról hozott döntéseit.
25. cikk Kihirdetett
a) rendkívüli állapotra az Alaptörvény rendkívüli állapotra,
b) szükségállapotra, ha az az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, illetve az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények miatt került kihirdetésre, az Alaptörvény szükségállapotra,
c) szükségállapotra, ha az az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség miatt került kihirdetésre, az Alaptörvény veszélyhelyzetre,
d) megelőző védelmi helyzetre az Alaptörvény megelőző védelmi helyzetre,
e) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 19/E. §-a szerinti helyzetre az Alaptörvény váratlan támadásra és
f) veszélyhelyzetre az Alaptörvény veszélyhelyzetre
vonatkozó rendelkezéseit alkalmazni kell.
26. cikk (1) Aki az Alaptörvény hatálybalépésekor jogerős ítélet alapján a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, annak hatálya alatt választójoggal nem rendelkezik.
(2) Aki az Alaptörvény hatálybalépésekor jogerős ítélet alapján a cselekvőképességét korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll, nem rendelkezik választójoggal a gondnokság megszüntetéséig, vagy amíg választójogának fennálltát a bíróság meg nem állapítja.
27. cikk Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdését azon törvények esetében, amelyeket abban az időszakban hirdettek ki, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, akkor is alkalmazni kell, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg.
28. cikk (1) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 12. § (2) bekezdését helyi önkormányzati tulajdonnak az állam vagy más helyi önkormányzat részére való átadására 2013. december 31-ig alkalmazni kell.
(2) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 44/B. § (4) bekezdését 2012. december 31-ig alkalmazni kell. 2011. december 31-ét követően törvény vagy törvényi felhatalmazás alapján kormányrendelet államigazgatási feladat- és hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek.
(3) A fővárosi és a megyei kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását. Ha a helyi önkormányzat a határozathozatali kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a fővárosi és a megyei kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati határozatot a helyi önkormányzat nevében a fővárosi és a megyei kormányhivatal vezetője hozza meg.
(4) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 22. § (1) és (3)–(5) bekezdését az Alaptörvény 5. cikk (8) bekezdése szerinti sarkalatos törvény hatálybalépéséig alkalmazni kell. Az Alaptörvény 5. cikk (8) bekezdése és 7. cikk (3) bekezdése szerinti sarkalatos törvényt az Országgyűlés 2012. június 30-ig alkotja meg.
(5) 2012. december 31-ig az Országgyűlés egyes döntéseinek meghozatalát sarkalatos törvény minősített többséghez kötheti.
29. cikk (1) Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, ha az Alkotmánybíróság, az Európai Unió Bírósága, illetve más bíróság vagy jogalkalmazó szerv döntéséből az állam által teljesítendő olyan fizetési kötelezettség fakad, amelynek teljesítésére a központi költségvetésről szóló törvényben e célra előzetesen meghatározott összeg nem elegendő, és a hiányzó összeg a kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás követelményének sérelme nélkül a központi költségvetésről szóló törvényben más célra meghatározott összeg terhére sem pótolható, tartalmában és elnevezésében is kizárólag és kifejezetten az e kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó, a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulást kell megállapítani.
(2) Az 1990. május 2-át megelőzően az életüktől vagy szabadságuktól politikai okból jogtalanul megfosztottak és az állam által a tulajdonukban igazságtalanul okozott károk folytán károsodottak számára pénzbeli vagy más vagyoni juttatást biztosító új kárpótlási jogcím jogszabályban nem állapítható meg.
30. cikk (1) Az Alaptörvény 41. vagy 42. cikkében meghatározott sarkalatos törvény úgy rendelkezhet, hogy a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szerv és a Magyar Nemzeti Bank feladat- és hatásköreit általános jogutódként egy új szervezet láthatja el, amelynek elnökét a köztársasági elnök az Alaptörvény 41. cikk (2) bekezdése alapján nevezi ki.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott esetben az új szervezet alelnökei a monetáris politika és jegybanki feladatok tekintetében a Magyar Nemzeti Bank az új szervezetre vonatkozó törvény hatálybalépésekor hivatalban lévő elnöke, a pénzügyi közvetítőrendszer felügyelet feladatainak tekintetében a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének az új szervezetre vonatkozó törvény hatálybalépésekor hivatalban lévő elnöke. Az alelnökök megbízatása addig áll fenn, ameddig megszűnt elnöki megbízatásuk tartott volna. Az alelnöki megbízatás megszűnésével a köztársasági elnök az Alaptörvény 41. cikk (2) bekezdése alapján új alelnököt nevez ki.
ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK
31. cikk (1) Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (a továbbiakban: Átmeneti rendelkezések) 2012. január 1-jén lép hatályba.
(2) Az Átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján, Magyarország Alaptörvénye Záró rendelkezések rész 3. pontjára tekintettel fogadja el. Az Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik.
(3) Hatályát veszti
a) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény,
b) az 1949. évi XX. törvény módosításáról és a Magyar Népköztársaság Alkotmányának egységes szövegéről szóló 1972. évi I. törvény,
c) az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény,
d) a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XVI. törvény,
e) a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XXIX. törvény,
f) a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény,
g) az Alkotmány 2010. május 25-ei módosítása,
h) az Alkotmány 2010. július 5-ei módosítása,
i) az Alkotmány 2010. július 6-ai módosításai,
j) az Alkotmány 2010. augusztus 11-ei módosításai,
k) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIII. törvény,
l) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény,
m) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CLXIII. törvény,
n) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvénynek az Alaptörvénnyel összefüggő egyes átmeneti rendelkezések megalkotása érdekében szükséges módosításáról szóló 2011. évi LXI. törvény,
o) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2011. évi CXLVI. törvény, és
p) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2011. évi CLIX. törvény.
32. cikk Április 25. napja az Alaptörvény kihirdetésének emlékére az Alaptörvény napja.”
2.2. Az Ár.-nak az indítvány elbírálásakor hatályos szövege:
„Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései
(2011. december 31.)
A KOMMUNISTA DIKTATÚRÁBÓL A DEMOKRÁCIÁBA VALÓ ÁTMENETRŐL
Mi, az Országgyűlés képviselői – annak tudatában, hogy a múlt feltárása és az abból fakadó következtetések levonása; egyfelől az emberek és egyes csoportjaik, illetve az egész társadalom ellen a kommunisták uralma alatt elkövetett bűnök és azok elkövetői megnevezése, elítélése és a tettesek lehetőség szerinti jogi felelősségre vonása, a kommunista rendszer vezetői felelősségének hangsúlyossá tétele; másfelől e bűnök elszenvedőinek biztosított elégtétel megadása; a demokrácia és a diktatúra, a helyes és a helytelen, a jó és a rossz közötti világos különbségtétel nélkül nem teremthető szilárd alapzat az alkotmányos rend biztonságos működéséhez – Magyarország első, a jogállam követelményei szerint elfogadott Alaptörvényének érvényesülése érdekében kinyilvánítjuk az alábbiakat:
1. Az 1990-ben lezajlott első szabad választások révén a nemzet akaratából létrehozott, a jog uralmán alapuló állami berendezkedés és a megelőző kommunista diktatúra összeegyeztethetetlenek. A mai magyar jogállam nem épülhet a kommunista rendszer bűneire.
2. A Magyar Szocialista Munkáspárt és jogelődei (az állampárt) felelősek
a) a második világháborút követő esztendők többpártrendszerre épülő demokratikus kísérletének szovjet katonai segítséggel történő felszámolásáért;
b) a kizárólagos hatalomgyakorlás és a törvénytelenségre épülő jogrend kiépítéséért;
c) a tulajdon szabadságán alapuló gazdaság felszámolásáért, az ország eladósításáért és versenyképességének végzetes lerontásáért;
d) Magyarország gazdaságának, honvédelmének, diplomáciájának és emberi erőforrásainak idegen érdekek alá rendeléséért;
e) az európai civilizáció hagyományos értékeinek módszeres pusztításáért, a nemzeti önazonosság aláásásáért;
f) az állampolgárok és egyes csoportjaik alapvető emberi jogaiktól való megfosztásáért vagy azok súlyos korlátozásáért, különösen
– emberek meggyilkolásáért, idegen hatalomnak való kiszolgáltatásáért, törvénytelen bebörtönzéséért, kényszermunkatáborba hurcolásáért, megkínzásáért, embertelen bánásmódban részesítéséért;
– a polgárok vagyonuktól történő önkényes megfosztásáért, a tulajdonhoz fűződő jogaik korlátozásáért;
– a polgárok szabadságjogainak teljes elvételéért, a politikai vélemény- és akaratnyilvánítás állami kényszer alá vonásáért;
– az emberek származásukra, világnézetükre vagy politikai meggyőződésükre tekintettel történő hátrányos megkülönböztetéséért, a tudáson, szorgalmon és tehetségen alapuló előremenetelének és érvényesülésének akadályozásáért;
– a nevelésben, a művelődésben, a tudományos életben és a kultúrában politikai és ideológiai célokból történt visszaélésszerű beavatkozásokért;
– az emberek magánéletének törvénytelen megfigyelésére és befolyásolására törő titkosrendőrség létrehozásáért és működtetéséért;
g) az 1956. október 23-án kirobbant forradalom és szabadságharc szovjet megszállókkal együttműködésben történt vérbefojtásáért, az azt követő rémuralomért és megtorlásáért, kétszázezer magyar ember hazájából való kényszerű elmeneküléséért;
h) Magyarországnak az Európa és a világ nemzetei rangsorában történt történelmi lecsúszásáért;
i) mindazokért a köztörvényes bűncselekményekért, amelyeket politikai indítékból követtek el, s amelyeket az igazságszolgáltatás politikai indítékból nem üldözött.
3. A Magyar Szocialista Munkáspárt és jogelődei, valamint a kommunista ideológia jegyében kiszolgálásukra létrehozott egyéb politikai szervezetek bűnöző szervezetek voltak, amelyek vezetői el nem évülő felelősséggel tartoznak az elnyomó rendszer fenntartásáért, irányításáért, az elkövetett jogsértésekért és a nemzet elárulásáért.
4. A demokratikus átmenet során jogi elismerést nyert Magyar Szocialista Párt a Magyar Szocialista Munkáspárt jogutódaként, a törvénytelenül felhalmozott vagyon örököseként, a diktatúrában vagy az átmenet során megszerzett illegitim előnyök haszonélvezőjeként, valamint régi és az új pártot összefűző, a pártvezetést is jellemző személyi folytonosság okán osztozik mindazon felelősségben, amellyel az állampárt terhelhető.
5. A kommunista diktatúra alatt elkövetett, a rendszer kiépítését és fenntartását célzó bűncselekmények üldözése nem volt lehetséges, amely lehetőség – a jogfolytonosságot megszakító alkotmányos fordulat híján – az első szabad választás után sem nyílt meg. Elmaradt a diktatúra vezetőinek felelősségre vonása, nemcsak jogi, de erkölcsi értelemben is. Az Alaptörvény hatálybalépésével lehetőség nyílik az igazság érvényesítésére.
6. Minden magyar polgár, aki a kommunista diktatúrával szemben ellenállást tanúsított, akit a diktatúra kiszolgálói emberi méltóságában és jogaiban megsértettek vagy igazságtalanul üldöztek, ha e jogsértésekben nem vett részt, elismerést és erkölcsi elégtételt érdemel.
7. A kommunista diktatúra rendszerszerűen idézte elő a jogsértéseket, de a cselekményeket az egyes emberek követték el. A ma élők és a jövő nemzedékek számára meg kell őrizni a bűntettek emlékét, és meg kell nevezni a bűnösöket.
Az Országgyűlés és Magyarország más állami szervei tevékenységük gyakorlása során a fenti alaptörvényi rendelkezésekből indulnak ki.
1. cikk (1) A kommunista diktatúra törvényben meghatározott vezetői részére az állam által jogszabály alapján biztosított nyugdíj vagy más juttatás törvényben meghatározott mértékben csökkenthető.
(2) A nyugdíj vagy más juttatás (1) bekezdés szerinti csökkentéséből származó bevételt törvényben meghatározottak szerint a kommunista diktatúra által okozott sérelmek enyhítésére és az áldozatok emlékének ápolására kell fordítani.
2. cikk (1) Nem tekinthető elévültnek azoknak a törvényben meghatározott, a pártállam nevében, érdekében vagy egyetértésével a kommunista diktatúrában Magyarország ellen vagy személyek ellen elkövetett súlyos bűncselekményeknek a büntethetősége, amelyeket az elkövetéskor hatályos büntetőtörvény figyelmen kívül hagyásával politikai okból nem üldöztek.
(2) Az (1) bekezdés szerinti bűncselekmény büntethetősége az elkövetés időpontjában hatályos büntető törvény szerinti, az Alaptörvény hatálybalépésének napjától számított időtartam elteltével évül el, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetésének időpontjában hatályos büntető törvény szerint az elévülés 1990. május 1-jéig bekövetkezett volna.
(3) Az (1) bekezdés szerinti bűncselekmény büntethetősége az elkövetés időpontja és 1990. május 1-je közötti, az Alaptörvény hatálybalépésének napjától számított időtartam elteltével évül el, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetésének időpontjában hatályos büntető törvény szerint az elévülés 1990. május 2-a és 2011. december 31-e között történt volna meg, és az elkövetőt a bűncselekmény miatt nem üldözték.
3. cikk (1) A kommunista diktatúrával kapcsolatos emlékezet állami megőrzése érdekében Nemzeti Emlékezet Bizottsága működik.
(2) A Nemzeti Emlékezet Bizottsága feltárja a kommunista diktatúra hatalmi működését, a kommunista hatalmat birtokló személyek és szervezetek szerepét, és tevékenysége eredményeit átfogó jelentésben, valamint további dokumentumokban közzéteszi.
4. cikk A kommunista diktatúra működésének valósághű feltárása és a társadalom igazságérzetének biztosítása közérdek, a kommunista diktatúra hatalombirtokosai közszereplőnek minősülnek. E közérdek érvényesítése érdekében a kommunista diktatúra hatalombirtokosai a diktatúra működésével összefüggő szerepükre és cselekményeikre vonatkozó tényállításokat – a szándékosan tett, lényegét tekintve valótlan állítások kivételével – tűrni kötelesek, az e szerepükkel és cselekményeikkel összefüggő személyes adataik nyilvánosságra hozhatók.
ÁTMENETI RENDELKEZÉSEK AZ ALAPTÖRVÉNY HATÁLYBALÉPÉSÉHEZ KAPCSOLÓDÓAN
5. cikk Az Alaptörvény hatálybalépése nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabályok, kibocsátott közjogi szervezetszabályozó eszközök és állami irányítás egyéb jogi eszközei, meghozott egyedi döntések, valamint vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek hatályát.
6. cikk A feladat- és hatáskört a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény szerint gyakorló szerv jogutódja a feladat- és hatáskört az Alaptörvény alapján gyakorló szerv.
7. cikk Magyarországra való utalásként a Magyar Köztársaságra utaló elnevezés a 2011. december 31-én hatályos jogszabályi rendelkezések szerint az Alaptörvény hatálybalépését követően is használható mindaddig, amíg az Alaptörvény szerinti megnevezés használatára való áttérés a felelős gazdálkodás elvei szerint meg nem valósítható.
8. cikk Az Alaptörvény hatálybalépése – a 9–18. cikkben meghatározottak szerinti kivétellel – nem érinti az Országgyűlés, a Kormány és a helyi önkormányzati képviselő-testületek, valamint az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően kinevezett vagy megválasztott személyek megbízatását.
a) 3. és 4. cikkét a hivatalban levő Országgyűlés és országgyűlési képviselő,
b) 12. és 13. cikkét a hivatalban levő köztársasági elnök,
c) 20. és 21. cikkét a hivatalban levő Kormány és a Kormány hivatalban levő tagja,
d) 27. cikk (3) bekezdését a hivatalban levő bírósági titkár,
e) 33. cikk (2) bekezdését a megyei közgyűlés hivatalban levő elnöke és
f) 35. cikk (3)–(6) bekezdését a hivatalban levő helyi önkormányzati képviselő-testület és polgármester
megbízatása tekintetében is alkalmazni kell.
10. cikk Az Alaptörvény 4. cikk (3) bekezdés f) pontja szerinti határidő számítása az Alaptörvény hatálybalépésével kezdődik.
11. cikk (1) A Legfelsőbb Bíróság, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács és elnöke jogutódja az ítélkezési tevékenység tekintetében a Kúria, a bíróságok igazgatása tekintetében – sarkalatos törvényben meghatározott kivétellel – az Országos Bírósági Hivatal elnöke.
(2) A Legfelsőbb Bíróság elnöke, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöke és tagjai megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik.
(3) Az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésében biztosított ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése érdekében mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg, az Országos Bírósági Hivatal elnöke bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki.
(4) Az alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésében biztosított ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése érdekében mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg, a legfőbb ügyész, mint az Alaptörvény 29. cikke alapján az igazságszolgáltatás közreműködőjeként működő ügyészség vezetője és irányítója az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróság előtti vádemelésre adhat utasítást. Ez a rendelkezés nem érinti az Országos Bírósági Hivatal elnökének a (3) bekezdésben biztosított jogát, valamint az egyes ügyészségeknek azt a jogát, hogy az illetékességi területükön működő bármely bíróság előtt vádat emeljenek.
12. cikk (1) Ha a bíró az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt 2012. január 1-jét megelőzően betöltötte, szolgálati jogviszonya 2012. június 30-án szűnik meg. Ha a bíró az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt a 2012. január 1. és 2012. december 31. napja közötti időszakban tölti be, szolgálati jogviszonya 2012. december 31-én szűnik meg.
(2) Ha az Alaptörvény 25. cikk (6) bekezdése szerint törvény alapján egyes jogvitákban a Kormány tagjának egyedi közhatalmi döntésével kinevezett, nemperes eljárásban igazságszolgáltatási tevékenységet folytató személyek is eljárhatnak, az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésének a legmagasabb életkor meghatározására vonatkozó rendelkezését 2014. január 1-től e személyek tekintetében is alkalmazni kell.
13. cikk Ha az ügyész az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt 2012. január 1-jét megelőzően betöltötte, szolgálati jogviszonya 2012. június 30-án szűnik meg. Ha az ügyész az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt a 2012. január 1. és 2012. december 31. napja közötti időszakban tölti be, szolgálati jogviszonya 2012. december 31-én szűnik meg.
14. cikk (1) Az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésben meghatározott legalacsonyabb életkor követelményét – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – az Alaptörvény hatálybalépését követően kiírt pályázat alapján kinevezett bíróra kell alkalmazni.
(2) Ha a kinevezésre törvényben meghatározottak szerint pályázat kiírása nélkül kerül sor, a legalacsonyabb életkor követelményét az Alaptörvény hatálybalépését követően kinevezett bíróra kell alkalmazni.
15. cikk Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tisztségének elnevezése az Alaptörvény hatálybalépésétől alapvető jogok biztosa. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, a nemzeti és etnikai jogok országgyűlési biztosának és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa. A hivatalban lévő nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese; a hivatalban lévő jövő nemzedékek országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese; megbízatásuk megszűnik az alapvető jogok biztosa megbízatásának megszűnésével.
16. cikk A hivatalban lévő adatvédelmi biztos megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik.
17. cikk A megyei közgyűlés elnöke tisztségének elnevezése az Alaptörvény alkalmazásában, annak hatálybalépésétől a megyei képviselő-testület elnöke. Az Alaptörvény szerinti megyei képviselőtestület a megyei közgyűlés jogutódja.
18. cikk A Költségvetési Tanács hivatalban lévő, a köztársasági elnök által kinevezett tagja az Alaptörvény hatálybalépésétől a Költségvetési Tanács elnöke.
19. cikk (1) Az Alaptörvény rendelkezéseit – a (2)–(5) bekezdésben foglaltak kivételével – a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell.
(2) Az Alaptörvény 6. cikkét az Országgyűlésnek az Alaptörvény hatálybalépését követően kezdődő első ülésétől kell alkalmazni.
(3) Az Alaptörvény alapján indítványozási joggal már nem rendelkező indítványozó által az Alkotmánybírósághoz az Alaptörvény hatálybalépése előtt benyújtott indítvány alapján indult eljárás – ha az eljárás az Alaptörvény hatálybalépésétől más szerv hatáskörébe tartozik, az indítvány áttétele mellett – megszűnik. Az indítványozó az indítványt – sarkalatos törvényben meghatározott feltételek szerint – ismételten benyújthatja.
(4) A 2012. január 1-jén fennálló szerződésekre és támogatási jogosultságokra, valamint a folyamatban lévő, szerződéskötésre vagy támogatás nyújtására irányuló eljárásokra az Alaptörvény 38. cikk (4) bekezdését és 39. cikk (1) bekezdését törvény erre irányuló rendelkezése esetén, a törvényben meghatározottak szerint kell alkalmazni.
(5) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 70/E. § (3) bekezdés harmadik mondatát a 2011. december 31-én hatályos szabályok szerint nyugellátásnak minősülő ellátásokra azok feltételeinek, jellegének és összegének megváltoztatása, más ellátássá alakításuk vagy megszüntetésük tekintetében 2012. december 31-éig alkalmazni kell.
20. cikk A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 26. § (6) bekezdését, 28/D. §-át, 28/E. §-át, 31. § (2) és (3) bekezdését az Alaptörvény hatálybalépésekor folyamatban lévő ügyekben az Alaptörvény hatálybalépését követően is alkalmazni kell.
21. cikk (1) Az Országgyűlés az egyházakra vonatkozó részletes szabályokat meghatározó sarkalatos törvényben megállapítja az elismert egyházakat, valamint meghatározza a további elismert egyházként való elismerés feltételeit. Sarkalatos törvény előírhatja, hogy az egyházként való elismeréshez meghatározott idejű működés, meghatározott taglétszám, a történelmi hagyományok és a társadalmi támogatottság figyelembevétele szükséges.
(2) Az Országgyűlés a Magyarországon élő nemzetiségek jogaira vonatkozó részletes szabályokat meghatározó sarkalatos törvényben megállapítja az elismert nemzetiségeket, valamint meghatározza a további nemzetiségként való elismerés feltételeit. Sarkalatos törvény a nemzetiségként való elismerést meghatározott idejű honossághoz és meghatározott számú, magát az adott nemzetiséghez tartozónak valló személy kezdeményezéséhez kötheti.
22. cikk (1) Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja alkalmazásában alkotmányjogi panasz
a) az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sértő, bírósági eljárásban alkalmazott jogszabály ellen az indítványozó jogorvoslati lehetőségeinek kimerítését követően vagy jogorvoslati lehetőségeinek hiányában benyújtott, valamint
b) az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sértő, egyedi ügyben közvetlenül, bírói döntés nélkül alkalmazott vagy hatályosuló jogszabály ellen az indítványozó jogorvoslati lehetőségeinek kimerítését követően vagy jogorvoslati lehetőségeinek hiányában benyújtott
panasz.
(2) Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja alkalmazásában alkotmányjogi panasz az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sértő, az ügy érdemében hozott bírói döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés ellen, az indítványozó jogorvoslati lehetőségeinek kimerítését követően vagy jogorvoslati lehetőségeinek hiányában benyújtott panasz.
23. cikk (1) A helyi önkormányzati képviselőknek és polgármestereknek az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választására 2014 októberében kerül sor. A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választására – az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választás kivételével – az európai parlamenti képviselők választásával egy napon kerül sor; a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek két egymást követő általános választása közti időköz az Alaptörvény 35. cikk (2) bekezdése szerinti időtartamtól az európai parlamenti képviselők választásának időpontjából fakadó mértékben eltérhet.
(2) A Magyarországon élő nemzetiségeknek az Országgyűlés munkájában való, az Alaptörvény 2. cikk (2) bekezdése szerinti részvételét először az országgyűlési képviselőknek az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választását követően megalakuló Országgyűlés munkájában kell biztosítani.
(3) Az Alaptörvény XXIII. cikkében foglalt jogok érvényesítése érdekében kérelmére valamennyi, az Alaptörvény XXIII. cikk (1)–(3) és (7) bekezdése szerinti választót névjegyzékbe kell venni, a választójog a névjegyzékbevételt követően gyakorolható. A névjegyzékbevételt
a) magyarországi lakóhellyel rendelkező választó személyesen vagy a kérelmező azonosítását lehetővé tevő elektronikus úton,
b) magyarországi lakóhellyel nem rendelkező választó levélben vagy a kérelmező azonosítását lehetővé tevő elektronikus úton
kérelmezheti.
(4) A névjegyzékbevétel a választás vagy népszavazás napját megelőző tizenötödik napig kérelmezhető.
(5) Az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével az országgyűlési képviselők általános választását megelőzően a névjegyzéket a (3) és (4) bekezdés szerint ismételten el kell készíteni.
24. cikk Az Alaptörvény hatálybalépése nem érinti a hatálybalépése előtt az Országgyűlésnek vagy a Kormánynak – a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény szerinti – a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, külföldi fegyveres erők magyarországi vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, valamint a Magyar Honvédség külföldi, illetve a külföldi fegyveres erők magyarországi állomásozásáról hozott döntéseit.
25. cikk Kihirdetett
a) rendkívüli állapotra az Alaptörvény rendkívüli állapotra,
b) szükségállapotra, ha az az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, illetve az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények miatt került kihirdetésre, az Alaptörvény szükségállapotra,
c) szükségállapotra, ha az az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség miatt került kihirdetésre, az Alaptörvény veszélyhelyzetre,
d) megelőző védelmi helyzetre az Alaptörvény megelőző védelmi helyzetre,
e) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 19/E. §-a szerinti helyzetre az Alaptörvény váratlan támadásra és
f) veszélyhelyzetre az Alaptörvény veszélyhelyzetre
vonatkozó rendelkezéseit alkalmazni kell.
26. cikk (1) Aki az Alaptörvény hatálybalépésekor jogerős ítélet alapján a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, annak hatálya alatt választójoggal nem rendelkezik.
(2) Aki az Alaptörvény hatálybalépésekor jogerős ítélet alapján a cselekvőképességét korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll, nem rendelkezik választójoggal a gondnokság megszüntetéséig, vagy amíg választójogának fennálltát a bíróság meg nem állapítja.
27. cikk Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdését azon törvények esetében, amelyeket abban az időszakban hirdettek ki, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, akkor is alkalmazni kell, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg.
28. cikk (1) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 12. § (2) bekezdését helyi önkormányzati tulajdonnak az állam vagy más helyi önkormányzat részére való átadására 2013. december 31-ig alkalmazni kell.
(2) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 44/B. § (4) bekezdését 2012. december 31-ig alkalmazni kell. 2011. december 31-ét követően törvény vagy törvényi felhatalmazás alapján kormányrendelet államigazgatási feladat- és hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek.
(3) A fővárosi és a megyei kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását. Ha a helyi önkormányzat a határozathozatali kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a fővárosi és a megyei kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati határozatot a helyi önkormányzat nevében a fővárosi és a megyei kormányhivatal vezetője hozza meg.
(4) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 22. § (1) és (3)–(5) bekezdését az Alaptörvény 5. cikk (8) bekezdése szerinti sarkalatos törvény hatálybalépéséig alkalmazni kell. Az Alaptörvény 5. cikk (8) bekezdése és 7. cikk (3) bekezdése szerinti sarkalatos törvényt az Országgyűlés 2012. június 30-ig alkotja meg.
(5) 2012. december 3l-ig az Országgyűlés egyes döntéseinek meghozatalát sarkalatos törvény minősített többséghez kötheti.
29. cikk (1) Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, ha az Alkotmánybíróság, az Európai Unió Bírósága, illetve más bíróság vagy jogalkalmazó szerv döntéséből az állam által teljesítendő olyan fizetési kötelezettség fakad, amelynek teljesítésére a központi költségvetésről szóló törvényben e célra előzetesen meghatározott összeg nem elegendő, és a hiányzó összeg a kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás követelményének sérelme nélkül a központi költségvetésről szóló törvényben más célra meghatározott összeg terhére sem pótolható, tartalmában és elnevezésében is kizárólag és kifejezetten az e kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó, a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulást kell megállapítani.
(2) Az 1990. május 2-át megelőzően az életüktől vagy szabadságuktól politikai okból jogtalanul megfosztottak és az állam által a tulajdonukban igazságtalanul okozott károk folytán károsodottak számára pénzbeli vagy más vagyoni juttatást biztosító új kárpótlási jogcím jogszabályban nem állapítható meg.
30. cikk
ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK
31. cikk (1) Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (a továbbiakban: Átmeneti rendelkezések) 2012. január 1-jén lép hatályba.
(2) Az Átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján, Magyarország Alaptörvénye Záró rendelkezések rész 3. pontjára tekintettel fogadja el. Az Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik.
(3) Hatályát veszti
a) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény,
b) az 1949. évi XX. törvény módosításáról és a Magyar Népköztársaság Alkotmányának egységes szövegéről szóló 1972. évi I. törvény,
c) az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény,
d) a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XVI. törvény,
e) a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XXIX. törvény,
f) a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény,
g) az Alkotmány 2010. május 25-ei módosítása,
h) az Alkotmány 2010. július 5-ei módosítása,
i) az Alkotmány 2010. július 6-ai módosításai,
j) az Alkotmány 2010. augusztus 11-ei módosításai,
k) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIII. törvény,
l) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény,
m) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CLXIII. törvény,
n) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvénynek az Alaptörvénnyel összefüggő egyes átmeneti rendelkezések megalkotása érdekében szükséges módosításáról szóló 2011. évi LXI. törvény,
o) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2011. évi CXLVI. törvény, és
p) a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2011. évi CLIX. törvény.
32. cikk Április 25. napja az Alaptörvény kihirdetésének emlékére az Alaptörvény napja.”
3. Az Abtv. érintett rendelkezései:
„Az Országgyűlés a demokratikus jogállam, az alkotmányos rend és az Alaptörvényben biztosított jogok védelme, a jogrendszer belső összhangjának megőrzése, valamint a hatalommegosztás elvének érvényre juttatása érdekében, az Alaptörvény védelmének legfőbb szerveként működő Alkotmánybíróság hatáskörének, szervezetének, működésének szabályozásáról – az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése alapján – a következő törvényt alkotja:”
„2. Az Alkotmánybíróság jogállása
2. § Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve.”
„7. Az Alaptörvénnyel való összhang utólagos vizsgálata (utólagos normakontroll eljárás)
24. § (1) Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja alapján felülvizsgálja a jogszabályoknak az Alaptörvénnyel való összhangját.
(2) Az Alkotmánybíróság a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az alapvető jogok biztosának határozott kérelmet tartalmazó indítványa alapján akkor vizsgálja, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a jogszabály alaptörvény-ellenessége fennáll.”
„41. § (1) Ha az Alkotmánybíróság a 24–26. § szerinti eljárásában a hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét megállapítja, a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést teljesen vagy részben megsemmisíti.”
(4) Az Alkotmánybíróság az (1)–(3) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is meghatározhatja az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, illetve a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.”
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta meg, hogy fennállnak-e azok az Abtv.-ben foglalt formai feltételek, amelyek megalapozzák az indítványozó indítványozási jogosultságát. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alapvető jogok biztosa az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének e) pontja, illetve az Abtv. 24. § (2) bekezdése alapján, absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben kérte az Ár. egésze, illetve annak egyes rendelkezései alkotmányossági felülvizsgálatát. Ez az indítványból – a hatáskör megjelöléséből, az indítvány tartalmából és a határozott indítványi kérelemből – egyértelműen megállapítható, az indítvány nem értelmezhető akként, hogy az tartalmát tekintve az Alaptörvény értelmezésére irányul. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az absztrakt utólagos normakontrollt kérő indítvány az annak benyújtására jogosult személytől érkezett, és megfelel az Abtv.-ben foglalt formai feltételeknek.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy van-e hatásköre az Ár. felülvizsgálatára. Tekintettel arra, hogy az Alkotmány [32/A. § (1) bekezdés] és az Alaptörvény [24. cikk (1) és (3) bekezdése], illetve az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) preambuluma és az Abtv. preambuluma az Alkotmánybíróság alkotmányos feladatát lényegében azonosan határozta meg, ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány, illetve az alkotmánymódosítások felülvizsgálatával kapcsolatos korábbi gyakorlatát továbbra is irányadónak tekinti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata a következők szerint összegezhető:
2.1. Az Alkotmánybíróságnak már a legelső, az Alkotmány felülvizsgálhatóságáról szóló döntéseitől [293/B/1994. AB végzés, illetve 23/1994 (IV. 29.) AB végzés] kezdődő, töretlen gyakorlata az volt, hogy az alkotmányi rendelkezések megsemmisítésére, felülvizsgálatára nincsen hatásköre.
Az Alkotmánybíróság érvelése szerint: „Az Alkotmány 32/A. § (1)–(2) bekezdése és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § (1) bekezdés b) és c) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatásköre a törvénybe vagy az alacsonyabb szintű jogforrásba foglalt jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vagy nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára terjed ki.
Az Alkotmánybíróság nem semmisítheti meg […] az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. Ha valamely rendelkezést az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata az Alkotmány előírásai közé iktatott, az az Alkotmány részévé vált, fogalmilag sem lehet annak alkotmányellenességét megállapítani.” (293/B/1994. AB végzés, ABH 1994, 862.)
A 23/1994. (IV. 29.) AB végzésben az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem vizsgálhatja felül.
A 290/B/2002. AB határozatában az Alkotmánybíróság hatáskörének hiányát arra az esetre mondta ki, ha az indítványozó az Alkotmány két rendelkezése közötti ellentét vizsgálatát kéri: „az Alkotmány alkotmányossági vizsgálata fogalmilag kizárt, ebből következően az Alkotmányon belüli vélt vagy valós ellentmondás feloldására az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.” (ABH 2008, 1863, 1868.)
„Az Alkotmányt módosító törvények hatályba léptető és egyéb rendelkezései alkotmányossági vizsgálatának problémájáról, a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi XCVIII. törvény egyes rendelkezéseinek vizsgálata kapcsán hozott 1260/B/1997. AB határozatában (melyhez egy különvélemény és egy párhuzamos indokolás is kapcsolódott) az Alkotmánybíróság kimondta: „Az alkotmánymódosítást azonnal hatályba léptető rendelkezés és az alkotmánymódosítás eredményeként az Alkotmány normaszövegévé váló rendelkezések között fennálló szoros összefüggés miatt az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja a hatályba léptető rendelkezés alkotmányosságát, mert ez azt is jelentené, hogy az alkotmányvédelemre intézményesített Alkotmánybíróság alkotmányos jogkörét túllépve, az alkotmányozó hatalom jogkörét venné át, a felülvizsgálat során az Alkotmány rendelkezéseit nem csupán értelmezné, hanem szükségszerűen minősítené. […] Elvileg nem kizárt bizonyos esetekben az Alkotmánybíróság hatásköre valamely, az Alkotmányt módosító törvény hatályba léptető rendelkezésével összefüggésben sem, azzal a feltétellel, hogy a hatályba léptető rendelkezés esetleges megsemmisítése nem eredményezi az Alkotmány bármiféle megváltoztatását.” [ABH 816, 819.]
2.2 A 61/2011. (VII. 13.) AB határozat annyival lépett túl a korábbi gyakorlaton, hogy bizonyos feltételek fennállása esetén lehetővé tette az Alkotmány, illetve annak módosításának felülvizsgálatát. Az Alkotmánybíróság megállapította a hatáskörét arra az esetre, ha az alkotmánymódosítás közjogi érvényessége vitatott. „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem zárható ki az Alkotmánybíróság hatásköre az alkotmányi rendelkezéseknek a közjogi érvénytelenség szempontjából való felülvizsgálatára, hiszen a törvény- vagy akár alkotmányellenesen létrejött, a közjogi érvénytelenségben szenvedő jogszabályok semmisnek, vagyis olyannak tekintendőek, mintha azok létre sem jöttek volna.” (ABH 2011, 290, 317.)
Az Alkotmánybíróság az Ár. alkotmányos felülvizsgálatára vonatkozó hatáskörének a levezetése/megállapítása során nemcsak a korábbi – fent ismertetett – gyakorlatára, hanem az alkotmány módosítására vonatkozó új helyzetre is tekintettel kellett, hogy legyen. A 2011. december 31-éig hatályban volt Alkotmány módosítására 2011-ben összesen tíz alkalommal került sor, többnyire egyéni képviselői indítványok alapján. A közigazgatási és igazságügyi miniszter indítványára módosult az Alkotmány 46. § (3) bekezdése, illetve az Alkotmány új 70/I. §-a (2) bekezdéssel egészült ki az állami forrásból, jó erkölcsbe ütköző módon juttatott jövedelem adóévre visszamenően történő, külön mértékű adóval terhelhetősége lehetőségével. A másik, a miniszter által benyújtott alkotmánymódosítás egyrészt a legfőbb ügyésszel kapcsolatos, másrészt az új jogalkotási törvényhez kapcsolódó módosításokat tartalmazta, harmadrészt a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló új fejezetet iktatott be az Alkotmányba.
Ugyanakkor egyéni képviselői indítvány alapján olyan jelentős alkotmánymódosításokra került sor, mint például az Alkotmánybíróság hatáskörének szűkítése, az öt évre visszamenőlegesen kivethető különadó bevezethetősége, az országgyűlési képviselők számának csökkentése, a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság alkotmányi szintre emelése. Több esetben olyan rendelkezések kerültek be az Alkotmányba, amelyek a szabályozási tárgyuknál fogva nem az Alkotmányba valók (pl. végkielégítések utólagosan megállapított adókötelezettsége). Az Alkotmányba rövid időn belül nagyszámú, és nem az Alkotmány szabályozási tárgykörébe tartozó rendelkezés került be, a gyakori módosítások megnehezítették az Alkotmány hatályos normaszövegének a követését és megállapítását. Az említett módosításokkal a közjogi hagyományoktól és gyakorlattól gyökeresen eltérő olyan új alkotmánymódosítási gyakorlat alakult ki, amely veszélyeztette az Alkotmány stabilitását és időtállóságát, ezen keresztül az alkotmányos jogállam elveit és követelményeit.
Az első egységes Alaptörvény elfogadásával azt a célt tűzte ki az alkotmányozó, hogy az Alaptörvény szövege – a maga egységes rendszerével és tartalmával – stabil és időtálló Alaptörvénnyé váljon. Az alkotmányozó az Alaptörvény elfogadásával egyértelműen meghatározta annak szabályozási tárgyköreit, tartalmát és szerkezetét, azzal az igénnyel, hogy az Alaptörvény egy és egységes, időtálló jogi dokumentumként, a jogforrási hierarchia csúcsán elhelyezkedve a jogrendszer alapjaként működjön. Ezt az alkotmányozói célkitűzést törte meg az Ár. azzal, hogy az átmeneti rendelkezések mellett számos nem átmeneti rendelkezést kívánt az Alaptörvény részévé tenni, úgy, hogy azok ténylegesen nem épültek be az Alaptörvény szövegébe. Új helyzet alakult ki abban a tekintetben, hogy az Alaptörvény (alkotmány) módosításai nem épültek be az Alaptörvény szövegébe. 2011. december 31-éig az Alkotmány módosításai – mind a tartós, mind az átmeneti rendelkezések – beépültek az Alkotmányba, tartósan vagy meghatározott ideig az Alkotmány szövegének részét képezték. [Így például a 2002. évi LXI. törvény 10. §-a új 79. §-t iktatott be az Alkotmányba a következő szöveggel: „Ügydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásáról. E népszavazás időpontja: 2003. április 12. A népszavazásra bocsátandó kérdés: Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?” Maga az alkotmánymódosító törvény 11. § (3) bekezdése rendelkezett arról, hogy a 79. § mikor veszti hatályát: „Az Alkotmánynak e törvény 10. §-ával megállapított 79. §-a, továbbá e törvény 10. §-a a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján hatályát veszti.”] Először az Am1., majd az Am2. elfogadásakor történt meg, hogy az Alkotmány (Alaptörvény) módosításának szánt rendelkezések – az Am1. esetében részlegesen, az Am2. esetében egészében – nem épültek be az Alaptörvénybe.
Az Ár. a benne foglalt szabályozás átmenetisége ellenére a hatálybalépését követően több alkalommal is módosításra került. Legutóbb az Am2. módosította az Ár.-t, mégpedig úgy, hogy a módosítás során egy, a választójog, mint politikai alapjog tartalmához szorosan kapcsolódó új eljárási szabályt (választási regisztráció) emelt be az Ár. szabályozásába. Az Ár. és annak módosításai megbontották az Alaptörvény egységét, az Alaptörvény mellett létrejött egy „kis Alaptörvény”. Az Ár.-ba az Alaptörvény szabályozási tárgykörébe nem tartozó, attól idegen elemek is bekerültek. Az Ár. az Alaptörvényt helyettesítő törvénnyé vált: az Alaptörvény módosítása helyett, amelyre az Alaptörvény S) cikk alapján és a beépülési parancs teljesítésével kerülhetne sor, elegendővé vált az Ár. módosítása, ezen keresztül bármikor és bármilyen szabályozási tárgykörbe tartozó szabályozás az Alaptörvény „részévé” válhat, inkorporáció nélkül. Az Alkotmánybíróság az ilyen „Alaptörvényt helyettesítő”, az Alaptörvény egységét és szerkezetét megbontó, annak szabályozási tárgykörét és tartalmát nyitottá tevő, az Alkotmánybíróság hatáskörét „elvonó törvény” formai szempontú felülvizsgálatára hatáskörrel rendelkezik.
3. Az indítványozó arra a formai szempontra alapozta az Alkotmánybíróság hatáskörét, hogy az Ár. nem része az Alaptörvénynek, és nem tekinthető az Alaptörvény módosításának vagy kiegészítésének sem. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján vizsgálnia kellett az Ár. jogforrási helyzetét, az Ár. jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét, azt hogy az Ár. része-e az Alaptörvénynek, illetve tekinthető-e az Alaptörvényt módosító vagy kiegészítő törvénynek. Ezeknek a kérdéseknek a vizsgálatára van hatásköre az Alkotmánybíróságnak, mivel a testület absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezéseket köteles megvizsgálni abból a szempontból, hogy van-e hatásköre azok alkotmányossági felülvizsgálatára. Az Ár. jogforrási helyzete alapján dönthető el az Alkotmánybíróság hatáskörének a fennállta vagy annak a hiánya. Ezért az Alkotmánybíróság az Ár.-nak a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét, az Alaptörvény és az Ár. egymáshoz való viszonyát vizsgálta.
3.1. Az Ár.-t – annak 31. cikk (2) bekezdése szerint – az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján, az Alaptörvény Záró rendelkezések rész 3. pontjára tekintettel fogadta el. Az Ár. 31. cikk (2) bekezdésének utolsó mondata értelmében az Ár. az Alaptörvény részét képezi.
Az Ár. Általános Indokolása a következőképpen határozza meg az Ár.-t, illetve annak célját: „Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezéseit tartalmazza, amelyet az Országgyűlés – az Alaptörvény záró rendelkezéseinek 3. pontjából is következően – alkotmányozó hatalomként fogad el. Az átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik, és két fő részből, egyrészt a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló részből, másrészt pedig az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódó hagyományos átmeneti előírásokat magában foglaló, jogtechnikai jellegű részből állnak.[…] [Az Ár.] tartalmazza a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenet egyes, korábban rendezetlenül maradt kérdéseinek olyan jogállami rendezését, amelynek célja nem a kommunista diktatúra hatalombirtokosaival szembeni megtorló jellegű bosszúállás, hanem a kommunista múlt valósághű feltárása és a társadalom igazságérzetének biztosítása.
Ezen, az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti kérdéseket tágan értelmező rész mellett a Javaslat [Ár.] tartalmazza azokat az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódóan szükséges, jogtechnikai jellegű átmeneti rendelkezéseket, amelyek a jogértelmezési viták elkerülése érdekében pontosan meghatározzák, hogy mennyiben érinti az Alaptörvény a hatálybalépése előtt kinevezett vagy megválasztott szervek és személyek megbízatását, a hatályban levő jogszabályokat, közjogi szervezetszabályozó eszközöket, illetve a folyamatban levő ügyeket.”
Az Ár.-t az Országgyűlés 2011. december 30-án fogadta el, még ezen a napon a házelnök és a köztársasági elnök is aláírta a jogszabályt, és végül 2011. december 31-én került a kihirdetése, a Magyar Közlöny 2011. évi 166. számában. A Magyar Közlönyben az „Alkotmány és annak módosításai” cím alatt került sor a kihirdetésre. Az Alaptörvényhez hasonlóan a jogszabálynak csak címe van [„Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (2011. december 31.)], amihez a kihirdetés dátuma kapcsolódik. Az Ár. 2012. január 1-jén lépett hatályba.
3.2. Az Ár. jogforrási jellegének a meghatározása során az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy miként határozható meg az Ár. anyagi jogforrásként. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja az Ár. anyagi jogforrásaként az Országgyűlést jelöli meg akként, hogy – a 2. pontra való visszautalással – meghatározza azt az eljárást, amelyben az Országgyűlés elfogadta az Ár.-t. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontja az Alkotmány II. fejezetében „Az Országgyűlés” cím alatt az Országgyűlés jogkörébe tartozó feladatkörök között arról rendelkezett, hogy az Országgyűlés megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát. Az Alkotmány 24. § (3) bekezdése – ugyanezen a fejezeten belül és cím alatt – arról rendelkezett, hogy az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. Az Alkotmány nem tett különbséget a törvényhozó és az alkotmányozó hatalom között; a törvényalkotást és az Alkotmány megalkotását egyaránt az Országgyűlés hatáskörébe adta azzal, hogy a törvények megalkotására, illetve az Alkotmány elfogadására és módosítására vonatkozó eljárást egymástól elválasztotta. Az Alkotmány elfogadása és módosítása során az Országgyűlés alkotmányozó hatalomként járt el, és a parlamenti képviselők kétharmadának a szavazatával döntött. Az indítványozó álláspontja szerint az Ár.-t – az Alaptörvény Záró rendelkezések 2. és 3. pontjainak a „helyes értelmezése” mellett – nem alkotmányozó hatalomként fogadta el az Országgyűlés még akkor sem, ha egyébként az elfogadásról a parlamenti képviselők kétharmadának a szavazatával döntött. Az Ár.-hoz fűzött Indokolás (amely a jogalkotó szándékát tükrözi) ugyanakkor egyértelműen azt tartalmazza, hogy az Ár.-t az Országgyűlés alkotmányozó hatalomként alkotta meg és fogadta el.
Az Alkotmánybíróság szerint egyértelműen megállapítható az, hogy az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja alapján az Ár. anyagi jogforrása az Országgyűlés. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja a 2. pont szerinti eljárásra utal vissza. A 2. pontban szereplő eljárás az Alaptörvény elfogadásának az eljárását határozza meg, az itt szereplő, ugyancsak utaló szabályozáson keresztül. Az Alkotmány utalt szabályai – a 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése – az Alkotmány, illetve annak módosítása elfogadására vonatkoznak. Ezekben a kérdésekben az Országgyűlés kizárólag alkotmányozó hatalomként járhatott el. Ebből következően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ár. anyagi jogforrása az Országgyűlés, mint alkotmányozó hatalom.
3.3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy meghatározható-e az Ár. alaki jogforrásként, és amennyiben igen, úgy milyen alaki jogforrásnak tekinthető.
Az Alaptörvény T) cikke határozza meg a Magyarország jogrendszerébe tartozó jogszabályok körét. A T) cikk (2) bekezdése értelmében „[j]ogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete.”
Az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése kimondja, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. Az Alaptörvény preambuluma rögzíti, hogy az Alaptörvény a jogrend alapja. Az R) cikk (1) bekezdése kimondja azt, hogy az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja. Az R) cikk (2) bekezdése alapján az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek. Az Alaptörvény posztambuluma értelmében az Országgyűlés 2010. április 25-én megválasztott képviselői – élve alkotmányozó hatalmukkal – Magyarország első egységes Alaptörvényét alkották meg. Az Alaptörvény idézett rendelkezéseiből tehát megállapítható, hogy a jogrend és a jogrendszer alapja az egységes Alaptörvény, amely a jogforrási hierarchia csúcsán helyezkedik el, amellyel egyetlen más jogszabály sem lehet ellentétes, s amelynek a rendelkezései mindenkire kötelezőek. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezések megalkotására – a 2. pont szerinti eljárásban – az Országgyűlést hatalmazta fel azzal, hogy az említett rendelkezéseket külön fogadja el. Az Ár. címe nem tartalmazza a „törvény” megnevezést, a preambuluma nem utal arra, hogy az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja alapján került sor a megalkotására. Az Ár. 31. cikk (2) bekezdése ugyanakkor rögzíti azt, hogy az Ár. egésze az Alaptörvény részét képezi. Az Ár. alaki jogforrásként való meghatározásánál az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy az Am1. hatálybalépése előtt csak az Ár. 31. cikk (2) bekezdése mondta ki azt, hogy az Ár. az Alaptörvény részét képezi. Az Am1. hatálybalépését követően az Alaptörvény már maga is kimondja ugyanezt a Záró rendelkezések 5. pontjában. Ezzel az Ár. 31. cikk (2) bekezdésének „öndefiníciója” mellé belépett az Alaptörvény önálló, a Záró rendelkezések közé beemelt 5. pontja, amellyel kölcsönössé vált az Alaptörvény és az Ár. közötti hivatkozás.
Az Ár. „öndefiníciója” és az Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontja egy sajátos viszonyt hozott létre az Alaptörvény és az Ár. között, ami a jogalkotó szándéka szerint lehetővé kívánta tenni azt, hogy az Ár. nem átmeneti szabályai az Alaptörvény részét képezzék, alaptörvényi rangra emelkedjenek. Ennek megfelelően az Ár. módosításával az Ár. rendelkezései közé bekerülő új szabályok automatikusan az Alaptörvény részét képeznék, anélkül, hogy ténylegesen beépülnének az Alaptörvény normaszövegébe. Az Ár. 31. cikk (2) bekezdése („öndefiníció”) és az Am1.-gyel az Alaptörvény Záró Rendelkezései közé beemelt 5. pont „kapunyitást” jelent az Alaptörvény normaszövegén. Az Ár. folyamatos módosításával és kiegészítésével az Ár. egy olyan „csúszda törvénnyé”, „hatáskörelvonó törvénnyé” (alkotmánybírósági hatáskört elvonó jogszabállyá) válhat, amelyen keresztül az Alaptörvénybe való beépülés nélkül folyamatosan újabb és újabb alaptörvényi szintre emelt rendelkezések jöhetnek létre. Az Ár. „öndefiníciója”és az Alaptörvény Záró Rendelkezések 5. pontja egy olyan kettős deklaráció, amely egyúttal az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll hatásköréből vonja el az Ár.-ba – annak módosításaival – bekerülő további új rendelkezéseket.
3.3.1. Az Ár. alaki jogforrásként való meghatározásánál az Alkotmánybíróságnak állást kellett foglalnia abban a kérdésben, hogy az Ár. tekinthető-e az Alaptörvény részének, és ha igen, akkor mi alapján tekinthető annak.
3.3.1.1. Elsőként az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az Ár. 31. cikk (2) bekezdésében szereplő „öndefiníció” – az Am1. hatálybalépése előtt – tekinthető-e olyan rendelkezésnek, amely az Alaptörvény részévé teszi az Ár.-t.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ár. nem mondhatja ki magáról azt, hogy az Alaptörvény része, mivel az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjában foglalt felhatalmazás alapján került megalkotásra. Ebből az következik, hogy kizárólag a felhatalmazást adó szabályban (a vizsgált esetben az Alaptörvényben), a felhatalmazás időpontjában szerepelhetett volna ilyen meghatározás, a felhatalmazás alapján megszületett jogszabályban nem. Ha az Alkotmánybíróság elfogadná az Ár. „öndefinícióját”, akkor szembe kerülne az Alaptörvény azon rendelkezéseivel, amelyek egyetlen és egységes jogi dokumentumként határozzák meg az Alaptörvényt [preambulum, R) cikk (1) bekezdés, posztambulum].
3.3.1.2. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, hogy az Am1. hatálybalépésének következményeként, az Ár. 31. cikk (2) bekezdése, illetve az Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontja alapján az Ár. az Alaptörvény részének tekinthető-e.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az a tény, hogy az Am1. hatálybalépésével már nemcsak az Ár., hanem az Alaptörvény is rögzíti azt, hogy az Ár. az Alaptörvény része, önmagban nem változtat azon, hogy az Ár. „vegyes tárgyú” jogszabály, és mint ilyen, vannak olyan rendelkezései, amelyek tárgyukat és tartalmukat tekintve, továbbá időbeli hatályukat figyelembe véve túllépnek az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjában szereplő felhatalmazáson. Az Am1. országgyűlési elfogadása megfelelt ugyan az Alaptörvény S) cikkében foglalt, az Alaptörvény módosítására vonatkozó formai és tartalmi követelményeknek, de utólag mondta ki azt, hogy az Ár. az Alaptörvény részét képezi. Az Ár. rendelkezései továbbra sem épültek be (inkorporálódtak) az Alaptörvénybe. Továbbra is fennáll az a helyzet, hogy az Ár. mint különálló jogszabály megtöri az Alaptörvény egységét (egyetlen és egységes jogi dokumentum létét/minőségét). Mindebből az következik, hogy az Ár. nem tekinthető az Alaptörvény részének, alaki jogforrási helyzete nem egyértelmű, és ellentétes az Alaptörvény egységes jogi dokumentum jellegével.
3.3.2. Az Alkotmánybíróság azt is vizsgálta, hogy ha az Ár. nem az Alaptörvény része, akkor tekinthető-e az Alaptörvény módosításának.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ár. sem formailag, sem a tartalma alapján nem tekinthető az Alaptörvény módosításának, mégpedig azért nem, mert függetlenül attól, hogy a parlamenti képviselők kétharmadának a szavazatával fogadták el, az elfogadására nem az Alaptörvény módosítására vonatkozó szabályok alapján került sor. [Az Országgyűlés az Ár.-t nem az Alaptörvény S) cikke, hanem a Záró rendelkezések 2. pontja alapján fogadta el.] Ezen kívül az Ár. megjelölése formailag nem felel meg az Alaptörvény módosításának megjelölésére vonatkozó alaptörvényi rendelkezésnek sem [Alaptörvény S) cikk (4) bekezdés]. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja nem az Alaptörvény módosítására adott felhatalmazást, hanem egy, az Alaptörvényhez kapcsolódó, de szerkezetileg attól külön álló, kizárólag az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket tartalmazó jogszabály megalkotására. A Záró rendelkezések 2. pontjára való visszautalás alapján ezt a jogszabályt az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával kellett elfogadni. Az Alkotmánybíróság szerint az Ár. tartalmilag és időben is túllépett ezen a felhatalmazáson, mivel olyan „vegyes tárgyú” jogszabály, amely nem átmeneti rendelkezéseket is tartalmaz. Ez utóbbi rendelkezések az alaptörvényi felhatalmazás kereteinek a túllépésével kerültek megalkotásra és nem inkorporálódtak az Alaptörvénybe, ezért nem tekinthetők az Alaptörvény módosításának. A felhatalmazás keretein belül maradó átmeneti rendelkezések szintén nem az Alaptörvényt módosító szabályok, mivel ezek a felhatalmazásnak megfelelően „átmeneti”, és nem az Alaptörvénybe inkorporálódott rendelkezések, nem az Alaptörvény módosítását vagy kiegészítését, hanem annak végrehajtását, az Alkotmányból az Alaptörvénybe történő átmenetet biztosítják. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ár. nem tekinthető az Alaptörvény módosításának illetve kiegészítésének.
3.4. Összegezve az Alkotmánybíróság álláspontját: az Ár. alaki jogforrásként nem határozható meg egyértelműen. Nem tekinthető az Alaptörvény részének sem önállóan (az „öndefiníciója” alapján), sem az Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontjának a meghatározása alapján. Az Ár. nem tekinthető az Alaptörvény módosításának, illetve kiegészítésének sem.
Az Ár. az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjában foglalt felhatalmazás alapján, de azt tartalmilag („vegyes tárgyúság”) és időben (nem csak átmeneti rendelkezések szabályozása) túllépve, a Záró rendelkezések 2. pontja szerinti eljárásban, az Országgyűlés által a parlamenti képviselők kétharmadának a szavazatával elfogadott jogszabály. Az Ár. az Alaptörvénytől különálló, önálló dokumentumba foglalt, „külön” megalkotott jogszabály, amely szövegszerűen nem inkorporálódott az Alaptörvénybe.
Összefoglalva az Ár. jellemzőit, megállapítható, hogy az Ár. nem helyezhető el az Alaptörvény által felsorolt jogszabályok között, nem határozható meg egyértelműen a jogforrási rendszerben elfoglalt helye. Az Alaptörvény T) cikke és ez alapján a hatályos jogforrási rendszer nem ismeri az „alaptörvény-erejű törvény” kategóriáját, ilyen alaki jogforrást nem tartalmaz. Az Ár. megtöri az Alaptörvény egyetlen és egységes voltát, mert külön elfogadott, önálló dokumentumban megjelenő jogszabály, amely nem inkorporálódott az Alaptörvénybe, ugyanakkor „öndefiníciója” [Ár. 31. cikk (2) bekezdés] és az Alaptörvény meghatározása értelmében [Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pont] alaptörvényi alaki jogforrásként kíván érvényesülni.
Az Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontja csak azt mondja ki, hogy az Ár. az Alaptörvény része, azt azonban nem, hogy mitől és milyen módon válik azzá. Az alkotmánymódosító törvények tartalmának inkorporálódnia kell az alkotmányba, ezért azok az inkorporációval egyidejűleg, vagy azt követően „ön hatályon kívül helyezéssel” vagy dereguláció eredményeként kikerülnek a jogrendszerből. Az Ár. bármikor módosítható, ám nem tisztázott az Ár.-t módosító jogszabály viszonya a többi jogszabályhoz, a módosító jogszabály jogforrási rendszerben elfoglalt helye is kérdéses.
A fentiekből az Alkotmánybíróság álláspontja szerint egyrészt az következik, hogy az Ár.-nak nincs meg a helye a jogforrási rendszerben, jogforrási szempontból „a közjogi senkiföldjén” áll. Másrészt az Ár. több ponton ellentétes az Alaptörvénnyel, elsősorban annak posztambulumával, amely kimondja az Alaptörvény egységességének elvét. Az Ár. ezzel szemben olyan külön jogszabály, amely nem inkorporálódott az Alaptörvénybe. Az inkorporáció hiánya tehát megtöri az Alaptörvény egységét.
Az Ár. egyes rendelkezései ellentétesek továbbá az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjával is, mivel ez olyan felhatalmazó rendelkezés, amely tartalmilag és időben is leszűkíti az Ár. szabályozási tárgykörét. A felhatalmazás alapján kizárólag átmeneti szabályok alkothatók meg, amelyek az Alkotmány helyébe lépő Alaptörvényhez kapcsolódnak. A felhatalmazás nem az Alaptörvény S) cikke szerinti módosításra szólt; nem módosító (kiegészítő), hanem kapcsolódó szabályok, és nem állandó, hanem átmeneti rendelkezések megalkotására vonatkozik. A felhatalmazás nem terjedt ki arra, hogy az Ár. olyan rendelkezéseket (nem átmeneti rendelkezések) is az Alaptörvény részévé tegyen, amelyek nem képezik a felhatalmazás tárgyát.
Alkotmányos jogállamban követelmény, hogy az alkotmányozó hatalom az alkotmányban (Alaptörvényben) fogalmazza meg akaratát, s az az alkotmány szövegében jelenjen meg. Az alkotmány szövegébe beépülő alkotmánymódosítások ugyancsak az alkotmányozó akaratát fejezik ki. Az alkotmányozói akarat nem jelenhet meg vegyes tárgyú, bizonytalan jogforrási szintű jogszabályban.
4. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy jogállami követelmény az, hogy bármely időpontban egyértelműen meghatározható legyen a hatályos Alaptörvény terjedelme és tartalma. Ezt a jogállami követelményt az alkotmányozó hatalom is köteles tiszteletben tartani. Az „alkotmányosság/alkotmányszerűség” egyértelműen meghatározható kell, hogy legyen a törvényhozó, a többi jogalkotó szerv és a jogalkalmazó szervek (bíróságok, ügyészség, közigazgatási szervek, hatóságok etc.) számára. Nem lehet vita tárgya az, hogy mi a hatályos Alaptörvény, illetve az, hogy valamely jogszabály/jogszabályi rendelkezés része-e az Alaptörvénynek. Az Alkotmánybíróság számára az Alaptörvény mérce, ezért abszolút pontosan kell meghatározni azt, hogy mi ennek a mércének a tartalma, mi tartozik bele ebbe a mércébe. Az előbbiekben kifejtettek alapján azonban kétségek merülhetnek fel abban a tekintetben, hogy az „alkotmányos egyértelműség” jogállami, az Alaptörvényből levezethető követelménye teljesült-e az Ár. elfogadása során. Az Alaptörvény posztambulumában az alkotmányozó „első egységes” alkotmányként definiálja az Alaptörvényt a normaszöveg lezárásaként. Az, hogy a posztambulum „egységes”-ként határozza meg az Alaptörvényt, egyben beépítési parancsot (inkorporációs kötelezettséget) is jelent, vagyis azt, hogy bármely új rendelkezés csak az Alaptörvény szövegébe való beemeléssel válhat az Alaptörvény részévé. Az inkorporációs kötelezettség tehát magából az Alaptörvényből fakad, az az alkotmányozó számára is érvényes szigorú kötelezettség. Amíg az Alaptörvény rendelkezései egységes jogi dokumentumként határozzák meg az Alaptörvényt, az alkotmánymódosítások és kiegészítések be kell, hogy épüljenek az Alaptörvénybe, az Alaptörvény egységességének megőrzése érdekében.
Súlyos alkotmányos jogbizonytalanságot okozhat az, ha a hatályos Alaptörvény tartalma, terjedelme bizonytalan, vagy többféleképpen is meghatározható.
Az „alkotmányos egyértelműség” hiányát az is fokozza, hogy az Ár. további, később elfogadott módosításai is további vitára adnak okot, vita tárgya lehet, hogy ezek az Alaptörvény részeivé válnak-e. Ezen a módon további, nem az Alaptörvény szabályozására tartozó rendelkezések is bekerülhetnének az Alaptörvénybe az Ár. módosításán keresztül. Ha az Ár. – amely az Alaptörvény része – módosul, akkor a módosítás nemcsak az Ár., hanem az Alaptörvény módosítását is jelentheti. Nem állapítható meg egyértelműen az, hogy hol húzható meg az Alaptörvény szabályozási tárgyának a határa. Az Alaptörvény tartalmának bizonytalansága miatt az sem határozható meg egyértelműen, hogy az Alkotmánybíróság, mint az Alaptörvényben az Alaptörvény védelmére kijelölt legfőbb szerv, ha jogszabály alaptörvény-ellenességének a vizsgálatát végzi, eljárása során mit kell, hogy mérceként alkalmazzon, mi alkotja az Alaptörvény pontos tartalmát.
5. Az Alkotmány és az Alaptörvény, illetve a régi Abtv. és az Abtv. nagyon hasonlóan határozta meg az Alkotmánybíróság alkotmányos rendeltetését, funkcióját. Az Alaptörvény – a korábbi meghatározáshoz képest – még egyértelműbben jelöli ki az Alkotmánybíróság alkotmányos feladatát: „Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve.” [24. cikk (1) bekezdés]. Az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése alapján sarkalatos törvényként elfogadott Abtv. preambuluma tovább pontosítja az Alkotmánybíróság feladatát, amikor kimondja, hogy „a demokratikus jogállam, az alkotmányos rend és az Alaptörvényben biztosított jogok védelme, a jogrendszer belső összhangjának megőrzése, valamint a hatalommegosztás elvének érvényre juttatása érdekében” alkotja meg az Országgyűlés „az Alaptörvény védelmének legfőbb szerveként működő Alkotmánybíróság hatáskörének, szervezetének, működésének” szabályait.
Az Alkotmánybíróság valamennyi, az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésében szabályozott hatáskörét – így a 24. cikk (2) bekezdés e) pontjában foglalt absztrakt utólagos normakontroll hatáskörét is – az Alaptörvényben foglalt jogállásával és az adott hatáskör rendeltetésével összhangban értelmezi. Az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése értelmében az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.
Az Alkotmánybíróság az Ár. absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben történő vizsgálata megengedhetőségének az elbírálásakor a testületnek az Alaptörvényben meghatározott jogállását, alaptörvény-védelmi kötelezettségét és a hatáskör alaptörvényi rendeltetését egyaránt figyelembe vette. Az Alaptörvény alkotmánybírósági védelmének a kötelezettségéből, de a hatásköri szabály céljából és alaptörvényi rendeltetéséből is következik, hogy az Alkotmánybíróság köteles megakadályozni azt, hogy az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályok működjenek a jogrendszerben. Az Alaptörvény, ezen keresztül a demokratikus jogállam védelme és ennek részeként a jogrendszer belső egységének a megőrzése az Alaptörvényből levezethető kötelezettsége az Alkotmánybíróságnak. Az Alkotmánybíróságnak alaptörvényi kötelezettsége vizsgálni mindazon jogszabályokat, amelyek megbontják a jogrendszer belső egységét, kiemelten is azokat, amelyek magának az Alaptörvénynek az egységét sértik meg. Az Alkotmánybíróságnak tehát nem csak joga, hanem alaptörvényi kötelessége is az, hogy megvédje az Alaptörvényt minden olyan jogalkotói döntéssel szemben – eredjen az akár az Országgyűlés kétharmados többségétől –, amely akadályozná, lerontaná az Alaptörvényben foglalt rendelkezések érvényesítését, bizonytalanná tenné az Alaptörvény jogi tartalmát és terjedelmét, a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét, valamint az Alaptörvény mint alkotmányossági mérce tartalmát. Az Alkotmánybíróság alaptörvény-védelmi szerepe magában foglalja azt a kötelességét, hogy az Alaptörvényt egyetlen és egységes dokumentumként védje; azzal a normatartalommal és struktúrában, ahogyan azt az alkotmányozó megalkotta: egyetlen és egységes jogi dokumentumként, vitathatatlan és stabil legyen mindenki számára.
Az alkotmányozó az Alaptörvény, – ennek részeként – a módosítására vonatkozó szabályok, valamint az Alaptörvény egységét deklaráló posztambulum megalkotásakor tudatosan tért el attól a korábbi, az alkotmányos legalitást romboló gyakorlatától, hogy a (korábban) hatályos Alkotmányt nagyon rövid alatt, egyéni képviselői indítványra, nagyon rövid vitát követően, számos alkalommal módosította (13 hónap alatt tíz alkalommal). [Részletes elemzést lásd 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, ABH 2011, 290.] Ezért is tartja kiemelten fontosnak az Alkotmánybíróság az Alaptörvény egységének (az ebben megjelenő alkotmányozói akaratnak) a védelmét.
6. A fent kifejtettek összegezéseként az Alkotmánybíróság megállapítja: alkotmányos követelmény, hogy az Alaptörvény módosítására és kiegészítésére kizárólag az Alaptörvény S) cikke alapján kerülhet sor. Az Alaptörvény normaszövegét kiegészítő vagy azt módosító rendelkezéseknek be kell épülniük az Alaptörvény normaszövegébe („beépülési parancs”).
Az alkotmányozó az Alaptörvényt egy jogi dokumentumban, az abban foglalt tartalommal és szerkezetben fogadta el. Az Alaptörvény szabályozza (és eredetileg is szabályozta) az Alaptörvény módosítására vonatkozó eljárást. A „beépülési parancs” nem csak az Alkotmánybíróság korábbi, az Alkotmány módosítására vonatkozó gyakorlatából, de az Alaptörvény hivatkozott rendelkezéseiből is egyértelműen következik. A beépülési parancs az Alaptörvény normaszövegének az egyértelműségét szolgálja, ide értve azt is, hogy a mindenkor hatályos normaszövegnek egyértelműen (vitathatatlanul) megállapíthatónak kell lennie.
A beépítési parancs, mint alkotmányos követelmény levezethető az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből, a jogállamiság követelményéből, továbbá az Alaptörvény S) cikkéből és az Alaptörvény posztambulumából. Az alkotmányozó hatalom ugyanakkor kizárólag az Alaptörvény szabályozási tárgykörébe tartozó, alkotmányos jelentőségű tárgyakat emelhet be az Alaptörvénybe. Az Alaptörvény módosításaival, kiegészítéseivel az Alaptörvény részévé váló rendelkezéseknek koherens módon kell beépülniük az Alaptörvény szerkezeti rendjébe. Az Alaptörvény módosításai tehát nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az Alaptörvényben. A tartalmi és szerkezeti koherencia az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó jogállami követelmény, amelyet az alkotmányozónak kell biztosítania.
Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá azt is, hogy nincs indok arra, hogy eltérjen az eddig folytatott gyakorlatától [kiemelten ld. a 61/2011. (VII. 13.) AB határozat] abban a kérdésben, hogy van-e hatásköre az Alaptörvény, annak rendelkezései és módosításai formai szempontú felülvizsgálatára, közjogi érvényesség alapján.
Ebből következően az Alkotmánybíróság egyértelműen rendelkezik hatáskörrel arra, hogy az arra jogosult indítványa alapján, absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben eljárva az Ár.-t egészében és részeiben – függetlenül attól, hogy az Ár. az Alaptörvény része-e vagy sem – formai szempontból, a közjogi érvényesség/érvénytelenség szempontjából felülvizsgálja. Az Alkotmánybíróság tehát ebben az ügyben sem tért el attól a korábbi gyakorlatától, hogy az Országgyűlés döntéshozatali eljárását – függetlenül attól, hogy alkotmányozó vagy törvényhozó hatalomként járt-e el – a közjogi érvényesség szempontjából – tehát abból a szempontból, hogy az Országgyűlés maradéktalanul betartotta-e (korábban az Alkotmányba, jelen ügyben az Alaptörvénybe foglalt) eljárási szabályokat – vizsgálja.
IV.
Az Alkotmánybíróság hatáskörének megállapítását követően az indítvány tartalmi vizsgálatát végezte el.
Az indítványozó az Ár. egészének a közjogi érvénytelenségére alapított indítványát az Am1. hatálybalépését követően benyújtott indítvány-kiegészítésében visszavonta. Fenntartotta ugyanakkor indítványát az Ár.-nak a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló része (preambuluma), 1–4. cikke, 11. cikk (3) és (4) bekezdése, 21., 22. cikkei, 27. cikke, 28. cikk (3) bekezdése, 29. cikke, 31. cikk (2) bekezdése valamint 32. cikke alaptörvény-ellenességének a vonatkozásában. Álláspontja szerint ezeknek a rendelkezéseknek az alaptörvény-ellenességét az alapozza meg, hogy mivel tartalmukban nem átmeneti rendelkezések, ezért túllépik az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjában foglalt felhatalmazást, és így közjogilag érvénytelenek.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta meg, hogy eddigi gyakorlata alapján a jogalkotásra adott felhatalmazás túllépése okot adhat-e a jogszabály alkotmányellenességének (alaptörvény-ellenességének) a megállapítására.
1.1. Az Alkotmánybíróság közjogi érvénytelenségre vonatkozó korábbi gyakorlata abból indult ki, hogy a jogalkotási eljárásnak vannak olyan szabályai, amelyek feltétlen érvényesülést kívánnak, és amelyek mellőzése magára a megalkotott normára (annak érvényességére) is kihatással lehet. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamiságból levezethető jogbiztonság az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát követeli meg. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak a formalizált eljárás szabályainak a követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59., 65.]
A 29/1997. (IV. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta azt, hogy „[a]z ilyen formai hibás törvényhozási eljárás – megfelelő indítvány alapján – a jövőben alapot ad a törvény kihirdetés napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére.” (ABH 1997, 122.) Az Alkotmánybíróság e határozatában úgy döntött, hogy a törvényhozási eljárás formai – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző – alkotmánysértését még nem mondja ki, hanem alkotmányos követelményt határoz meg a törvényalkotó számára. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor felhívta a törvényalkotó figyelmét arra, hogy az alkotmányos követelményben meghatározott rendelkezések kötelező érvényűek, az ezek figyelmen kívül hagyásával megszavazott törvényt az Alkotmánybíróság a jövőben – formai alkotmánysértés miatt – visszamenőleges hatállyal meg fogja semmisíteni. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy ebben az esetben a megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség lesz, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik változata. (ABH 1997, 122, 128.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlata mindvégig nagy hangsúlyt fektetett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, amely szerint „a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” Töretlenül képviselte azt az álláspontot, hogy a jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Az Alkotmánybíróság a konkrét jogi szabályozás alapján esetről-esetre, az összes körülmény gondos mérlegelésével döntött abban a kérdésben, hogy a vizsgált eljárási szabályszegés súlya olyan mértékű-e, ami maga után vonja a közjogi érvénytelenség jogkövetkezményét.
Az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy „[a] jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés […] a törvény tartalmi alkotmányellenességének hiányában is a törvény megsemmisítését vonhatja maga után.” (ABH 1997, 331, 332.)
Az Alkotmánybíróság a 7/2004. (III. 24.) AB határozatában újra vizsgálta azt a kérdést, hogy egy törvény tervezetének az előkészítése körében az előkészítő által lefolytatott eljárások részei-e az érdemi törvényalkotási eljárásnak, és az ennek során esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések megalapozhatják-e az elfogadott törvény közjogi érvénytelenségét. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a törvénytervezet előkészítésének a hiányossága tehát akkor eredményezheti a törvény közjogi érvénytelenségét, ha az egyúttal a törvényalkotási eljárás valamely szabályának alkotmányellenességet előidéző megsértésével is jár. (ABH 2004, 98, 105–107.)
Az Alkotmánybíróság a 63/2003. (XII. 15.) AB határozatában – a köztársasági elnök felfüggesztő hatályú törvényességi vétóját nem kellő súllyal kezelő törvényhozási eljárás miatt – először állapította meg egy egész törvény (az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény) közjogi érvénytelenséget. A vizsgált ügyben az Alkotmánybíróság a törvényhozási eljárás olyan súlyos eljárási hibáját állapította meg, amely a törvény közjogi érvénytelenségének megállapítására és egészének a megsemmisítésére vezetett. (ABH 2003, 676, 683–690).
Az Alkotmánybíróság közjogi érvénytelenséget állapított meg abban az esetben is, amikor az Országgyűlés által elfogadott és kihirdetett törvény valamely rendelkezéséről később megállapításra került, hogy azt az Országgyűlés nem szavazta meg. Erre került sor a 155/2008. (XII. 17.) AB határozatban. A határozat indokolásában az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy az Országgyűlés által meg nem szavazott törvényszöveg aláírása és a köztársasági elnöknek való megküldése a vizsgált esetben – egyebek mellett – az Alkotmány 25. § (3) bekezdésének a sérelmét is jelentette. (ABH 2008, 1240, 1259.)
1.2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményének érvényesülése szempontjából több esetben vizsgálta a felhatalmazáson alapuló jogalkotás alkotmányosságának a kérdéseit. Az Alkotmány és régi Jat. szabályozásának összefüggéseit a 2/2002. (I. 25.) AB határozat a következők szerint határozta meg: „[a]z Alkotmánybíróság az Alkotmány 7. § (2) bekezdését értelmezve több döntésében rámutatott, hogy [az] Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján ugyan a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, ez a rendelkezés azonban önmagában nem tette alkotmányos szabállyá a jogalkotásról szóló törvény normáit (496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 496.). Így önmagában a Jat. szabályainak megsértése nem valósít meg alkotmányellenességet, csak akkor, ha egyben valamely alkotmányos elv vagy rendelkezés sérül [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.; 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.]. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme érdekében, illetve más alkotmányos rendelkezések alapján (lásd pl. a jogforrási hierarchiára vonatkozó alkotmányi szabályokat) egyes jogalkotási (a Jat.-ban is szereplő) alapelveket alkotmányos védelemben részesít.” (ABH 2002, 41, 56.)
Az Alkotmánybírság a 15/2008. (II. 28.) AB határozatában kimondta, hogy a régi Jat. 15. § (1) bekezdésében foglalt törvényi rendelkezés „alkotmányos jelentőségű elvárást” fogalmaz meg akkor, amikor kimondja, hogy a magasabb szintű jogszabály által más jogalkotó számára adott felhatalmazásnak tartalmaznia kell a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A delegált jogalkotás alkotmányossági követelményeinek meg nem felelő, felhatalmazást nélkülöző szabályozás ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, az ebből levezetett jogbiztonság követelményével. (ABH 2008, 1324, 1331.)
Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata szerint tehát a jogalkotásra szóló felhatalmazás kereteinek túllépése alkotmányellenességet eredményez [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 433.; 551/B/1993. AB határozat, ABH 1995, 840, 841–842.; 467/B/2005. AB határozat, ABH 2007, 2526.]. A formai alkotmányellenesség pedig egyúttal a jogállam követelményeinek megsértését is megvalósítja [27/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 127–128.; 70/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 409, 414.]. „Egy felhatalmazáson alapuló jogszabály akkor alkotmányos, ha nem lépi túl [...] az Alkotmány szerinti, valamint a felhatalmazó jogszabály által meghatározott törvényi szintű keretet. (551/B/1993. AB határozat, ABH 1995, 840, 841–842.)”
2. A jelen esetben az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján vizsgálnia kellett az Ár. megalkotására vonatkozó eljárási szabályok betartását. Ennek során – egyebek mellett – azt is vizsgálnia kellett, hogy az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjában foglalt felhatalmazást az Országgyűlés az Ár. megalkotása során betartotta-e. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben olyan alkotmányossági kérdésben kellett döntenie, amely eddig a korábbi gyakorlatában még nem merült fel. A közjogi érvénytelenséget az Alaptörvény felhatalmazó rendelkezéseivel összefüggésben kellett vizsgálnia, e felhatalmazó rendelkezések túllépésének az alkotmányjogi jogkövetkezményeit kellett megállapítania.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján döntően a törvények, kivételesen az alkotmánymódosító törvények megalkotásának az eljárási szabályait vizsgálta a közjogi érvényesség/érvénytelenség szempontjából és esetről-esetre, a vizsgált szabályozás összes sajátosságát figyelembe véve mérlegeléssel döntött. A mérlegelésnél fontos szempont volt az, hogy a sérelmet szenvedett eljárási szabály milyen jogforrásban volt megtalálható (Alkotmány, törvény, Házszabály) és az is, hogy milyen súlyú volt a szabályszegés, hogyan hatott az ki a megalkotott jogszabályra (befolyásolta-e pl. annak az érvényességét). A felhatalmazáson alapuló (delegált vagy származékos) jogalkotást döntően olyan esetekben vizsgálta az Alkotmánybíróság, ahol törvény felhatalmazása alapján törvénynél alacsonyabb szintű végrehajtási jogszabályt kellett megalkotni, vagy a törvényi felhatalmazás keretei között az önkormányzatnak kellett/lehetett rendeletet alkotni. A felhatalmazás kereteinek a túllépését a jogforrási hierarchia és a jogállami követelmények megsértése miatt tekintette az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek. Több döntés is kimondja azt, hogy a felhatalmazás túllépése a felhatalmazáson alapuló jogalkotás jogállami követelményét is sérti.
Az Ár. kapcsán az Alkotmánybíróság egy sajátságos közjogi érvénytelenséget vizsgál, mivel a felhatalmazó rendelkezések is speciálisak; Alaptörvény ad felhatalmazást az alkotmányozó hatalomként eljáró Országgyűlésnek meghatározott – átmeneti – rendelkezések külön történő megalkotására.
Az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB döntésében foglaltak alapján az újabb ügyekben felhasználja azokat az érveket, amelyeket az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott korábbi határozata az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben tartalmazott. [MK 2012/57, 9737, 9739–9740.] Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően vizsgálata során figyelembe vette a közjogi érvénytelenség és a felhatalmazáson alapuló jogalkotás alkotmányossági vizsgálata során a korábbi – fent ismertetett – gyakorlatában kialakított alkotmányos elveket és követelményeket, figyelemmel arra, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében is változatlan normatartalommal szerepel.
3. Az Alkotmánybíróság elsőként az Alaptörvény Záró rendelkezések 2. és 3. pontjában foglalt alaptörvényi rendelkezések (eljárási szabályok) tartalmát vizsgálta meg abból a szempontból, hogy ezek az alaptörvényi rendelkezések olyan kötelező érvényű felhatalmazó szabálynak tekinthetőek-e, amely alapján, és amelynek keretei között köteles volt az Országgyűlés az Ár.-t. megalkotni. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 2. és 3. pontja speciális felhatalmazó rendelkezés, amely mind az eljárás, mind a felhatalmazás alapján létrejött jogszabály tartalma és időbelisége tekintetében kötötte az Országgyűlést, mint jogalkotót. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja kifejezetten csak az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezések külön elfogadására adott felhatalmazást. Az Alaptörvényhez fűzött Indokolás szerint: „Rögzíti a Javaslat azt is, hogy az ugyancsak alkotmányozó hatalomként megalkotandó, az Alaptörvény részét képező, de attól fizikailag különváló átmeneti rendelkezéseket külön dokumentumként később fogadja el.” Egyértelmű tehát, hogy az alkotmányozó hatalom az elkülönülten megalkotandó rendelkezésekben csak az átmeneti rendelkezéseket kívánta szabályozni, az alkotmányozó hatalom szándéka egyértelműen az volt, hogy az átmeneti rendelkezések ne az Alaptörvény szövegét „terheljék”. Ugyanakkor ezeket a szabályokat is az Alkotmány (illetve annak módosítása) megalkotásának és elfogadásának szabályai szerint volt köteles az Országgyűlés megalkotni, mivel a Záró rendelkezések 3. pontja visszautal a 2. pontra, amely szabályozza, hogy az Alaptörvény elfogadására az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján kerül sor. Az alkotmányozó hatalomként eljárt Országgyűlés megtehette volna, hogy a külön, az Alaptörvény szövegétől elváltan elfogadandó rendelkezések tárgyát és időbeliségét ne határozza meg. Azonban azzal, hogy a Záró rendelkezések 3. pontjában kimondta, hogy az átmeneti rendelkezések külön elfogadására ad felhatalmazást az Országgyűlésnek, behatárolta ezen rendelkezések tárgyi körét és időbeli hatályát. A külön rendelkezések tárgya csak az Alaptörvénnyel, illetve annak hatályba léptetésével kapcsolatos átmeneti rendelkezés lehet, időben pedig az Alkotmányról az Alaptörvényre való átállás, illetve az ehhez szorosan kapcsolódó időtartamig terjedhet [tipikusan ilyen pl. az Ár. 28. cikk (1) bekezdése]. Az Ár.-nak azok a rendelkezései, amelyek nem felelnek meg az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontjában foglalt korlátozásnak (vagyis nem átmenetiek, sem tárgyukat tekintve, sem időben) ellentétesek az Alaptörvény ezen pontjával, túllépik az ebben foglalt felhatalmazás kereteit. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata alapján az ilyen szabályok közjogilag érvénytelenek. Az Ár. tekintetében maga az Alaptörvény volt a felhatalmazó szabály. A felhatalmazás jogosultja az Országgyűlés, a tárgya átmeneti szabályok megalkotása volt. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja utal arra, milyen eljárási keretek között kell az Ár.-t elfogadni. Mindezekből következően az Országgyűlés tehát az Ár. megalkotása során mind tartalmi szempontból, mind az időbeliséget tekintve túllépte a felhatalmazás kereteit azzal, hogy nem csak átmeneti rendelkezéseket alkotott meg. Abból következően, hogy a felhatalmazás nem terjedt ki arra, hogy az Országgyűlés nem átmeneti rendelkezéseket is megalkosson az Ár.-ban, az Ár. részlegesen – a felhatalmazás kereteit túllépő, nem átmeneti rendelkezések tekintetében – közjogilag érvénytelen. A közjogilag érvénytelen jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés semmis, úgy kell tekinteni, mintha létre sem jött volna, és az Alaptörvény 24. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján az Alkotmánybíróság az ilyen jogszabályt, jogszabályi rendelkezést köteles megsemmisíteni.
A felhatalmazás kereteinek a túllépésén nem változtat az Ár. „öndefiníciója” sem; az Ár. nem mondhatja ki a nem átmeneti (tehát a felhatalmazás kereteit túllépő) rendelkezésekről azt, hogy azok az Alaptörvény részei, mivel azok – éppen a felhatalmazás kereteinek túllépése miatt – közjogilag érvénytelenek és semmisek. Az átmeneti rendelkezések – átmeneti jellegükből következően – ténylegesen nem válnak az Alaptörvény részévé, mivel a külön elfogadásukra adott felhatalmazásnak éppen az a célja, hogy az Alaptörvénybe magába (annak egységessége védelmében) ne kerüljenek bele olyan egyszeri rendelkezések, amik az Alkotmányról az Alaptörvényre való áttéréssel azonnal hatályosulnak (pl. jogutódlás), vagy amelyek az Alaptörvény hatálybalépését követően rövid időn belül hatályukat vesztik (pl. az Alkotmány egyes rendelkezéseinek meghatározott ideig történő továbbalkalmazása). A felhatalmazáson túli rendelkezések közjogilag érvénytelenek, az érvénytelenség jogkövetkezménye pedig a semmisség. Semmis szabályok értelemszerűen nem lehetnek az Alaptörvény részei.
Az Am1.-gyel az Alaptörvénybe emelt, az Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontja nem változtat azon, hogy az Ár.-nak a felhatalmazás kereteit túllépő rendelkezései semmisek, és azon sem, hogy az átmeneti rendelkezések jórészt már teljesedésbe mentek.
Az Ár. egésze nem vált az Alaptörvény részévé, mert az Országgyűlésnek nem volt felhatalmazása arra, hogy a Záró rendelkezések 3. pontja alapján elfogadott külön rendelkezések keretében nem átmeneti rendelkezéseket is megalkosson (ezek semmis rendelkezések), míg az átmeneti rendelkezések egyrészt eleve nem épültek be az Alaptörvénybe, másrészt jelentős részben már teljesedésbe mentek, illetve már nem hatályosak.
Az Am1. kimondja azt, hogy az Ár. az Alaptörvény része, de nem építi be az Ár. normaanyagát az Alaptörvénybe (hiszen ez ellentétes lenne az alkotmányozó eredeti szándékával). Az Ár. tehát az Am1. hatálybalépését követően is az Alaptörvénytől különálló jogszabály maradt.
4. Az Ár. a jelenlegi formájában egyfajta „nyitott kapu” vagy „csúszda törvény”, illetve az „Alkotmánybíróság hatáskörét elvonó törvény”. Ez azt jelenti, hogy a jogalkotó szándéka szerint az Ár.-on keresztül alaptörvényi szintű védelmet élveznének olyan újabb és újabb rendelkezések is, amelyek ténylegesen nem részei az „egy és egységes” Alaptörvénynek (ennek következtében kizárt lenne az Alkotmánybíróság általi tartalmi felülvizsgálatuk). Az Ár. „nyitott kapu törvény” jellegét Magyarország Alaptörvényének második módosítása (2012. november 9.) (a továbbiakban: Am2.) egyértelműen megerősíti, tekintettel arra, hogy hatályát és hatását tekintve egyértelműen nem átmeneti rendelkezést iktatott az Ár.-ba; olyan rendelkezést, amelynek alapján részben sarkalatos törvény került megalkotásra. Az Országgyűlés olyan jogszabálynak tekinti az Ár.-t, amely korlátlanul bővíthető, kiegészíthető úgy, hogy a módosításai tényleges inkorporáció nélkül is – az Ár. és az Am1. „kettős definíciója” révén – mind az Alaptörvény részévé válnának. Az Ár. folyamatos módosítása alkotmányos jogbizonytalanságot eredményez. Az Alaptörvény tartalma folyamatosan olyan tárgyidegen rendelkezésekkel bővülne, amelyek nem az Alaptörvénybe valók (ezért nem az Alaptörvénybe építi be ezeket az Országgyűlés), amelyek ténylegesen nem épülnek be az Alaptörvénybe, viszont az egy és egységes Alaptörvény rendelkezéseivel egyenlő védelemben részesülnének. Ennek következtében – arra is tekintettel, hogy az Ár. egyes rendelkezéseit alacsonyabb szintű jogszabályok is megismétlik – vitatható válik az, hogy mi az Alaptörvény aktuális tartalma. Ezzel a jogalkotói gyakorlattal tovább szűkül az Alkotmánybíróság hatásköre, tovább bővülnek azok a szabályozási tárgyak, amelyekre az Alkotmánybíróságnak azért nincs hatásköre, mert az Alaptörvénybe bekerült rendelkezéseket tartalmilag nem vizsgálhatja felül. Alkotmányos jogrendben és demokratikus jogállami keretek között elképzelhetetlen az, hogy az Alkotmánybíróság számára mérceként szolgáló Alaptörvény tartalma folyamatosan vitatható legyen, de az is, hogy az újabb és újabb, nem alaptörvényi szintre való szabályozási tárgyak Alaptörvénybe vonásával akadályozzák az Alkotmánybíróságot a jogszabályok formai és tartalmi alkotmányossági vizsgálatában, alaptörvény-védelmi feladatának hatékony ellátásában. Így a jogszabályok címzettjei alkotmánybírósági védelem nélkül maradhatnak akár alapvető alkotmányos jogaik vonatkozásában is, és ez a jogalkotási gyakorlat időben és kiszámíthatatlan tartalomban határtalanul folytatható lenne.
5. Az Am1.-gyel utólag az Alaptörvénybe iktatott, Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontja és az alkotmányozó eredeti szándékát kifejező, Záró rendelkezések 2. és 3. pontja ellentmond egymásnak. Az Alaptörvény megalkotásakor az Országgyűlésnek adott felhatalmazás külön átmeneti rendelkezések elfogadását tette az Országgyűlés feladatává. A Záró rendelkezések 5. pontja, amely az Ár. egészét az Alaptörvény részének nyilvánítja utólag, az Alaptörvény módosításával került be az Alaptörvénybe. A különálló, csak átmeneti rendelkezéseket tartalmazó jogszabály ténylegesen nem lehet része az Alaptörvénynek (ez ellentétes lenne az alkotmányozó céljával és szándékával), a nem átmeneti rendelkezések tekintetében a felhatalmazás hiánya utólag már nem pótolható. Egy közjogilag részlegesen érvénytelen jogszabályról utólag már nem mondható ki, hogy az egészében az Alaptörvény része. A felhatalmazás alapján létrejött jogszabály magáról nem mondhatja ki, hogy a felhatalmazó szabály része. Az átmeneti szabályokat az alkotmányozó eleve nem akarta az Alaptörvény részévé tenni, hiszen ezekkel felesleges az Alaptörvényt megterhelni. Az Országgyűlésnek eredetileg nem volt alaptörvényi felhatalmazása arra, hogy az Ár.-on belül nem átmeneti szabályokat is megalkosson. Az eredeti alaptörvényi felhatalmazás kereteit túllépő – ezért közjogi értelemben semmis jogszabály – utólag már nem korrigálható, a felhatalmazás hiánya utólag már nem pótolható.
6. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a közjogi érvénytelenség a jelen ügyben új problémaként jelenik meg. A Záró rendelkezések 3. pontja – mint felhatalmazó szabály – és az ehhez szorosan kapcsolódó 2. pont önmagukban nem vetettek fel közjogi érvényességi kérdéseket. Az azonban, hogy az Ár. nem ezeknek az alaptörvényi rendelkezéseknek megfelelően jött létre, súlyos közjogi problémát eredményezett. Ezáltal már nem „egyetlen” alaptörvényi szintű védelemben részesülő jogszabály létezik a jogrendszerben, megtört az Alaptörvény egysége, nyitottá és vitathatóvá vált az Alaptörvény mindenkori tartalma, jelentős jogbizonytalanság alakult ki az Ár. jogforrási helyzetét illetően. Az Alaptörvény kizárólag az S) cikk alapján, az ott meghatározott eljárásban módosítható, egészíthető ki. Az alkotmányozó átmeneti szabályokat is alkothat, és ezek nem kell, hogy beépüljenek az Alaptörvénybe. Az Alaptörvény maga azonban több rendelkezésében is, közvetlenül vagy közvetve [pl. az Alaptörvény preambuluma, R) cikk (1) bekezdése, posztambuluma] beépülési parancsot fogalmaz meg az alaptörvény-módosítások tekintetében. Az ugyanis, hogy az Alaptörvény egy vagy több dokumentumból áll-e, nem pusztán jogtechnikai kérdés. Az Alaptörvény módosításaira, kiegészítéseire (tehát azokra a rendelkezésekre, amelyek nem átmeneti rendelkezések) beépülési kötelezettséget ír elő az Alaptörvény, ezeknek inkorporálódniuk kell az Alaptörvény szövegébe, vagyis ténylegesen is a részévé kell, hogy váljanak.
Az inkorporációs parancson az alkotmányozó változtathat, de csak az Alaptörvény módosításával. Ugyanígy beépíthet a jogforrási rendszerbe „alaptörvény-erejű” törvényt, mint új jogforrást, de ezt is csak magában az Alaptörvényben teheti meg, megjelölve egyúttal az új jogforrás jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét.
7. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben kiemelten jelentőséget tulajdonított az alkotmányos legalitás követelményének, amely akkor is irányadó, ha az Országgyűlés az Alaptörvény felhatalmazása alapján, alkotmányozó hatalomként jár el jogalkotó hatáskörében.
A demokratikus jogállammal nem egyeztethető össze az, ha az Alaptörvény tartalma folyamatosan vitathatóvá válik, és így az Alaptörvény, mint alkotmánybírósági mérce tartalma is bizonytalan lesz. Az Alaptörvény közjogi érvényessége, alkotmányos legalitása és legitimitása megkérdőjelezhetetlen kell, hogy legyen, mind egészében, mind az egyes elemei tekintetében, ide értve a későbbi módosításait, kiegészítéseit is. Az Alaptörvény megkérdőjelezhetetlen legalitása elengedhetetlen ahhoz, hogy az egész jogrendszer legalitása is megkérdőjelezhetetlen legyen. Az alkotmányos legalitás követelményét sérti az, ha folyamatos vita tárgya lehet, hogy mi az Alaptörvény tartalma.
Ha az Ár.-t az Alaptörvény részének tekintjük, akkor az Ár. közjogi érvénytelensége a jogrendszer egészének az alkotmányos legalitását kérdőjelezi meg. Az Alaptörvény módosításainak, kiegészítésének megfelelő módja, terjedelme, alkotmányszerűsége a jogrendszer alkotmányos legalitásának az alapja.
Az alkotmányos legalitásnak nemcsak eljárásjogi, formai, közjogi érvényességi, de tartalmi követelményei is vannak. A demokratikus jogállam alkotmányossági kritériumai, egyben nemzetközi egyezményekbe foglalt, a demokratikus jogállami közösségek által elismert és elfogadott alkotmányos értékek, alapelvek és alapvető demokratikus szabadságjogok, illetve az ezekkel részben egybeeső úgynevezett ius cogens. Adott esetben az Alkotmánybíróság a demokratikus jogállam alkotmányos tartalmi követelményeinek, garanciáinak és értékeinek a töretlen érvényesülését, alkotmányba foglalását is vizsgálhatja.
Az alkotmányok tartalmi és eljárási mércéi és követelményei demokratikus jogállamban állandóak. A tartalmi és eljárási alkotmányos követelmények nem lehetnek alacsonyabbak az Alaptörvény időszakában, mint az Alkotmány(törvény) időszakában voltak. Az alkotmányos jogállam követelményei továbbra is és folyamatosan érvényesülő követelmények a jelenben és programok a jövőre nézve. Az alkotmányos jogállam konstans értékek, elvek és garanciák rendszere. Az alkotmányos jogállamban egyszer már elfogadott értékek, elvek, garanciák, követelmények szintjei nem csökkenhetnek, és azok érvényesülésének a megkövetelése sem veszíthet szigorából.
Az alkotmányos jogállam egyik konstans követelménye az, hogy a jogszabályok az Alaptörvényben szabályozott eljárási rendben szülessenek meg. Így például az Országgyűlés még kétharmados többséggel sem emelhet utólag a sarkalatos törvények rangjára eredetileg nem sarkalatos törvényként elfogadott törvényeket. Az eljárási szabályoknak való megfelelőség szempontjából kiemelten fontos vizsgálni azt, hogy a jogszabály tartalmilag és időbeliségében megfelel-e annak a felhatalmazásnak, amelynek alapján megszületett. Az átmeneti rendelkezések megalkotására vonatkozó, az Alaptörvénybe foglalt felhatalmazás nem terjed ki a nyilvánvalóan nem átmeneti tárgykörök szabályozására. A felhatalmazás túllépésével megalkotott, nem átmeneti rendelkezések utólag sem minősülnek és minősíthetők az Alaptörvény részévé, még az Alaptörvény módosításának egyébként az előírt többség szempontjából megfelelő módosításában (az Am1.-ben) sem.
Az Alaptörvény elfogadása, az Alaptörvény módosítása, kiegészítése, a sarkalatos törvények meghozatala (az alkotmányozó hatalom előírása szerint) szigorú kötöttségekhez, előírásokhoz, a felhatalmazás tartalmához, tárgyához és a felhatalmazás terjedelméhez kötött szabályok alapján történhet csak. Ezeknek a szabályoknak a betartása a közjogi érvényesség alapvető feltétele az alkotmányozó által adott, törvényalkotásra vonatkozó felhatalmazás, és a törvényalkotó által adott rendeletalkotásra vonatkozó felhatalmazás során is.
8. Az Alkotmánybíróság jelen határozata összegzésként az alábbi alkotmányossági követelményeket emeli ki. Az Alkotmánybíróság alkotmányvédelmi funkciójának része az Ár. közjogi érvénytelenségének a vizsgálata, de a vizsgálat következik a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatból is. Az Alaptörvénybe foglalt jogalkotási felhatalmazás kereteinek túllépése részleges közjogi érvénytelenséget okoz, amely indokot ad ezeknek a rendelkezéseknek a megsemmisítésére. Az Alaptörvény „egy és egységes” voltából az következik, hogy a nem átmeneti rendelkezéseknek be kell épülniük az Alaptörvénybe. Az Alaptörvényt kizárólag az S) cikk alapján lehet módosítani, kiegészíteni. A módosításoknak, kiegészítéseknek be kell épülniük az Alaptörvény normaszövegébe, az Alaptörvényt módosító jogszabályoknak pontosan meg kell határozniuk, hogy az Alaptörvény melyik részébe kerülnek beemelésre.
Az Alaptörvényt nem lehet egy „nyitott kapu” vagy „csúszda” jogszabályon keresztül módosítani. Ilyen jogszabályok nem használhatók fel arra, hogy inkorporáció nélküli az Alaptörvény részévé tegyenek Alaptörvénybe nem való rendelkezéseket, és – pusztán azáltal, hogy az Alaptörvény részének deklarálnak egy új rendelkezést – azok Alkotmánybíróság általi felülvizsgálhatóságát elvonják az Alkotmánybíróság elől.
8.1. A közjogi érvényességhez szükséges Alaptörvényben előírt formai (eljárási) szabályok maradéktalan betartása az alkotmányozó hatalomként eljáró Országgyűlésre is kötelező. Az Országgyűlés kötve van az Alaptörvényben az alkotmányozó részéről a számára adott jogalkotási felhatalmazáshoz. {Ld. 25/1999. (VII. 7.) AB határozat: „alkotmánymódosítás csak az Alkotmányban előírt eljárási rendben [Alkotmány 24. § (3) bekezdés] történhet”. ABH 1999, 251.}
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése alapján jogosult, és megfelelő indítvány alapján egyben köteles utólagos normakontroll hatáskörben vizsgálni az Alaptörvényben foglalt jogalkotási felhatalmazás kereteinek az Országgyűlés által történő megtartását. Az Alaptörvényben foglalt jogalkotási felhatalmazás kereteinek az Országgyűlés által történő túllépése közjogi érvénytelenséget eredményez.
Az alkotmányos követelmény levezethető az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből (jogállamiság), és a Záró Rendelkezések 3. pontjából (felhatalmazás átmeneti rendelkezések megalkotására). Az Alkotmányozó hatalom az Alaptörvényben adhat felhatalmazást az Országgyűlés számára törvényalkotásra. Ilyen felhatalmazó szabály pl. a T) cikk (4) bekezdés, amely a sarkalatos törvények megalkotására ad felhatalmazást az Országgyűlésnek. Az Alaptörvényben szereplő, az alkotmányozó által meghatározott jogalkotási felhatalmazás köti az Országgyűlést: meg kell alkotnia a felhatalmazásban szereplő törvényt, olyan tartalommal és terjedelemben, ahogyan azt az alkotmányozó az Alaptörvényben meghatározta. Az alkotmányos legalitást sérti az, hogy ha az Országgyűlés nem alkotja meg a felhatalmazásban szereplő törvényt (Alaptörvényt sértő mulasztás), de az is, ha túllépi az Alaptörvényben szereplő felhatalmazást, nem az Alaptörvényben meghatározott eljárási szabályok betartásával alkotja meg a törvényt (közjogi érvénytelenség).
8.2. Alkotmányos követelmény, hogy az alkotmányozó hatalom által az Alaptörvényben meghatározott jogalkotási felhatalmazás egyértelmű legyen (egyértelműen határozza meg a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit). Ha az Országgyűlés az Alaptörvényben foglalt felhatalmazás alapján alkot törvényt, kizárólag olyan törvényt alkothat, amely egyértelműen elhelyezhető az Alaptörvényben meghatározott jogforrási rendszerben és megfelel a jogforrási hierarchia követelményének.
Az alkotmányos követelmény levezethető az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből (jogállamiság), és T) cikkéből. A jogforrási rendszert az Alaptörvény határozza meg, ezen kívül jogforrás nem létezhet. Az Alaptörvényen „kívüli”, a jogforrási rendszerbe el nem helyezhető jogszabályok közjogilag érvénytelenek. Az alkotmányozó nem teremthet alaptörvényi szintű jogbizonytalanságot azzal, hogy nem határozza meg pontosan az Alaptörvényben a jogalkotásra szóló felhatalmazást (a felhatalmazó szabály tartalmát). Nem teremthet alaptörvényi szintű jogbizonytalanságot azzal sem, hogy a felhatalmazás alapján olyan jogszabályt alkot, amely nem helyezhető el a hatályos jogforrási rendszerben, illetve amely sérti a jogforrási hierarchiát.
V.
Az előző részekben kifejtettekből következően tehát az Ár.-nak azok a rendelkezései, amelyek nem átmeneti rendelkezések, közjogilag érvénytelenek, ezért azokat az Alkotmánybíróság megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság az indítványban megjelölt Ár. rendelkezéseken kívül az Ár. összes többi, még hatályos rendelkezését is megvizsgálta az átmenetiség szempontjából. Ez következik egyrészt az Alkotmánybíróság alaptörvény-védelmi, illetve a jogrendszer belső összhangja megőrzésének a védelmére vonatkozó funkciójából, másrészről az Abtv. 52. § (3) bekezdése is biztosítja az Alkotmánybíróság számára, hogy „a jogszabálynak az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros tartalmi összefüggésben álló más rendelkezését is vizsgálhatja és megsemmisítheti, ha ennek elmaradása a jogbiztonságot sértené.” Egyértelmű, hogy ha egy jogszabálynak vannak közjogilag érvényes és közjogilag érvénytelen rendelkezései, sérülne a jogbiztonság követelménye akkor, hogy ha egyes, közjogilag érvénytelen részek nem kerülnének megsemmisítésre pusztán amiatt, hogy ezek megsemmisítésére nem volt indítvány. Az Alkotmánybíróság erre tekintettel a vizsgálatát az Ár. elbíráláskor hatályos szövegének minden egyes rendelkezésére, így az Am2.-vel az Ár.-ba beiktatott, az előzetes választási regisztrációról szóló, 23. cikk (3)–(5) bekezdésére is kiterjesztette.
Az átmenetiség vizsgálatánál az Alkotmánybíróság az Ár. megalkotójának – az Ár. Indokolásából kitűnő – akaratát is figyelembe vette. Az Országgyűlés azokat a rendelkezéseket tekintette átmenetinek, amelyek:
a) az Alaptörvény hatályba lépéséhez kapcsolódnak,
b) hagyományosan átmenetinek tekinthetők,
c) jogtechnikai jellegűek,
d) jogértelmezési viták elkerülését célozzák.
Az indokolás szerint az átmeneti szabályok azt a célt is szolgálják, hogy ne legyen vitatott az, hogy az Alaptörvény hatálybalépése előtt megválasztott/kinevezett személyek és szervek megbízatása hogyan alakul az Alaptörvény hatálybalépésével; mi lesz az Alaptörvény hatálybalépése előtt elfogadott törvények és közjogi szervezetszabályozó eszközök sorsa, mi lesz a korábban megindult és folyamatban lévő ügyekkel. Az Ár. 1–4 cikke tekintetében az indokolás maga is csak „tág értelemben vett” átmenetiségről beszél, fellazítva ezzel az átmenetiség fogalmát és terjedelmét.
Az Alkotmánybíróság amellett, hogy figyelemmel volt az alkotmányozó szándékára, osztotta az indítványozónak azt az álláspontját is, mely szerint az „átmeneti” minőséget szűken kell értelmezni. Nem felel meg az átmenetiségnek az ezen akár tartalmilag, akár időben túlmutató szabályozás. Átmenetinek azok a rendelkezések tekinthetők, amelyek tartalmukat tekintve az Alaptörvényben már szabályozott kérdésekhez kapcsolódnak, átmeneti eltéréseket, kivételeket vagy egyszeri konkrét teendőket határoznak meg, vagy megalkotásukat a régi szabályozásból az új szabályozásba való átmenet teszi szükségessé, jelentős módosítások esetében megalkotásuk a jogbiztonságot szolgálja. Ezen szempontok alapján állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy az Ár.-nak a rendelkező részben felsorolt rendelkezései túllépik az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjába foglalt felhatalmazás kereteit. Az Ár.-nak tehát ezek azok a rendelkezései, amelyek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelme miatt alaptörvény-ellenesek és közjogilag érvénytelenek. Az Alkotmánybíróság ebből következően az Ár.-nak a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló részét (preambulumát), 1–4. cikkét, 11. cikk (3) és (4) bekezdését, 12., 13., 18., 21., 22. cikkeit, 23. cikk (1) és (3)–(5) bekezdéseit, 27. cikkét, 28. cikk (3) bekezdését, 29. cikkét, 31. cikk (2) bekezdését valamint 32. cikkét megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság – irányadó gyakorlatának megfelelően – a jelen ügyben is mérlegelte a közjogi érvénytelenség jogkövetkezményének a meghatározása során az eljárási szabályszegés súlyát. Ennek során figyelembe vette azt, hogy az Alaptörvény megalkotására és annak módosítására vonatkozó jogalkotás a legmagasabb szintű jogalkotói tevékenység, amelynek az eljárási szabályait maga az Alaptörvény határozza meg. Kiemelten fontos alkotmányos követelmény ezért az, hogy amennyiben az Országgyűlés alkotmányozó hatalomként végez jogalkotást, akkor maradéktalanul betartsa azokat az eljárási szabályokat, amelyeket számára az Alaptörvény meghatároz. Az alkotmányozó kiemelt jelentőséget tulajdonított a törvényalkotási eljárás Alaptörvényben foglalt szabályai betartásának. Az Alaptörvény 6. cikk (9) bekezdésében már a törvényalkotási eljárás folyamatában jelezte: az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények betartása a törvényalkotás során megkerülhetetlen. A köztársasági elnök megismételt törvényességi vétója azt a célt szolgálja, hogy ne válhassanak a jogrendszer részévé olyan törvények, amelyek megalkotására az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények megsértésével került sor. Az Alaptörvényben foglalt, a törvényalkotási eljárásra vonatkozó rendelkezések betartását az alkotmányozó még olyan törvények esetében is feltétlen érvényesülést kívánó követelményként határozta meg, amelyek felülvizsgálatára az Alaptörvény alapján az Alkotmánybíróság korlátozott hatáskörrel rendelkezik. Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésének utolsó mondata értelmében az Alkotmánybíróság az e bekezdésben megjelölt tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek. Az alkotmányozó az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében felsorolt törvények esetében feloldotta az Alkotmánybíróság – Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b)–e) pontjaiban foglalt hatásköreiben érvényesülő – hatásköri korlátozását, arra az esetre, ha a törvényalkotó az említett törvények megalkotása során az azok megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelményeket nem teljesítette. Az alkotmányozó az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében is egyértelművé tette tehát azt, hogy a törvényalkotási eljárás Alaptörvényben foglalt – a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó – eljárási követelményeinek (szabályainak a megsértése) azok korlátozás nélküli megsemmisítésére ad jogot az Alkotmánybíróságnak. Az Alaptörvény rendelkezései, az abban foglalt a jogszabályok megalkotására vonatkozó eljárási követelmények betartása minden jogalkotó szerv, így az Országgyűlés számára is kötelező. Ezen alaptörvényi követelmények megsértése nemcsak a 37. cikk (4) bekezdésében foglalt törvények esetében, hanem valamennyi, az Országgyűlés által megalkotott törvény esetében is a törvény korlátozás nélküli megsemmisítését vonhatja maga után. Az eljárási követelmények maradéktalan betartása alaptörvényi kötelezettsége az Országgyűlésnek akkor is, ha alkotmányozó hatalomként magát az Alaptörvényt kívánja módosítani, és akkor is, ha az Alaptörvényhez kapcsolódó, de külön törvénybe foglalt átmeneti rendelkezéseket kíván megalkotni. Az eljárási követelmények megsértésének mindkét esetben ugyanaz lehet az alkotmányos jogkövetkezménye: közjogi érvénytelenség miatt a törvény az Alkotmánybíróság által megsemmisíthető.
A vizsgált esetben az alkotmányozó hatalomként eljáró Országgyűlés az Alaptörvényben foglalt jogalkotásra szóló felhatalmazást tartalmazó eljárási szabályt szegett meg. Az Alaptörvényben foglalt jogalkotási felhatalmazás kereteinek a túllépése súlyos jogbizonytalanságot eredményezett az Alaptörvényben meghatározott jogforrási rendszerben; megtörte a jogrend és a jogrendszer alapját képező Alaptörvény egységét, vitahatóvá tette annak terjedelmét és tartalmát. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróságnak az Ár. rendelkező részben megjelölt rendelkezéseit meg kellett semmisítenie.
Az Alkotmánybíróság döntését követően az alkotmányozó feladata és felelőssége a részleges megsemmisítés utáni helyzet tisztázása. Az Országgyűlés köteles egyértelmű és világos jogi helyzetet teremteni.
Az Országgyűlésnek felül kell vizsgálnia a megsemmisített nem átmeneti rendelkezések szabályozási tárgyait, döntenie kell arról, hogy ezek közül melyek újraszabályozására van szükség, és milyen jogforrási szinten. Arról, hogy az újraszabályozandó rendelkezések közül mely rendelkezéseket kell az Alaptörvényben elhelyezni, és melyeket kell törvényi szinten újraszabályozni, szintén az Országgyűlésnek kell határoznia. Az Alaptörvényre tartozó és újraszabályozandó tárgyak kizárólag az Alaptörvény S) cikke szerinti eljárásban alkothatók meg, és be kell, hogy épüljenek az Alaptörvény normaszövegébe. Az Országgyűlés feladata annak a vizsgálata is, hogy az Ár. megsemmisített rendelkezései mely törvényekbe kerültek be azonos tartalommal. Az Országgyűlésnek kell eldöntenie, hogy az említett törvényi rendelkezések törvényi jogforrási szinten maradnak-e.
Az Ár. részleges megsemmisítésére formai okból kerül sor. A megsemmisült rendelkezések egy része már teljesedésbe ment, ezek újraszabályozása nem indokolt. A fennmaradó rendelkezések közül vannak olyanok, amelyek más törvényekben is benne vannak (azonos normatartalommal). Az Országgyűlésnek kell eldöntenie azt, hogy mely rendelkezések mentek már teljesedésbe, illetve azt, hogy a megsemmisített rendelkezéseket kívánja-e a továbbiakban is szabályozni, és ha igen milyen módon, milyen jogforrási szinten. Ennek során dönthet úgy, hogy fenntartja a meglevő törvényi szabályozást (törvényi szinten), de úgy is, hogy az Alaptörvény S) cikk alapján beemel valamely rendelkezést/rendelkezéseket az Alaptörvénybe, megszüntetve a párhuzamosságot/vagy ha nem állt fenn párhuzamosság formailag és tartalmilag is megfelelő módon az Alaptörvénybe emelve a szabályozást.
Arra tekintettel, hogy a megsemmisítés indoka a közjogi érvénytelenség, a megsemmisítésre az Abtv. 45. § (4) bekezdése alapján, ex tunc, az Ár. kihirdetésére, 2011. december 31-ére visszamenőleges hatállyal került sor. Az Ár. 23. cikk (3)–(5) bekezdéseit az Am2. építette az Ár.-ba, ezért az Alkotmánybíróság ezeket a rendelkezéseket az Am2. kihirdetésének napjával, 2012. november 9-ével semmisíti meg. A megsemmisítés időbeli hatályának a megállapításakor az Alkotmánybíróság figyelembe vette a közjogi érvénytelenség, mint alaptörvény-ellenesség tárgyi súlyát, valamint az alaptörvény-védelmi kötelezettségét és jogbiztonság érvényesülését.
Arra tekintettel, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelme miatt az indítványozó által kifogásolt valamennyi Ár. rendelkezés alaptörvény-ellenességét megállapította és megsemmisítette, állandó gyakorlata alapján az indítvány további elemeit nem vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjába foglalt felhatalmazásnak megfelelő átmeneti rendelkezéseket nem semmisítette meg; ezek egy része már teljesedésbe ment, és mint ilyen már „nincs hatályban”, más részük – az Ár.-ban meghatározott időpontig – hatályban marad.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: II/2559/2012.
Dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat (a továbbiakban: Határozat) rendelkező részével, az Ár. valamennyi – a rendelkező részben felsorolt – rendelkezésének (valamint Preambulumának) a megsemmisítésével. Az indokoláshoz fűzök részben megerősítő, részben kiegészítő megjegyzéseket.
Nyilvánvalóan egyetértek az Alkotmánybíróság gyakorlatával alátámasztott hatáskör-értelmezéssel is. Az Alkotmánybíróság nem most először vizsgálja az alkotmányozás eljárási rendjét: a határozatban többször hivatkozott 61/2011. (VII. 13.) AB határozat – megállapítva hatáskörének hiányát – a 2010. évi CXIX. alkotmánymódosító törvény tartalmi felülvizsgálatát visszautasította, de elvégezte az alkotmánymódosítási eljárás formai felülvizsgálatát. Az eljárás eredménye a közjogi érvénytelenség megállapítására irányuló indítvány elutasítása volt. (ABH 2011. 290.)
Az Alkotmánybíróság e hatáskör-értelmezéséből tehát egyértelműen következik, hogy az Alkotmánybíróság – aktív alkotmányvédelmi szerepkörében, hatásköre gyakorlásához kapcsolódó jogkövetkezményekkel, kizárólag az alkotmányozási eljárás (Alkotmány, illetőleg Alaptörvény elfogadási rendjének, módosítási eljárásának, az adott esetben, mint a konkrét ügyben, esetleges átmeneti, az Alkotmány, illetőleg az Alaptörvény hatálybalépését elősegítő eljárási rend) formai felülvizsgálatára terjed ki. (Az aktív alkotmányvédelmi szerepkör mellett a passzív alkotmányvédelmi szerep értelmezésére a későbbiekben visszatérek.)
I.
1. A közjogi érvénytelenséghez
A Határozat az Alaptörvény Záró rendelkezésének 3. pontjában adott felhatalmazás túllépésére alapította az Ár. egyes rendelkezéseinek közjogi semmisségét: „Az Ár.-nek azok a rendelkezései, amelyek nem felelnek meg az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontjában foglalt korlátozásnak […] ellentétesek az Alaptörvény ezen pontjával, túllépik az ebben foglalt felhatalmazás kereteit. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata alapján az ilyen szabályok közjogilag érvénytelenek.” (IV/3. pont).
Álláspontom szerint, a felhatalmazás egy sajátos „hatalom-átszármaztatás”. A felhatalmazó és a felhatalmazott viszonya eltérő hatalmi pozíciót jelent: a felhatalmazott eljárása a felhatalmazó által meghatározott. A vizsgált eljárásban a felhatalmazó és a felhatalmazott viszonyában ugyanaz a hatalom, nevezetesen: az alkotmányozó hatalom van jelen, eltérő szerepben. Az alkotmányozó hatalmon belüli eltérő pozíció csak úgy lenne elképzelhető, ha elválasztanánk egymástól az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalmat. Álláspontom szerint ez az elválasztás az Alaptörvényből nem vezethető le. Egységes alkotmányozó hatalom jár el alkotmányozó, illetve alkotmánymódosító és az adott esetben az Ár.-t megalkotó eljárásban. Azonban az alkotmányozó normává szilárdult akarata, az Alaptörvényben meghatározott alkotmányozási eljárás, mint „önkorlátozás” köti az alkotmányozót. Következésképpen az Alaptörvényben rögzített eljárási szabályoktól való eltérés közjogi érvénytelenséget eredményez.
A vizsgált eljárásban az alkotmányozó a Záró rendelkezés 3. pontjában az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezések megalkotását határozta meg. A Határozat ismerteti, hogy az Ár. indokolása miként határozta meg az átmeneti rendelkezések funkcióját, tartalmát. Ennek alapján megállapítható, hogy a jogalkotói szándék arra irányult, hogy az Ár. olyan normákat tartalmazzon, amelyek az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódnak, hagyományos átmeneti szabályoknak tekinthetők, jogtechnikai jellegűek, illetőleg a jogértelmezési viták elkerülését célozzák. (V.) Álláspontom szerint az átmeneti rendelkezéseknek az Alaptörvényhez képest szolgálati szerepe van. Ezért az átmeneti norma e jellemzői kiegészítendők két további lényeges elemmel: az Alaptörvény normáihoz képest új alkotmányi szabályozást igénylő társadalmi viszonyt nem szabályozhat, és az Alaptörvény szabályaival ellentétes, az Alaptörvény rendelkezéseit sértő magatartási szabályt nem tartalmazhat. Az Ár. tartalma az idézett és fentebb kiegészített követelményeknek csak részben felelt meg. Az alkotmányozó az önmaga számára megszabott, az Alaptörvényben rögzített eljárási kereteket lépte túl, s ezáltal megsértette az Alaptörvényben rögzített maga alkotta eljárás szabályait minden olyan esetben, amikor az Ár.-ban nemcsak az Alaptörvény hatálybalépését elősegítő – átmeneti – rendelkezéseket, hanem olyan – tartalmukat tekintve – az Alaptörvényt módosító szabályokat is alkotott, amelyek eljárási rendjét az Alaptörvény S) cikke határozza meg. Ez eredményezte az Ár. egyes rendelkezéseinek közjogi érvénytelenségét.
2. Az Ár. jogforrási jellegéhez
Az Ár.-t a Záró rendelkezés 3. pontja szerint az Országgyűlés az Alkotmány (1949. évi XX. törvény) 19. § (3) bekezdés a) pontja és a 24. § (3) bekezdése alapján, mint alkotmányozó országgyűlés fogadta el. Ebből következően helyesen állapítja meg a Határozat, hogy az Ár. anyagi jogforrása az alkotmányozó hatalomként eljáró Országgyűlés. Tekintettel arra, hogy az anyagi jogforrás (a normát létrehozó jogalkotó szerv) és az alaki jogforrás (az alkotott norma megjelenési formája) szorosan egymásra épülnek, összetartozó elemek, a jogi norma megjelenési formája kizárólag azt a rangot, jogforrási erőt kell, hogy kifejezze, amit a norma anyagi jogforrása közvetít. Következésképpen az alkotmányozó országgyűlés által alkotott Ár. Alaptörvényhez kapcsolódó alkotmányerejű norma, de átmeneti funkciójából adódóan nem épül be, mint az alkotmánymódosító normák az Alaptörvénybe. Az Alaptörvényhez kapcsolódó „átmeneti alkotmányerejűsége” funkciójából következik: az alkotmányosság kontinuitásának biztosítása, azaz átvezetés az Alkotmányból az Alaptörvénybe.
II.
A Határozat fontos hangsúlyt ad az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdésének, miszerint az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének „legfőbb szerve”. Kiemeli, hogy az Alkotmányban és az Abtv.-ben rögzített hatáskörök gyakorlásán túl alkotmányos felelőssége az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény egységének, zártságának védelme. (III/5.) Ezt a feladatot az elmúlt időszakban tapasztalt „új helyzetre is tekintettel” hangsúlyozza a Határozat. 2010. május 14-ével az Országgyűléstől, az Országgyűlés megalakulásától kezdve tizenhárom hónappal, tíz alkalommal került sor az Alkotmány módosítására, amely annak harminchárom rendelkezését érintette. Az alkotmánymódosításokat több esetben aktuálpolitikai, kormányzati megfontolások indikálták, s ezáltal az Alkotmány keretei mozgó határrá váltak. Megállapítható tendencia, hogy a kormányzati stratégia, az eredményelvűség érvényesülése gyakran háttérbe szorítja az alkotmányosságot. Ennek egyik megnyilvánulása az Alkotmánybíróság mozgásterének korlátozása azáltal, hogy az alkotmányossági próbát ki nem álló törvényi rendelkezések számos esetben alaptörvényi szintre kerülnek.
Az alkotmányosság relativizálódására utaló jelekre tekintettel erősödik fel az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvényt védelmező felelőssége. Erre mutat rá a Határozat is.
Az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény legfőbb védelmezője szerepéből, az Alaptörvényben kifejezetten kiemelt feladatából következik az alkotmányozó hatalom irányában egy erőteljesebb „szignalizációs alkotmányvédelem” [lásd a 61/2011. (VII. 13.) AB határozathoz írt párhuzamos indokolásomat], s ezt nevezhetjük passzív alkotmányvédelemnek, mert jogkövetkezmény nélküli: kifejezetten az alkotmányozó hatalom felé – nem fölé! – megnyilvánuló felszólalás, mindez az Alaptörvény egységének belső koherenciájának, zártságának védelme érdekében.
Ez azt jelenti, hogy az Alaptörvényt érintő módosítás esetében a módosító törvény nem sérthet más alaptörvényi rendelkezést. Indokolásbeli, ez ideig hatástalan szignalizáció helyett, feltehetően hatékonyabb lenne a rendelkező részben kifejezésre juttatott alkotmánybírósági álláspont, természetesen kizárólag megállapítás formájában. Álláspontom szerint, ha az Alkotmánybíróság által alkotmánysértőnek minősített és megsemmisített törvényi rendelkezést az alkotmányozó – utólag – alkotmányi szintre emel, s beilleszti az Alaptörvénybe, a beillesztett rendelkezés mindaddig alkotmánysértő marad [utalok a 166/2011. (XII. 2.) AB határozat rendelkező részének 1. pontjára!], amíg az az alaptörvényi rendelkezés változatlan, amelyre az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítását alapozta.
Az Alkotmánybíróság legfőbb őr szerepéből következik az az alkotmányos felelőssége, hogy nemcsak az alkotmányosság, de az alkotmányosságba vetett hit védelmezőjeként is „tükröt tartson” az alkotmányozó hatalom elé. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság nem alkotmányozó hatalom, nem áll az alkotmányozó hatalom fölött, az alkotmányossági deficitet bemutató, meghatározó jelzéseinek megállapításainak elfogadása, vagy elvetése már az alkotmányozó hatalom felelőssége.
Dr. Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével és az ahhoz kapcsolódó indokolással. Az indokoláshoz az alábbi kiegészítést fűzöm:
1. A határozat az Ár. részleges közjogi érvénytelenségére alapozva megsemmisítette annak egyes rendelkezéseit. A határozat a közjogi érvénytelenség vizsgálata keretében többször utalt az Ár. tartalmi jellemzőire; egyrészt amikor megállapította, hogy az Ár. vegyes tárgyú jogszabály, vagyis átmeneti és nem átmeneti jellegű szabályokat egyaránt tartalmaz. Másrészt, amikor kimondta, hogy az Ár. sem formailag, sem tartalmilag nem tekinthető az Alaptörvény módosításának. Egyetértek a határozatban foglalt azon logikával, amely szerint elsőként az Ár. normatani sajátosságait kellett megvizsgálni, megállapítva, hogy az alkotmányi szintű-e vagy sem, nemleges válasz esetén pedig levonni annak jogkövetkezményeit. A határozat az Ár. alkotmányi rangúságának eldöntésére irányuló vizsgálatát részben a beépülési parancs követelménye alapján végezte el.
A határozat alkotmányos követelmény formájában megállapította, hogy „[a]z Alaptörvény «egy és egységes» voltából az következik, hogy a nem átmeneti rendelkezéseknek be kell épülniük az Alaptörvénybe. Az Alaptörvényt kizárólag az S) cikk alapján lehet módosítani, kiegészíteni. A módosításoknak, kiegészítéseknek be kell épülniük az Alaptörvény normaszövegébe, az Alaptörvényt módosító jogszabályoknak pontosan meg kell határozniuk, hogy az Alaptörvény melyik részébe kerülnek beemelésre.” A határozat kimondta azt is, hogy az Ár., illetve az ahhoz hasonló, alaptörvényi szintűnek szánt, de be nem épült, nem átmeneti jellegű jogszabályok „nem használhatók fel arra, hogy inkorporáció nélkül az Alaptörvény részévé tegyenek Alaptörvénybe nem való rendelkezéseket, és – pusztán az által, hogy az Alaptörvény részének deklarálnak egy új rendelkezést – azok Alkotmánybíróság általi felülvizsgálhatóságát elvonják az Alkotmánybíróság elől.” A határozat erre a konklúzióra többek között abból kifolyólag jutott, hogy „[a]z Alaptörvény módosításaival, kiegészítéseivel az Alaptörvény részévé váló rendelkezéseknek koherens módon kell beépülniük az Alaptörvény szerkezeti rendjébe. Az Alaptörvény módosításai tehát nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az Alaptörvényben.”
A határozat a beépülési parancs kapcsán tehát egyrészt egy formális követelményt támaszt a beépülendő rendelkezésekkel szemben, jelesül, hogy azoknak az Alaptörvény szövegének részévé kell válniuk. Emellett a határozat utalt arra is, hogy az a körülmény, amely szerint „az Alaptörvény egy vagy több dokumentumból áll-e, nem pusztán jogtechnikai kérdés.” A határozat tehát a rendelkező részben foglalt döntés meghozatalakor nem „tért el attól a korábbi gyakorlatától, hogy az Országgyűlés döntéshozatali eljárását – függetlenül attól, hogy alkotmányozó vagy törvényhozó hatalomként járt-e el – a közjogi érvényesség szempontjából” vizsgálja. Az indokolásban emellett az előbbiekben bemutatottak szerint utalt a beépülési parancs tartalmi vonatkozásaira is, amelyeket azonban a határozat logikájából következően nem fejtett ki bővebben.
2. Az implicit beépülési parancs
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában nem tekinthető újdonságnak a beépülési parancs. Az Alkotmánybíróság korábban is egy, egységes dokumentumnak tekintette az Alkotmányt, amelyből következett az is, hogy az alkotmánymódosításoknak az Alkotmány szövegébe be kellett épülniük. Az „egy és egységes” alkotmány követelményét az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének a) pontjából [„E jogkörében az Országgyűlés megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát;”] valamint a 77. § (1) bekezdéséből vezette le [„Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye.”]. A korábbi Alkotmányban használt határozott névelőből, valamint az alkotmánymódosításokra vonatkozó rendelkezésekből kifolyólag az alkotmánybírósági gyakorlat is érvényre juttatta a beépülési parancs követelményét. Az Alkotmánybíróság éppen erre tekintettel alakíthatta ki – és a későbbiekben tarthatta fenn – a 23/1994. (IV. 29.) AB végzésben foglalt tesztjét. Eszerint „[a]z Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja felül és nem semmisítheti meg az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. Ha valamely rendelkezés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával az Alkotmány részévé vált, fogalmilag sem lehet annak alkotmányellenességét megállapítani.” [23/1994. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1994, 375, 376.]
Fontos és kiemelendő, hogy a beépülési parancs teljesülésének vizsgálatát (vagyis, hogy a módosító rendelkezések az Alkotmány részévé váltak-e) az Alkotmánybíróság korábban is komoly elemzésnek vetette alá. Az 1260/B/1997. AB határozat e tekintetben kiemelkedő relevanciával bír. Ebben ugyanis az Alkotmánybíróság egy alkotmánymódosító törvény átmeneti rendelkezéseit – mivel azok nem váltak az Alkotmány részévé – érdemi alkotmányossági felülvizsgálatnak vetette alá, s ennek alapján utasította el az indítványt. A jelen ügy szempontjából e döntés releváns hozadéka, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányt nem formai értelemben fogta fel – vagyis az alkotmányt nem azonosította automatikusan az alkotmányozó hatalom termékével –, hanem attól elválasztotta. Az 1260/B/1997. AB határozathoz csatolt különvéleményében Lábady Tamás alkotmánybíró ezt részletesen is kifejtette: „[a]z, hogy formai szempontból a hatályba léptető normaszöveg nem épül be az Alkotmányba, magából az alkotmányszövegből állapítható meg, így külön bizonyításra nem szorul. Jogforrástanilag pedig azért nem értelmezhető az Alkotmány részévé nem váló törvényi rendelkezés alkotmánymódosításnak, mert azt a kérdést, hogy egy törvényi rendelkezés a jogforrási hierarchiában az Alkotmány szintjén áll-e vagy sem, nem az dönti el, hogy a törvényt az Országgyűlés alkotmányozó hatalmi minőségében, az erre vonatkozó speciális eljárási feltételek mellett hozta-e meg, hanem az, hogy a törvény az Alkotmányt megváltoztathatja-e vagy nem [Alkotmány 24. § (3) bekezdése].” Az 1260/B/1997. AB határozat egyik legfontosabb hozadéka tehát az volt, hogy elismerte, hogy az alkotmányozó hatalom nem kizárólag alkotmányi rangú normát alkothat; a megalkotott rendelkezésnek az alkotmány részévé is kell válnia.
A fentiekből látható, hogy az Alkotmánybíróság már a korábbi Alkotmány alapján is irányadónak tekintette az azt módosító rendelkezések Alkotmány szövegébe történő beágyazódásának követelményét. Mindeddig azonban nem merült fel a jelenlegihez hasonló eset, amely az implicit inkorporációs kötelezettség vizsgálatát ilyen látványosan megkívánta volna.
3. Az egységes alkotmány
A beépülési parancs véleményem szerint az Alaptörvényben a korábbiaknál is egyértelműbben megjelenik. Mindenekelőtt az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése az Alaptörvényről egyedül – és nem az Ár.-ral együtt – mondja ki, hogy a jogrendszer alapja. Továbbá az Alaptörvény módosítását szabályozó S) cikk az alkotmánymódosítás szabályait a korábbi Alkotmányhoz hasonlóan rendezi; valamint a Záró rendelkezések 3. pontja szerint az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés „külön fogadja el.” Végül a Záró rendelkezéseket követő posztambulum kimondja, hogy az alkotmányozó a „fentiek szerint” megalkotja Magyarország első, „egységes Alaptörvényét”. E rendelkezések alapján tehát az Alaptörvény vonatkozásában is fenntartja az egységesség és zártság, s ebből következően az implicit beépülési parancs követelményét.
Az alkotmány zártsága és ellentmondásmentessége alapvető feltétele egyrészt az alkotmány feltétlen érvényesülésének, másrészt az alkotmánybíráskodás hatékonyságának. E követelmény előfeltétele, hogy az alkotmány normaterjedelme pontosan meghatározható legyen. A pontosan körülhatárolható, a jogrendszer többi eleméből világosan kimagasló alkotmány így aztán mérceként szolgálhat az alkotmányon kívüli normák megítéléséhez. Amennyiben az alkotmány és a jogrendszer többi része közötti határ elmosódik vagy jelentéktelenné válik, úgy az alkotmány rendelkezései sem léphetnek fel a feltétlen érvényesülés igényével, és viszonyítási pont híján az alkotmánybíróság sem képes azt érvényesíteni.
Az Alkotmánybíróság már korábbi döntései során is zártnak és ellentmondásmentesnek tekintette az Alkotmányt. Ezt vetítette előre a halálbüntetés eltörléséről szóló 23/1990. (X. 31.) AB határozat, amely implicit amellett foglalt állást, hogy az Alkotmány nem tartalmazhat egymásnak ellentmondó rendelkezéseket, és ebből kifolyólag az emberi élethez és méltósághoz való jogot, valamint az alapjogok korlátozhatóságára vonatkozó szakaszokat egymásra tekintettel értelmezte. Az alkotmány zártságának elve a köztársasági elnök jogállását vizsgáló 48/1991. (IX. 26.) AB határozathoz csatolt párhuzamos indokolásokban fogalmazódott meg kifejezetten. „[A]z Alkotmány rendelkezései tartalmának hiteles kifejtését, valamint az egyes rendelkezések közötti összefüggések kimutatását jelenti az Alkotmány hatályos szövege alapján és abból a feltételezésből kiindulva, hogy miként a jog az Alkotmány is egységes és ellentmondás nélküli rendszer. Valamennyi rendelkezésének megállapítható célja és értelme van, közöttük sem ellentmondás, sem pedig alkotmányjogi kérdések eldöntését meghiúsító hézag nem lehet. Az Alkotmánybíróság az értelmezés során nem állapít meg új szabályt, csupán kifejti az Alkotmányban egyébként bennerejlőket, mintegy kibontva azokat a rendelkezések szövegéből, mindenkor szem előtt tartva azok tartalmát és összefüggéseit. Az Alkotmánybíróság a hatáskörébe utalt értelmezési jogkör gyakorlása révén tehát megismerő és értékelő műveletet végez, az alkotmányszövegben foglalt alkotmánytartalmat állapítja meg. E feladat teljesítése pedig kifejezetten hatáskörébe tartozik.” (ABH 1991, 217, 242.) Később, a 36/1992. (VI. 10.) AB határozat a zártság elvét a többségi határozatba emelve kimondta: „Az Alkotmánybíróság az Alkotmányt nemcsak a kifejezetten erre irányuló eljárásban, hanem a jogszabályok alkotmányosságát vizsgáló minden eljárásában értelmezi. Az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelme így az újabb és újabb értelmezések során bontakozik ki, amelyekben az Alkotmánybíróság mind a konkrét ügy sajátosságára, mind saját korábbi értelmezéseire tekintettel van. Az egyes értelmezésekből kialakuló tételeket – mint például a pozitív diszkrimináció feltételeit, vagy az alapjog-korlátozás határait – alkalmazásuk során tovább értelmezi és formálja az Alkotmánybíróság. Ugyanazon alkotmányi rendelkezésre vonatkozóan az értelmezés súlypontja eltérő lehet, de az értelmezéseknek ellentmondásmentes rendszert kell képezniök.” (ABH 1992, 207, 210.) A második abortuszhatározathoz Holló András alkotmánybíró által írt párhuzamos indokolás azt a kérdést tárgyalta, hogy az Alkotmánybíróság kompetenciája kiterjedhet-e az alkotmány szabályozási szintjének védelmére vagy sem. Az igenlő választ kifejtő párhuzamos indokolás a következőket tartalmazta. „[A] törvényhozó nem léphet át az alkotmányozó szabályozási területére. Ebben az összefüggésben az Alkotmánybíróság alkotmányvédelmi funkciója magában foglalja az Alkotmány koherenciájának őrzését is. Ez azt jelenti, hogy ami szabályozási tárgyként és annak tartalmaként az Alkotmány szintjére került, annak kiegészítése, megváltoztatása, hatályon kívül helyezése csak alkotmányozással (alkotmánymódosító törvénnyel) lehetséges. Ebben az esetben az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom jár el.” [48/1998. (XI. 23.) AB határozat, ABH 1998, 333, 368.]
Az előbbiekben kifejtett korábbi alkotmánybírósági gyakorlatban foglaltakat erősítette meg kifejezetten is a 33/2012. (VII. 17.) AB határozat, amikor kimondta, hogy „[a]z értelmezésnél az alkotmány-értelmezésre általában irányadó szabályokat kell követni, vagyis egyetlen szabálynak sem lehet olyan tartalmat tulajdonítani, amellyel egy másik kiüresedne. Az Alaptörvény zárt, ellentmondásmentes rendszer.” {Indokolás [94]}
4. Az implicit beépülési parancs formai és tartalmi kritériumai
4.1. A határozat rögzíti, hogy beépülés formális kívánalma, hogy az Alaptörvényt ténylegesen megváltoztató normák az Alaptörvény szövegének a részévé váljanak. Ennek oka az előbbiekben részletezett azon követelmény, hogy mindig egyértelműen és világosan kitűnjön az Alaptörvényt alkotó normák rendszere; vagyis, hogy ne létezzenek tartós alkotmányi szintű normák az alkotmányon kívül.
Az alkotmány egységességét a szakirodalom több értelemben is használja. Elsőként érthető ez alatt az előbbiekben kifejtett zártság, amelynek lényege, hogy az alkotmányt annak értelmezése során olyannak kell tekinteni, mint amelyre minden alkotmányjogi probléma végső soron visszavezethető, valamint amelynek alapján ellentmondás nélkül megválaszolható. Az alkotmányban található joghézag tagadásához kötődő fikció fenntartása a korábban kifejtett okokból a hatékony alkotmánybíráskodás záloga. Az egységesség másrészt értelmezhető az alkotmánytörvény, mint dokumentum szempontjából is, értve ez alatt, hogy az adott jogrendszerben csupán egy alaptörvényként működő norma lehet. Az egységesség harmadik fogalmi variációja, hogy az alkotmány a jogforrási hierarchia szempontjából is zárt rendszert alkot. Ezt mondta ki tulajdonképpen a korábbi Jat. megsemmisítéséről szóló 121/2009. (XII. 17.) AB határozat. Eszerint „[a] jogforrások szabályozása kizárólag az Alkotmány feladata; az Alkotmány éppen attól a jogrendszer alapja, [Alkotmány 77. § (1) bekezdés], hogy a jogszabályok kötelező erejét és fajtáit maga határozza meg. Az Alkotmányban felsoroltakon kívüli jogforrás nem létezhet, ezekhez a Jat. sem hozzá nem adhat, sem el nem vehet, mert mindkét esetben Alkotmányba ütközne. A jogszabályok kötelező erejének jogi forrása az Alkotmány.” (ABH 2009, 1013, 1023–1024.) Végül, az egységesség értelmezhető az alkotmányon belüli olyan homogén karakterként is, amelynek értelmében az alkotmányon belül formálisan, általános jelleggel nem létezhetnek különböző szintek. A korábbi Alkotmány vonatkozásában tulajdonképpen ezt mondta ki az Alkotmánybíróság, amikor az Alkotmányon belüli egyes rendelkezésekből levezetett örökkévalósági klauzulákra alapozott indítványt elutasította [61/2011. (VII. 13.) AB határozat].
A beépülési parancs formális kritériumai mögött tehát alapvetően a formális jogállamisághoz, így a jogbiztonsághoz és a normavilágossághoz kapcsolódó olyan szempontok állnak, amelyek az alkotmányban foglalt alkotmányos elvek, így a hatalom korlátozása és a jogrendszer stabil, kiszámítható, racionális működése érdekében szükségesek. E formális kritériumok az Alaptörvény vonatkozásában is fenntarthatók és alátámaszthatók.
4.2. A beépülési parancs azonban nem pusztán formális, kodifikációs eszközökkel megoldható feltételeket állít az alkotmányba beépülni kívánó normákkal szemben. Erre a határozat is utal, amikor kimondja, hogy az a körülmény, amely szerint „az Alaptörvény egy vagy több dokumentumból áll-e, nem pusztán technikai kérdés.” A 61/2011. (VII. 13.) AB határozathoz írt párhuzamos indokolásomban a következők mellett érveltem: „[A]z értelmezésénél az Alkotmány egységes, zárt jellegét kell szem előtt tartani, annak érdekében, hogy az Alkotmány egyetlen rendelkezése se üresedjen ki tartalmilag, az Alkotmánybíróság határozatai pedig következetes, egymásba és egymásra épülő rendszert alkothassanak. […] [A]z alkotmánymódosító hatalom által elfogadott módosítások mindaddig az «Alkotmány részévé válnak», amíg azokat az Alkotmánybíróság képes az Alkotmány többi részével egységben értelmezni.” (ABH 2011, 290, 336.) Az implicit beépülési parancsnak tehát vannak tartalmi jellegű követelményei is, amelyeket a beépítendő normának teljesítenie kell.
Az alkotmánymódosítások által beépítendő rendelkezéseknek illeszkedniük kell az Alaptörvény rendszerébe. Az alkotmánymódosítások nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az Alaptörvény koherens rendszerében. A beépülés tartalmi követelményei kapcsán az alkotmány funkcionális egységéből kell kiindulni, vagyis az írott alkotmánynak abból az objektív céljából, hogy rendelkezései feltétlenül érvényesüljenek. E cél egyik oldalról az egységesség fenti, formai követelményei révén valósulhat meg, másrészt tartalmilag az Alaptörvény belső törvényszerűségei által, amelyeket az alkotmánymódosítások során is tiszteletben kell tartani. Az egyik ilyen törvényszerűség, hogy az alkotmány nem elszigetelt rendelkezések összessége; az egyes alkotmányi normák nem csak mennyiségileg adódnak össze az Alaptörvényben, hanem annak minőségét is jelzik. A beépülési parancs tartalmi kritériumainak vizsgálatakor tehát az Alaptörvény egészéből kell kiindulni. A beépülési parancs tartalmi követelményének lényege így elsősorban az, hogy az Alaptörvényt, mint egységes, zárt és ellentmondásmentes rendszert védje az olyan normákkal szemben, amelyek beépülése az Alaptörvény objektív célját, vagyis a feltétlen érvényesülést csorbítják.
Mindaddig tehát, amíg az Alaptörvényt módosító norma – az alkotmányértelmezés segítségével – képes az Alaptörvény részévé válni, azt az Alkotmánybíróság nem vetheti alá a beépülési parancs tartalmi alkotmányossági vizsgálatának. Amennyiben azonban az ellentét az Alaptörvény rendszerén belül feloldhatatlannak bizonyul, az Alkotmánybíróságnak ki kell mondania annak alaptörvény-ellenességet.
Álláspontom szerint különösen abban az esetben kerülhetne sor erre, amikor az Alkotmánybíróság által egyszer már alaptörvény-ellenesnek mondott rendelkezés beépülése az Alaptörvény rendszerében feloldhatatlan ellentmondást okozna. Ezekben az esetekben ugyanis az Alkotmánybíróság korábban az Alaptörvény alapján már megállapította, hogy az adott rendelkezések az Alaptörvény valamely részének sérelmét jelentik; ezeknek az Alaptörvény rendelkezései közé iktatása pusztán a beépülés formai kritériumait tudnák kielégíteni, de képtelenek lennének tartalmi értelemben véve az Alaptörvény integráns részévé válni. A feloldhatatlan ellentét kimondása ilyen esetekben nem kívánná meg az adott rendelkezés Alaptörvénnyel való újbóli összevetését, hiszen az Alkotmánybíróság azt egyszer már alávetette az alkotmányossági felülvizsgálatnak. Ily módon abból, hogy a beépítendő normát az Alkotmánybíróság korábban már alaptörvény-ellenesnek ítélte, egyúttal annak az Alaptörvénnyel való feloldhatatlan ellentmondásban állása is következik.
Az implicit beépülési parancs tartalmi követelményeit az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során nem érvényesítette. A határozat bár több helyütt utal az itt részletezett szempontokra, mégsem terjesztette ki azokra az alkotmányossági felülvizsgálatot, hiszen a részleges közjogi érvénytelenség megállapítása ezt szükségtelenné tette. Ilyen értelemben tehát a jelen párhuzamos indokolás az Alkotmánybíróság által megkezdett úton haladva, de azon túlmenve a folytatás lehetséges irányait jelöli ki.
Az alkotmányvédelem hatékonysága a védendő Alaptörvény tartósságának garanciája is. Az alkotmány feladata, hogy a jogrend szilárd alapja és mindenki által tiszteletben tartott mércéje legyen. Minél kevésbé képes az Alaptörvény valódi kontrollja lenni a törvényhozásnak, annál erőteljesebben vethető fel vele szemben, hogy képtelen a jogrend alapjaként funkcionálni. Másképpen, az Alkotmánybíróság minél kevésbé juttatja érvényre az Alaptörvény önvédelmi képességét, annál védtelenebbé teszi, és kiszolgáltatja azt a mindenkori többségnek. Az alkotmányosság védelme tehát nem feltétlenül egyenlő az Alaptörvény szövegének védelmével. Ezt, valamint az alkotmány belső törvényszerűségeit, koherenciáját pedig az alkotmánymódosító hatalomnak is tiszteletben kell tartania.
Dr. Balsai István alkotmánybíró különvéleménye
Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései tárgyában meghozott határozatával nem értek egyet. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 66. § (2) bekezdésében biztosított jogköröm alapján a határozathoz különvéleményt csatolok.
Ad. 1. Az alapvető jogok biztosa indítványozói jogosultságával kapcsolatban álláspontom szerint az alábbi súlyos aggályok merültek fel az ügyre vonatkozóan.
Az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján fordult az Alkotmánybírósághoz elsődlegesen „Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.)” (a továbbiakban: Aár.) egészének alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése, másodlagosan az Aár. egyes rendelkezéseinek megsemmisítése iránt. A határozatban világosan kirajzolódik, hogy az alapvető jogok biztosa az Abtv. 24. § (2) bekezdése alapján, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvényben biztosított jogkörében eljárva kezdeményezte az Aár. Alaptörvénybe, illetve nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát. Az Alkotmánybíróság hatáskörének kérdését illetően azt az absztrakt utólagos normakontroll tekintetében tartja fennállónak.
Az alapvető jogok biztosa által felvetett kérdések azonban az eljárás során mindvégig az Alaptörvény értelmezésére irányultak. Az Alkotmánybíróság az eléje tárt indítványokat azok tartalma és nem elnevezése szerint bírálja el. Az Alaptörvény értelmezése az alkotmánybírósági eljárások egyik speciális fajtája. Az Abtv. 38. §-a értelmében az Alaptörvény értelmezésére – a taxatív felsorolásból eredően – csak meghatározott indítványozók kezdeményezésére kerülhet sor. Így az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, a köztársasági elnök, illetve a Kormány indítványára értelmezi az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezését, konkrét alkotmányossági problémával összefüggésben, ha az értelmezés közvetlenül levezethető az Alaptörvényből. [Abtv. 38. § (1) bekezdés] Az alapvető jogok biztosa tehát nem szerepel a törvény által konkrétan meghatározott indítványozói körben, azaz nincs indítványozói jogosultsága az Alaptörvény értelmezése alkotmánybírósági eljárás kezdeményezésére.
Fentiekre tekintettel – álláspontom szerint – az alapvető jogok biztosának az Alaptörvény értelmezésére irányuló indítványát indítványozói jogosultság hiányában vissza kellett volna utasítani.
Jelen helyzetben, tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az eljárás lefolytatása, azaz az Alaptörvény értelmezésének elvégzése mellett döntött, vállalnia kellett volna, hogy azt az arra jogosulttól származó indítvány hiányában, tehát teljes egészében hivatalból tette.
Ad 2. Fenntartva a 33/2012. (VII. 17.) AB határozathoz csatolt, a bírák nyugdíjazásával kapcsolatos különvéleményemben foglalt – az Alaptörvény és az Alkotmánybíróság viszonyával kapcsolatos – elvi álláspontomat, a többségi határozat érdemében az alábbi észrevételeimet adom elő:
A többségi határozat az Alaptörvény egységességére vonatkozóan, annak utolsó mondatának („Mi, a 2010. április 25-én megválasztott Országgyűlés képviselői, Isten és ember előtti felelősségünk tudatában, élve alkotmányozó hatalmunkkal, Magyarország első egységes Alaptörvényét a fentiek szerint állapítjuk meg.”) egységességre utaló fordulatából von le messzemenő következtetéseket. Teszi ezt oly módon, hogy egyfajta imperatív normaként kezeli az Alaptörvény egységes formában való megtartására vonatkozóan és e fordulatból vezeti le a jogalkotót kötő ún. beépülési parancsot (inkorporációs kötelezettség), amelynek elmulasztása – a határozat szerint – közjogi érvénytelenséghez vezethet.
Álláspontom szerint a fenti szófordulat bármilyen irányú értelmezéséhez nem lett volna mellőzhető a többségi határozatban „posztambulumnak” nevezett mondat előzetes vizsgálata. Mindenekelőtt azt kellett volna tisztázni, hogy a mondat egyáltalán az Alaptörvény részének tekinthető-e, továbbá normatív tartalommal bír-e, valamint, ha mindezekre jóváhagyó is lett volna az Alkotmánybíróság válasza, ebben a konkrét ügyben releváns-e, vagy fűzhető-e hozzá olyan erős, imperatív jelentés, mint amit a többségi határozat érvelése tulajdonít a „beépülési parancs” fogalmának megteremtése által.
A szóban forgó mondat formailag nemcsak a Záró rendelkezésektől, de az Alaptörvény normatív korpuszától is elkülönül, attól egy – még fejezetek elhatárolására sem alkalmazott – csillag jellel elválasztva, a Magyar Közlönyben új oldalra szerkesztve jelenik meg. Magára az Alaptörvényre, mint „a fentiek szerint” lévőre hivatkozik, következésképpen szeparálja önmagát az Alaptörvénytől. Terjedelmét tekintve mindössze egyetlen – több tagmondatból álló – mondat, tartalmát tekintve pedig egyfajta emelkedett hangú alkotmányozói önreflexió {„Mi, a 2010. április 25-én megválasztott Országgyűlés képviselői […]”}. Kijelenti ugyan, hogy az „első egységes Alaptörvény” került megszavazásra, de értelmezésem szerint mindössze az elfogadás pillanatára vonatkozólag teszi ezt a megállapítást. Ebből fakadó jövőbeni kötelezettségekre vagy megváltoztathatatlan, kiegészíthetetlen helyzet teremtésére semmi nem mutat, e szófordulatból különösen parancsra és követelésre utaló jellegre nem következtethetünk, normatív tartalom nem olvasható ki.
Az „egységes” kifejezés nyelvtanilag csupán az Alaptörvény egyik jelzőjeként jelenik meg, ami álláspontom szerint nem jelent konkrét, koncepciózus, inkorporációs kötelezettségre vonatkozó alkotmányozói akaratot. Ha az alkotmányozónak ilyen célja lett volna, alkalma nyílt volna ezt egy erre kifejezetten utaló, az Alaptörvénybe becikkelyezett kijelentéssel megtenni. Számos nyelvi és jogtechnikai eszköz állt volna az alkotmányozó rendelkezésére, hogy megfogalmazza az Alaptörvény egységes megjelenésének követelményét, amit joggal nevezhetne a jogirodalom „beépülési parancsnak”, ilyet azonban az Alaptörvény nem tartalmaz.
Ellentmondásos helyzetet teremt az, hogy a többségi határozat értelmezése által életre hívott becikkelyezési utasítást elsődlegesen pont az azt „elrendelő” posztambulum sértené azáltal, hogy mintegy az Alaptörvény normatív szövege után, egy marginális szófordulattal oktrojálja a jövőbeni beépülés követelményét, anélkül, hogy maga becikkelyezésre került volna.
Amíg a jogirodalomban preambulumként is nevezett Nemzeti hitvallás értelmezése tekintetében az alkotmányozó maga adott iránymutatást az R) cikk (3) bekezdésében, miszerint az Alaptörvény rendelkezéseit azzal összhangban kell értelmezni, addig a „posztambulum” értelmezésére – sőt létezésére – semmilyen hivatkozás nem található az Alaptörvény textusában. A fentiek szerint terjedelme és tartalma sem teszi e szöveget a Nemzeti hitvallással egyenrangúvá vagy összevethetővé, az analóg értelmezés eshetősége így ugyancsak elvetendő.
Határozott álláspontom tehát az, hogy e mondatnak az Alaptörvény normatív anyagához viszonyított státusza és értelmezése erősen vitatható, és a megsemmisítést kimondó határozatban hivatkozni rá majdnem annyira abszurd, mintha a 12. pontból átemelt „Legyen béke, szabadság és egyetértés” szimbolikus zárszót hívná fel az Alkotmánybíróság egy fajsúlyos jogszabály megsemmisítésekor.
A fenti aggályok mellett súlyosan aránytalannak tartom, hogy míg a többségi határozat érveinek egyik lába a vitatható „posztambulum” egyetlen szófordulata, addig az Alaptörvény kétséget kizáróan integráns részét képező, egyértelmű, konkrét és világos kijelentést, amely szerint „[…] Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.) az Alaptörvény részét képezi” egyszerűen negligálja. Tartalmát nemcsak kiüresíti, de vele ellentétest döntést hoz. Ezzel az Alkotmánybíróság azt a látszatot kelti, hogy – hatáskörét túllépve – indokolatlanul válogat az Alaptörvény rendelkezései között, valamint az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve helyett annak felhatalmazás nélküli módosítójaként lép fel.
A többségi határozat tehát az Alaptörvényből még közvetett módon sem levezethető, fiktív fogalmat állít szembe egy tételesen az Alaptörvényben szereplő kijelentéssel, de az utóbbi kárára. Nem kétséges számomra, hogy egy vitatható elv és egy tételes, Alaptörvényben szereplő norma szembenállása esetén az Alaptörvénynek kell az abszolút elsőbbséget élveznie. A fentiekből következik, hogy a többségi határozat által használt és hivatkozott „beépülési parancsot” nem tartom hivatkozási alapnak.
Az Aár. jogforrási státuszának tisztázásakor további sarkalatos kérdés, hogy Alaptörvény-módosításnak minősül-e. Álláspontom szerint erre a kérdésre csakis nemleges válasz adható, ugyanis tartalmilag nem módosítja az Alaptörvény becikkelyezett szakaszait, hanem kiegészíti azt. Az Alkotmánybíróságra nézve is kötelező, Alaptörvényben szereplő deklaráció szerint része és nem módosítása az Alaptörvénynek. Következésképp az Alaptörvény módosításának eljárási szabályait rögzítő S) cikk rendelkezései ehelyütt nem alkalmazandók, így az S) cikk megsértésére alapozott közjogi érvénytelenség az Aár. esetében fel sem merülhet.
Az S) cikk tekintetében és közjogi érvénytelenség tárgyában az Aár. Alaptörvénybe emelését elvégző Am1. lenne vizsgálható, amennyiben kétség merülne fel arra vonatkozólag, hogy eljárási hiba történt elfogadása során. Ilyen eljárási hibára vonatkozó aggály viszont nem merült fel jelen eljárás során: a kormány által előterjesztett javaslatot a képviselők kétharmadának szavazatával fogadta el az országgyűlés a Házszabálynak megfelelő tárgyalási rendben, aláírása és kihirdetése szintén az S) cikk (3) bekezdése által meghatározottak szerint történt.
Álláspontom szerint nem elvárás az Aár. tekintetében az sem, hogy az Alaptörvény által meghatározott normahierachiában önállóan, nevesített módon kapjon helyet, mert ez ugyancsak megtörtént az Alaptörvény részeként való deklarációval: az Alaptörvény erejénél fogva, automatikusan annak részévé vált. Megalapozatlan állítás tehát, hogy az Aár. jogforrási státusza tisztázatlan, hiszen arról legfelső szinten, maga az Alaptörvény rendelkezik.
Amikor az R) cikk (1) bekezdése az Alaptörvényt Magyarország jogrendjének alapjaként határozza meg, az Alaptörvény fogalmi körébe a Záró rendelkezések 5. pontja szerint az Aár. fogalmilag beletartozik, alkotmányos megítélésük szempontjából – az Alaptörvény szerint – egy homogén testet alkotnak a szerkezeti elkülönülés ellenére is.
A többségi határozat kritika alá vonja az Aár. „vegyes tárgyúságát”, valamint azt, hogy – álláspontja szerint – tartalma nem koherens a címével. Nézetem szerint e körülmények a jelen ügyben szintén nem mérlegelhetőek, különösen az Aár. alaki jogforrási helyzete szempontjából. Az Alaptörvény az Aár. tárgyára, tartalmára és címére tekintet nélkül végzi el annak integrációját, így ennek vizsgálatára legfeljebb az Am1. hatályba lépést megelőzően lett volna lehetőség. Meggyőződésem ugyanakkor, hogy az Aár. alkotmányos státuszához már az Am1. előtt sem férhetett kétség, az Alaptörvény Am1. utáni szövegállapota pedig megkérdőjelezhetetlen, tiszta helyzetet teremtett.
Határozott álláspontom, hogy minden ezzel ellentétes értelmezés az Alaptörvény egyes rendelkezései közötti szelektálásnak minősül, amire sem az Alkotmánybíróságnak, sem más alkotmányos szervnek nincs és nem is lehet felhatalmazása jelenlegi jogrendünk keretei között.
A tervezet által használt „veszélyes kapunyitás” fogalma így valóban igaz lehet, de nem az Aár., hanem az Alkotmánybíróság önnön hatásköreinek az Alaptörvényben és az Abtv.-ben meghatározottakon túli kiterjesztésére vonatkozóan, amelynek veszélyei a testület előtt sem ismeretlenek. A többségi határozat által is többször idézett 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban megfogalmazottak szerint „ha az Alkotmánybíróság önmaga terjesztené ki hatáskörét az Alkotmány/Alaptörvény vagy az alkotmányt módosító törvények alkotmányossági felülvizsgálatára, az olyan hatalomkoncentrációt és hatalmi túlerőt jelentene, amely szintén felborítaná a kialakult hatalmi ellensúlyok, korlátok és hatalmi autonómiák demokratikus rendszerét, az elválasztott és önálló állami hatalmak egymás hatalmát ellensúlyozó és fékező rendszerét.”
Ennek szem előtt tartása jelen ügyben is kiemelt fontosságú követelmény lett volna az Alkotmánybíróság számára.
Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és annak indokolásával.
I.
A határozat indokolása szerint az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) alkotmányvédelmi funkciójának részeként vizsgálta Magyarország Alaptörvénye átmeneti rendelkezéseinek (Ár.) közjogi érvényességét.
Vizsgálata az Ár. tekintetében részleges közjogi érvénytelenséget állapított meg, aminek elsődleges okát az Alaptörvénybe foglalt jogalkotási keretek túllépésében jelölte meg. További követelményként az indokolás úgy találta, hogy az Alaptörvény „egy és egységes” voltából következően a nem átmeneti rendelkezéseknek be kellett volna épülniük az Alaptörvénybe. Ugyanez érvényes a kizárólag az S) cikk alapján módosítható és kiegészíthető Alaptörvény már megtörtént, illetőleg jövőbeni módosításaira és kiegészítéseire.
Mindezen vizsgálati megállapítások eredményeképpen a határozat rendelkező része közjogilag érvénytelennek minősítette az ott felsorolt, szerinte nem átmeneti rendelkezéseket és megsemmisítette azokat.
Álláspontom szerint a határozat indokolásának fentiekben összegzett megállapításai – a különvéleményem II. része szerint – tévesek, így az arra épülő megsemmisítő rendelkezései is megalapozatlanok.
II.
1. Mindenekelőtt azt kell megállapítani, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörének fennállása – az Alkotmány módosításának eljárási hiányosságai, közjogi érvénytelenségének vitathatósága miatt – közvetlenül nem következik a korábbi Alkotmányból vagy a hatályos Alaptörvényből, illetőleg az előző vagy a jelenlegi Alkotmánybíróságról szóló törvényekből, de még csak az irányadó alkotmánybírósági gyakorlatból sem. A 61/2011. (VII. 13.) AB határozat foglalkozott ezzel a kérdéssel először, lényegében tehát az AB e határozattal saját magának teremtett hatáskört. Ez az „önfelhatalmazás” még összeegyeztethető az AB említett jogszabályhelyekből eredő alkotmányvédő funkciójával. Ennek a határozat által szándékolt olyan irányú továbbfejlesztése azonban jogelméletileg is elfogadhatatlan, amely – szemben az alkotmányozó szándékával, ráadásul azon a címen, hogy az AB hatáskörét elvonó „Alaptörvényt helyettesítő törvényről” (a különvéleményem 2–4. pontjában szereplő elemzés szerint egyértelműen az Alaptörvény szerves részét képező rendelkezésekről) van szó – kiterjesztené az AB formai szempontú felülvizsgálati lehetőségét a szóban forgó átmeneti rendelkezésekre. Egy ilyen megoldás ugyanis úgy is értelmezhető lenne, hogy – az Alkotmány védelmére alapított intézményt mintegy az őt létrehozó alkotmányozó hatalom fölé helyezve – az Alkotmánybíróság hatásköre meghatározását illetően korlátozná a jövőre nézve az alkotmányozói szándékot és akaratot.
A fentiekre tekintettel az indítványt a hatáskör hiánya miatt eleve vissza lehetett volna utasítani, az Alkotmánybíróságról szóló törvény (Abtv.) 64. § a) pontjára hivatkozással.
2. Az Alaptörvény záró rendelkezéseinek 3. pontjának és az Alaptörvény posztambulumának (a záró rendelkezések után következő, a záró rendelkezésektől csillaggal elválasztott, tehát az Alaptörvény valamennyi, a záró rendelkezésekre is kiterjedő mondat) egybevetéséből egyértelműen, tehát az alkotmányozó szándékából és betűjéből egyaránt megállapítható, hogy az Alaptörvény tartalmába az alkotmányozó eleve beleértette a külön eljárásban, de alkotmányozási céllal megállapítandó átmeneti rendelkezéseket. [Az Alaptörvény S) cikkére ekkor az alkotmányozó hatalom még nem hivatkozhatott, ezért szerepel helyette a záró rendelkezések 2., illetőleg 3. cikkében a korábbi Alkotmánynak az alkotmánymódosítások eljárására speciális követelményeket meghatározó rendelkezéseire való utalás.] Következésképpen egyértelmű: az Átmeneti rendelkezések elfogadásakor is alkotmányozásról van (volt) szó. Ezt egyebekben az Alaptörvény utolsó soraiban a „Magyarország első egységes Alaptörvényét a fentiek szerint állapítjuk meg” kifejezés – nézetem szerint – kétségbe vonhatatlanná teszi. Ugyanígy értelmezendő a záró rendelkezésekhez fűzött alaptörvényi javaslat indokolása, amely „az Alaptörvény részét képező, de attól fizikailag különváló átmeneti rendelkezések” megfogalmazást használ.
– Nincs szó tehát az Ár. „öndefiníciójáról”, arról, hogy az Alaptörvénytől külön létrejött, az Országgyűlés külön dokumentumával elfogadott Ár. ne lett volna létrejöttétől az Alaptörvény szerves része, még akkor is, ha ez utóbbi kifejezett kimondása először az Ár.-ban történt meg. Az Alaptörvény első módosítása (Am1.) óta pedig ebben a tekintetben végképpen semmilyen kétség nem merülhet fel. (Megjegyzem: erre a módosításra jogelméletileg szükség sem volt, feltehetőleg az alkotmánybírósági indítvány indíthatta az alkotmányozót erre a helyzetet tisztázó lépésre.)
3. Véleményem szerint az indokolás alapvetően téves kiinduló pontja az, hogy helytelenül értelmezi a posztambulum „egységes” szavát egyben „beépítési parancsnak” is. Ez az értelmezés önkényes, alapvetően a német jogfelfogásból átvett elem, amely még a korábbi Alkotmányból sem következik. Az Alaptörvény szellemétől, választott szerkezetétől és szerkesztési módjától (ideértve rendelkezései és deklarációi jelölését, számozásának módját is), de legfőképpen az R) cikk (3) bekezdésétől a beépítési parancs megkövetelése végképp idegennek tűnik.
Kétségtelen, a korábbi évek hazai alkotmány-, illetőleg jogszabály-technikai hagyományaihoz képest merőben újszerűnek hatnak az Alaptörvény jogszabály-szerkesztési, jelölési és számozási megoldásai. Ugyancsak szokatlan a nem normatív megoldások (preambulumok, posztambulum, deklarációk) viszonylag nagy száma, esetenként megfogalmazásaik is. Nem lehet azonban nem észrevenni, hogy a múlttal, különösen az 1949-ből származó Alkotmánnyal minden tekintetben szakítani kívánó alkotmányozó hatalom az alkotmányozás stílusában és módjában is a korábbitól eltérő megoldásra, valamint Magyarország alkotmányos állami folytonosságának kifejezésre juttatására törekedett. Az alkotmányozónak ez a joga nem vitatható el, miként az sem, hogy az egyébként külön dokumentumban elfogadott Ár.-t inkorporáció nélkül nyilvánítsa az Alaptörvény szerves részének, ne tekintse ezt az egységesség megtörésének.
Ez utóbbi összefüggésben utalok arra is, hogy az Alaptörvény preambuluma történelmi alkotmányunk vívmányait tiszteletben tartandónak, az R) cikk (3) bekezdése pedig e vívmányokat értelmezési keretnek tekinti. Márpedig történelmi alkotmányunk sohasem volt egységes szerkezetbe, külön törvénybe foglalva, tételei az évszázados fejlődés folyamán alakultak ki. Ha pedig ez az Alaptörvény által elismert történelmi Alkotmány lehetett nem írott (kartális) alkotmány, akkor az Ár.-tól kiváltképp nem indokolt megkövetelni – különösen az Am1. létrejöttét követően – az inkorporációt.
4. Az előző pontokban kifejtetteknél fogva nem találtam meggyőzőnek az indokolás azon érveléseit, amelyekkel eljut oda, hogy az Alkotmánybíróság jogosult a részleges közjogi érvénytelenség kimondására. Meg is állapítja, hogy a felhatalmazás túllépése folytán semmisek azok a rendelkezések, amelyek az Ár. keretei között nem átmeneti rendelkezések, a további átmeneti rendelkezések pedig „egyrészt eleve nem épültek be az Alaptörvénybe, másrészt jelentős részben teljesedésbe mentek, illetve már nem hatályosak.” Ehhez hozzáteszi: „az Am1. kimondja, hogy az Ár. az Alaptörvény része, de nem építi be az Ár. normaanyagát az Alaptörvénybe (hiszen ez ellentétes lenne az alkotmányozó eredeti szándékával), az Ár. tehát az Am1. hatályba lépését követően is az Alaptörvénytől különálló jogszabály maradt.”
Jól lehet az idézett mondatrészek egyes részmegállapításai nem kifogásolhatóak, az érvelés összességében és az az út, amelyen a tervezet az Ár. preambuluma és egyes rendelkezései megsemmisítéséig eljut, számomra elfogadhatatlan.
Elismerem, kétségtelenül szerencsésebb lett volna az „átmeneti” alcím mellett egyéb kiegészítő szó vagy szavak (pl. „és vegyes” vagy „és egyéb”) használata, ahogy ez nem ismeretlen más országok alkotmányai, vagy akár sokoldalú univerzális nemzetközi szerződések esetében. Mindez azonban nem változtatna azon, hogy az Ár. a különvéleményemben elmondottaknál fogva vitathatatlanul az Alaptörvény – többi rendelkezésével azonos alkotmányi erejű – része, így rendelkezéseit az Alkotmánybíróság semmilyen címen tartalmilag nem vizsgálhatja felül és nem semmisítheti meg.
Másrészt rámutatok arra is, hogy az átmenetiség tartalmát, annak tág vagy szűk minőségét – az alkotmányozó figyelmét erre felhívva – értelmezheti ugyan a maga részéről az AB egy egyébként az indítványt elutasító határozata indokolásában, de nem minősítheti azt a rendelkező rész alapján joghatást kiváltó módon.
5. A határozat olyan rendelkezéseket is meg kíván semmisíteni, amelyeknek a saját logikája (szűk értelemben vett átmenetiség) szerint is átmeneti rendelkezéseknek kellene minősülniük. A teljes igénye nélkül ilyen pl. a 11. cikk (3) és (4) bekezdései; a 12. cikk (1) és (2) bekezdései, a 13. cikk; a 18. cikk; a 23. cikk (1) bekezdése; a 27. cikk; a 29. cikk; a 31. cikk (2) bekezdése. (Az itt felsorolt rendelkezések némelyike teljesült, illetve az Európai Bíróság, ill. az AB ellentétes tartalmú döntése következtében kiüresedett. Mindez azonban nem változtat azon, hogy a szóban forgó szabályok átmeneti rendelkezések.)
6. Összességében megállapítható, hogy legkésőbb az Am1. június 19-ei hatályba lépése óta az Ár. vitathatatlanul legálisan és legitim módon az Alaptörvény része, és mint ilyen nem vizsgálható felül az Alkotmánybíróság által. Ezzel ellentétes álláspont alkotmányellenes lenne, mert az AB alkotmányvédő funkciójába nem fér bele, hogy az alkotmányozói szándékot figyelmen kívül hagyja, illetőleg magát alkotmányozói pozícióba helyezze.
Következésképpen a rendelkező részben csak elutasítás lehetett volna az AB vizsgálatának eredménye. Mindez nem zárja ki, hogy az indokolás szignalizációs jelleggel jelezze az alkotmányozónak mindazon negatív megállapításait (alkotmányos rendelkezésekkel való összevetésben felvetett ellentmondások, az átmeneti rendelkezésekkel kapcsolatos problémák, ideértve azok sűrű módosításából eredő hátrányos következményeket is, valamint a vegyes tárgyúságból származó alkalmazási bizonytalanságok), amelyek megfelelő jogkövetkezményei meghatározására és alkalmazására csak az alkotmányozónak van lehetősége.
7. Végezetül ki szeretnék térni a határozat indokolásának az összegzésében szereplő olyan – a jelen ügyben hozott döntésre közvetlen hatással nem lévő – állítására is, amelyet a jövőre nézve rendkívül veszélyesnek és a magam részéről elfogadhatatlannak tartok. Az indokolás IV. részének 7. pontja ugyanis a demokatikus jogállam alkotmányossági kritériumait – a nemzetközi jog úgynevezett ius cogens-ének alárendelten – olyan megváltoztathatatlan, örök kategóriának tartja, amely adott esetben jogosultságot biztosít az Alkotmánybíróság számára valamely alkotmány-módosítás tartalmi vizsgálatára is. Véleményem szerint ez az álláspont erre vonatkozó alkotmányos felhatalmazás hiányában, illetőleg a nemzeti szuverenitásalapú nemzetközi jog létére figyelemmel nem tartható fenn.
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleménye
A rendelkező részben megjelölt Ár.-előírások alkotmányellenességének megállapításával és azok megsemmisítésével nem értek egyet: Alkotmányossági aggályait és egyes új és szokatlan jogi megoldások veszélyeit az Alkotmánybíróság az alkotmányozó hatalom felé – akár rendelkező részi kiemelésben is – jelezhette volna.
1. Nem látok okot arra, hogy az Alkotmány alkotmányossági felülvizsgálatával kapcsolatos, több mint két évtizeden át töretlen [legutóbb a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban (ABH 2011, 290.) összefoglaló jelleggel hivatkozott és egyértelműen megerősített] gyakorlatától az Alkotmánybíróság az Alaptörvény és az annak részeként megalkotott (majd ismételten is a részévé tett) Átmeneti rendelkezések (Ár.) vonatkozásában eltérjen. Változatlan és szilárd meggyőződésem, hogy az alkotmányi rendelkezések – ideértve a kiegészítő, a módosító, a záró, a hatályba léptető és az átmeneti rendelkezéseket is – felülvizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. Az alkotmány részévé vált normák alkotmányellenességét továbbra sem lehet fogalmilag sem megállapítani. Ugyanígy az alkotmányon belüli – értelmezéssel fel nem oldható – vélt vagy akár nyilvánvaló ellentmondás esetén sincs az Alkotmánybíróságnak megsemmisítési hatásköre.
2. Ugyanakkor eddig sem volt akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányossági felülvizsgálathoz (és adott esetben a jogszabály megsemmisítéséhez) mint „kemény” azaz hatalmi jellegű hatásköréhez képest „puhább” megoldást választva jelezze az alkotmányozó hatalom felé az alkotmányon belüli ellentmondást („szignalizációs hatáskör”), sőt akár annak alkotmányos feloldási módját is. Ez a szignalizációs hatáskör az Alaptörvény Nemzeti Hitvallásának 26. téziséből és a 24. cikk (1) bekezdéséből együttes értelmezéssel kiolvasható.
Jogállamban a hatalmi ágak elválasztása nem azt jelenti, hogy szemben állnak egymással, különösen nem azt, hogy egymás tevékenységét akadályozva, lerontva működhetnek, hanem éppen a demokratikus jogállam és az alkotmányosság megvalósulása és kiteljesedése érdekében – tiszteletben tartva egymás hatáskörét – kötelesek együttműködni is. Egyetlen hatalmi ág sem helyezkedhet azonban az alkotmányozó hatalom fölé. Így az Alkotmánybíróság sem gyakorolhat sem közvetlen, sem pedig bármely közvetett módon alkotmányozó hatalmat.
Álláspontom szerint közvetett alkotmányozó hatalom gyakorlásának minősülne az Ár. felülvizsgálata, mivel azt az Országgyűlés az Alaptörvényhez hasonlóan szintén alkotmányozó hatalomként eljárva alkotta meg, s ezt az Alaptörvény módosításával is (Záró Rendelkezések 5. pontja) vitathatatlanná tette. Az alkotmányozói hatalom, mint politikai felelősséggel gyakorolt legfőbb hatalom Alkotmánybíróság általi eddigi elismerése és tiszteletben tartása egyértelműen kitűnik az ezzel kapcsolatos két évtizedes töretlen gyakorlatából [lásd 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, ABH 2011, 290.].
3. Az alkotmánybíróságok hatásköre, jogállami funkciója, rendeltetése történelmi korszakonként és országonként is változó, illetve egy országon belül is változhat, de történelmileg mindig meghatározott. A magyar Alkotmánybíróságnak az 1989. évi XXXI. törvénnyel módosított Alkotmány 32/A. § szerinti hatásköre adott történelmi körülmények között (Nemzeti Kerekasztal tárgyalások), az első szabad választásokkal kapcsolatos feltevésekre alapozottan került kialakításra. Ilyen feltevések voltak: a diktatórikus pártállam utódpártjának esetleges választási győzelme, egyik vezetőjének köztársasági elnökké választása stb. Ezen feltevések indokolták egy kiterjedt hatáskörű („hatalmi” típusú) Alkotmánybíróság létrehozását, a német minta követését. Bár az említett történelmi feltevések nem igazolódtak, az Alkotmánybíróság hatásköre 2010-ig nem változott.
Ennek a különvéleménynek nem feladata azt elemezni, hogy az ún. „jogállami forradalmat” [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 82.] követően az Alkotmánybíróság hogyan élt ráruházott hatalmával, melyik döntésével mikor és hogyan befolyásolta a rendszerváltozást követő politikai, társadalmi, gazdasági, szociális folyamatok irányát és a változások mértékét. Az azonban tényként megállapítható, hogy az ún. rendszerváltozás húsz éves folyamatában
– amely mindvégig jogállami keretek között zajlott – az ország súlyos, kiterjedt és mély (politikai, gazdasági, pénzügyi, szociális, morális stb.) válságba sodródott. Ezt a válságot részben a magyar jogállamon belüli, részben külső (európai uniós és globális) körülmények idézték elő. A válság kiváltó okairól, a válságkezelésről, a politikai felelősségről a választópolgároknak módjuk van a szabad és demokratikus választások keretében véleményt mondani és döntést hozni.
4. A körülmények lényeges megváltozása következtében a 2008–2009 óta zajló nemzeti, uniós és globális válságkezelés, kiútkeresés új irányokat vett. Ez a folyamat jelentős, nagyarányú, szokatlan változásokkal, alapvető jogok tartalmának újrafogalmazásával, alanyi jogosultságok megvonásával vagy korlátozásával, kötelezettségek, terhek telepítésével, az egyéni felelősség előtérbe helyezésével jár. A gyors és jelentős változások új kihívások elé állították a jogalkotást, a jogalkalmazást és a kormányzati cselekvést is, a társadalmi élet minden területén. Ebben a közegben, ilyen körülmények között zajlott a magyar alkotmányozás 2010-ben és született meg Magyarország új Alaptörvénye 2011-ben. Ugyanezen körülmények között zajlik ma is az alkotmányos jogrendszer újraalkotása, melynek keretében szintén új és szokatlan megoldások tanúi lehetünk.
A válság különösen súlyosan érinti az ún. második generációs (gazdasági, szociális, kulturális) emberi jogokat (alkotmányos alapjogokat). Ezeket a társadalom jogkorlátozásként, szerzett jogok megvonásaként vagy mértékük csökkenéseként éli meg. Összességében azt lehet mondani, hogy a „szociális jogállam” – objektív és szubjektív, belső és külső kényszerek hatására – visszavonulóban van. Mindezt sokan Európa-szerte, így nálunk is a „demokratikus jogállam” és az alkotmányosság válságaként élik meg.
Ilyen körülmények között kell megtalálni az alkotmánytól és a jogállamiságtól elvárt stabilitás (jogbiztonság, közjogi érvényesség) és a kényszerű kormányzati intézkedések, a gyors és hatékony változtatások, módosítások közötti határvonalat és egyensúlyt. Tehát ugyanazon mércéket, melyeket stabil vagy legalább annak vélt körülmények között az Alkotmánybíróság kidolgozott és a jogalkotóval (de nem az alkotmányozóval) szemben alkalmazott, a jelentősen megváltozott történelmi körülmények között változatlanul alkalmazni nem lehet. Ez bizonyos mércék dogmává merevedését eredményezné, a törvényhozás, a kormányzás, sőt a jogállam egészének működését bénítaná, vagy szükségtelenül, vagy aránytalanul lassítaná, minek következtében a válság kezelését lehetetlenné tenné, illetve egyes területeken a válság további mélyülését eredményezné. Mindezzel magyarázható az alapvető jogok tartalmának, feltételrendszerének átalakítása az Alaptörvényben. Ugyancsak ezen körülmények indokolták az Alkotmánybíróság hatáskörének, hatásköre hatalmi jellegének jelentős átalakítását, és az egyéni alapjogvédelem irányába való átterelését is. Továbbá ebbe a folyamatba illeszkedik az „alkotmányos költségvetés” szabályainak a beiktatása is az Alaptörvénybe (Alaptörvény 37. cikk, Ár. 29. §).
5. A vázolt körülmények között az Országgyűlésnek, mint alkotmányozó hatalomnak nem csak az új alkotmány és az alapvető jogok tartalmára, hanem a jogállam szerkezetére, szervezeti felépítésére és működésére nézve is jogában állt új, az eddig megszokottól eltérő megoldásokat választani. Így lehetősége volt az Alaptörvénnyel párhuzamosan, éppen annak stabilitása és értéktartalma védelme érdekében, a kevésbé jelentős és gyorsabb változásoknak kitett, de az alkotmányozó hatalommal kizárólagosan felruházott Országgyűlés által alkotmányos jelentőségűnek minősített kérdéseket külön, átmenetinek nevezett rendelkezések között elhelyezni. Ugyanúgy megtehette azt is, hogy ezt a külön dokumentumot inkorporálás nélkül, oda- és visszautaló szabályokon keresztül nyilvánítsa az Alaptörvény részének [Ár. 31. cikk (2) bekezdés második mondata és az Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontja]. Ezt az alkotmányozó szabadságába tartozó döntést az Alkotmánybíróság nem minősítheti alaptörvény-ellenesnek, a saját eddigi töretlen gyakorlatához mérve jelezheti viszont alkotmányos aggályait.
6. Az a tény, hogy a jogalkotó választása és döntése szerint a – Magyarország jogrendszerének csúcsán elhelyezkedő – alkotmány jelenleg két dokumentumba van foglalva, álláspontom szerint nem teszi bizonytalanná annak megítélését, hogy mi annak a tartalma.
Formalista – kizárólag a „formális jogbiztonság”-ot, a „processzuális jogállamiság”-ot védő – megközelítésnek tartom azt az érvelést, mely szerint az „első egységes” Alaptörvény megalkotásával a jogalkotó eleve elkötelezte volna magát az esetleges későbbi módosítások, kiegészítések szövegszerű inkorporációja mellett. Az Alaptörvény valóban egységes dokumentumként határozza meg önmagát (lásd posztambulum), ennek megfelelően az Ár. egészének és az Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontjának a megalkotására is alkotmányozó hatáskörben került sor. Ezt a tényt úgy kell értelmezni, hogy az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom a két alkotmányos normaszöveg egységén, „összeolvasásán” és együttes értelmezésén alapuló alkotmány-koncepció mellett döntött. Ez a jogalkotási és jogalkalmazási technika közismert és gyakran alkalmazott megoldás, elsősorban az általános (generális) és a különös (speciális) normák viszonylatában. Ezt az értelmezési módszert az Alkotmánybíróság is gyakran alkalmazta az „élő jog kímélete” érdekében, a megsemmisítés elkerülésére. Az Alkotmánybíróság (többségi) álláspontja lehet az, hogy az Alaptörvény posztambulumából [illetve az R) és az S) cikkből is] levezethető „beépülési parancs” és a Záró rendelkezések 5. pontja közötti ellentmondásra felhívja a figyelmet, de az Alaptörvény részének minősülő Ár. megsemmisítésére nincs hatásköre az említett formális érvek alapján.
7. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. és 5. pontját együtt értelmezve téves formalista érvnek tekintem azt is, hogy az Alaptörvény az Országgyűlésnek csak „átmeneti” jellegű rendelkezések megalkotására adott felhatalmazást, s hogy az Ár. túlment ezen. A Záró rendelkezések 3. pontja már eleve utalt az Ár. 2. pont szerinti – azaz az alkotmányozó hatalomkénti – elfogadására. Az Alaptörvény tehát az Országgyűlésnek nem mint törvényhozó, hanem mint alkotmányozó hatalomnak az eljárására utalt, azaz nem törvényhozásra adott felhatalmazást, hanem az alkotmányozás folyamatát, kiegészítését ígérte, külön rendelkezések megalkotásával. Önmagának egyébként sem adhatott felhatalmazást, ez logikai képtelenség. Ebből kifolyólag a „felhatalmazás” kereteit sem léphette túl. Az átmenetiség fogalmának tartalma tehát attól függ, milyen szűken vagy tágan, milyen tartalommal értelmezzük az „átmeneti” jelzőt. „Válságos idők” – Szladits Károly (Magyar Magánjog I. kötet, 103–104. old.) kifejezésével élve – „válságjogi”, azaz átmeneti jellegű megoldásokat, akár alkotmányos szintű jogi megoldásokat újra és újra indokolhatnak. Igaz, hogy ez az Alkotmánybíróság hatáskörét érinti, mint ahogyan az is tény, hogy a 2008–2009–2010-es nagyarányú gazdasági, pénzügyi, költségvetési és politikai változások is jelentős mértékben érintették. Ezeknek a változtatásoknak a célja a kormányzati cselekvőképesség
– azaz az ország kormányozhatósága – lehetett.
8. E körben szükségesnek tartom, hogy utaljak arra is, miszerint valójában az Alaptörvény és az Ár. hatályba lépése előtt sem egyetlen dokumentum volt az alkotmány tartalma és az alkotmányosság kizárólagos forrása hazánkban. Az 1989. évi XXXI. törvénnyel módosított Alkotmány csak a kiindulópont volt, annak alapján húsz év alatt egy olyan alkotmányos kultúra és értékrend alakult ki Magyarországon, melynek az Alkotmány írott szövegén túl integráns részévé váltak az abból levezett alkotmányos elvek és értékek is [lásd 47/2007. (VII. 3.) AB határozat, ABH 2007, 620.]. Az Alkotmányt nem önmagában, hanem – elsősorban az Alkotmánybíróság által – értelmezett, s így érvényesülő tartalmával együtt kell érteni, „az Alkotmányban foglalt elsődleges és leszármaztatott értékek egy hierarchikus értékrendet alkotnak, a normatív formában megjelenő elsődleges értékekből – az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlatának megfelelően – többféle leszármaztatott alkotmányos érték (elv) vezethető le.” [47/2007. (VII. 3.) AB határozat, ABH 2007, 620, 636.]. Ezért tágabb értelemben az Alkotmánybíróság határozatait is – mivel azok erga omnes hatályúak [lásd 1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról, 27. § (2) bekezdés; 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról, 39. § (1) bekezdés; illetve vö. pl. 34/2007. (VI. 6.) AB határozat (ABH 2007, 410, 419.), mely szerint az AB határozatok rendelkező része és indokolása is köti a jogalkalmazót, valamint pl. 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193. (az Alkotmánybíróság határozatai kötelezőek a jogalkotóra nézve)] –, az Alkotmány részének tekinthetjük. Amint azt a 47/2007. (VII. 3.) AB határozat is megfogalmazta: „az Alkotmány normatív rendelkezései, az abban megjelenő alkotmányos értékek és ezen keresztül az alkotmányos értékrend mindenkire […] kötelező.” (ABH 2007, 620, 638.) Emellett az alkotmányjog és az alkotmányosság speciális forrásaként tekinthetünk a nemzetközi jog ius cogens normáira és az ún. általánosan elfogadott jogelvekre, illetve azokra az alapvető jogi tárgyú nemzetközi szerződésekre, amelyeknek Magyarország is részese (pl. Emberi Jogok Európai Egyezménye). Mindezek eddig is összeolvasva és együttesen értelmezve alkották az egységes Alkotmány tartalmát.
9. Kétségtelen persze, hogy a választott jogi konstrukció nagy felelősséget is ró az alkotmányozó hatalomra mind az Ár. módosítása, mind pedig az Alaptörvény és az Ár. együttes értelmezhetősége terén. Az Ár. nem használható az Alaptörvény tartalmának lerontására, és nem lehet az a „palástolt” rendeltetése, hogy alkotmánybírósági hatáskört elvonó törvénnyé váljon, e körben teljes mértékben osztom a többségi határozat indokolásában megfogalmazottakat. Amennyiben a jogalkotó az Alaptörvény részeként, de színlelve arra használná az Ár.-t, hogy bizonyos – valójában alkotmányos jelentőséggel nem rendelkező, tehát nem az Alaptörvénybe való – előírásokat kivonjon az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll hatásköréből, ez a demokratikus jogállamiság követelményét nyilvánvalóan nem elégítené ki akkor sem, ha az Ár. módosítása vagy kiegészítése az alkotmányozási (-módosítási) eljárási követelményeknek megfelelne [vö. 61/2011. (VII. 13.) AB határozat megállapításai az egyéni képviselői indítványra végrehajtott alkotmány-módosításokkal kapcsolatban (ABH 2011, 290.)]. De az Alkotmánybíróság még ebben az esetben sem semmisíthetné meg az Alaptörvény részévé tett Ár. egyes rendelkezéseit, viszont köteles volna jelezni aggályait, és az ilyen megoldás veszélyeit.
Az alkotmányozó hatalomnak emellett különösen ügyelnie kell a két dokumentum koherenciájára, ellentmondás-mentességére is. Az együttes értelmezést pedig az „egységesség” érdekében az Alaptörvény védelmére rendelt szervként [Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdés] az Alkotmánybíróság is köteles megteremteni. Ha olyan ellentmondást (koherencia-zavart) észlel, amely az együttes értelmezést és ezáltal az Alaptörvény egységét kizárja vagy veszélyezteti, erre kötelessége az alkotmányozó hatalom figyelmét felhívni, akár megoldást is javasolva. Nem gyakorolhat azonban az Alkotmánybíróság alkotmányozó hatalmat, s nem dönthet maga abban a kérdésben, hogy a feloldhatatlan ellentmondásban álló előírások közül (pl. az Alkotmánybíróság által korábban alaptörvény-ellenesnek minősített és megsemmisített törvényi rendelkezések utólagos beemelése esetében) melyik élvez elsőbbséget. Az egyes normatív rendelkezések „alkotmányos súlyúnak” minősítése, a közöttük való választás kérdésében a végső döntés kizárólag az alkotmányozó hatalmat illeti meg.
Hangsúlyozandó végezetül: az Alkotmánybíróság jogállami rendeltetésének megfelelően az Alaptörvény mindenkori tartalmát és értékrendjét védi, a védelem részeként az alkotmányos minőség javításában tevékenyen közrehat, de az Alaptörvény és annak részei (módosításai, kiegészítései, átmeneti rendelkezései) tartalmáért és tételesjogi minőségéért a történelmi, politikai és jogi felelősség végső fokon mindig a mindenkori alkotmányozó hatalmat terheli.
Dr. Szalay Péter alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részével.
1. Az alapvető jogok biztosa eredeti indítványát 2012. március 13. napján küldte meg az Alkotmánybíróságnak. Ezen indítványt vissza kellett volna utasítani, hiszen a „Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.)” elnevezésű normát az alkotmányozó hatalom az – egyébként az 1989 óta eltelt időben is többször módosított –1949. évi XX. törvény rendelkezései [19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése] alapján fogadta el. Téves tehát az a megállapítás, hogy „az Ár. nem mondhatja ki magáról azt, hogy az Alaptörvény része, mivel az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontjában foglalt felhatalmazás alapján került megalkotásra.” Ebben az időben az Alaptörvény még nem volt hatályban, ezért az Alaptörvény rendelkezéseit erre az időpontra nézve nem kellett, de nem is lehetett alkalmazni.
2. Egyetértek azzal, hogy az Országgyűlés jogalkotási eljárása a közjogi érvényesség szempontjából az Alkotmánybíróság által vizsgálható. Ezt a vizsgálatot az Alkotmánybíróság abból a szempontból végezheti, hogy az Országgyűlés maradéktalanul megtartotta-e a jogalkotásra vonatkozó eljárási szabályokat. (Ezek esetünkben a következők lehetnek: a jogalkotásra az tett-e javaslatot, akinek ilyen iniciatíva joga van; a javaslatot megfelelő eljárásban és többséggel az Országgyűlés napirendjére tűzték-e, tárgysorozatába vették-e; a javaslat felett – szintén a megfelelő előírások szerint – tartottak-e általános, majd részletes vitát; a javaslatról a megfelelő körülmények között és a megkívánt többséggel szavazott-e az Országgyűlés; az elfogadott normát aláírta-e az Országgyűlés elnöke, illetve a köztársasági elnök; végül pedig az elfogadott norma kihirdetésre került-e a hivatalos lapban.) Álláspontom szerint azonban annak eldöntése, hogy „az Országgyűlés […] az Ár. megalkotása során mind tartalmi szempontból, mind az időbeliséget tekintve túllépte a felhatalmazás kereteit azzal, hogy nem csak átmeneti rendelkezéseket alkotott meg”, túlmutat a jogalkotásra vonatkozó eljárási, formai szabályok vizsgálatán, azaz tartalmi vizsgálatot feltételez. Álláspontom szerint feloldhatatlan az ellentmondás aközött, hogy esetünkben az Alkotmánybíróság voltaképpen tartalmi vizsgálatot végzett, és aközött, hogy mégis formai okokra alapozott közjogi érvénytelenséget állapított meg.
3. Kétségtelen, hogy bizonyos szemszögből az Ár. megjelenését, megjelenítését tekintve az Alaptörvénytől különálló normának tűnik, ezért és más okokból is vitákra ingerelheti a szakmai és a tágabb közvéleményt. Az is kétségtelen azonban, hogy a „Magyarország Alaptörvényének első módosítása (2012. június 18.)”, valamint a „Magyarország Alaptörvényének második módosítása (2012. november 9.)” címet viselő norma úgy rendelkezik, hogy ezeket a normákat az Országgyűlés, mint alkotmányozó hatalom alkotja meg, illetőleg mindkét norma félreérthetetlenül úgy fogalmaz, hogy mindkét norma az Alaptörvény kifejezett módosításának szándékával került megalkotásra. Ebből a helyzetből olyan ellentmondás született, amelyet álláspontom szerint csak az alkotmányozó hatalom oldhat fel. Amennyiben elfogadjuk tehát, hogy az Ár. révén kialakított rendszer ellentmondásokkal terhes, az Alkotmánybíróságnak ezekre fel kellett volna hívnia az alkotmányozó hatalom figyelmét, esetlegesen alkotmányos követelményeket kellett volna meghatároznia arra nézve, hogy az alkotmányozó hatalom az Alaptörvény módosítása során milyen – az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelő, azokból levezethető – rendet kövessen.
4. Végül álláspontom szerint téves az a felfogás, amely az Alaptörvény Záró Rendelkezések 3. pontjában foglaltakat további alkotmányozásra, jogalkotásra vonatkozó felhatalmazásnak tekinti, hiszen ilyen felhatalmazásra az Országgyűlésnek, mint alkotmányozó vagy törvényhozó hatalomnak saját magától nincs szüksége. Ebben az esetben a kulcsszó legfeljebb az önkorlátozás lehet. Amennyiben az Alkotmánybíróság az Ár. révén kialakult helyzet és a jelzett önkorlátozásban foglaltak között ellentmondást észlelt, ennek feloldására – figyelemmel a hatalom megosztásának Alaptörvényben kinyilatkoztatott elvére – erre vonatkozóan is alkotmányos követelményeket határozhatott volna meg az Országgyűlés számára.
Dr. Szívós Mária alkotmánybíró különvéleménye
Az Alkotmánybíróság többségének döntésével, amellyel Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (a továbbiakban: Aár.) közül a határozat rendelkező részében felsoroltaknak alaptörvény-ellenességét mondja ki és azokat megsemmisíti, nem értek egyet. Véleményem szerint az Alkotmánybíróság hatáskörét túllépve, jogilag elfogadhatatlan és következetlen érveléssel hozta meg döntését.
Az az álláspontom, hogy az Alkotmánybíróságnak az indítványt az alábbiak miatt hatáskör hiányára hivatkozással vissza kellett volna utasítania.
1. Magyarországon 2011-ben az alkotmányozás folyamata jogi értelemben véve két ütemben zajlott le. Az Országgyűlés mint alkotmányozó/alkotmányteremtő hatalom 2011. április 25-én elfogadta Magyarország Alaptörvényét, 2011. december 31-én pedig elfogadta az Aár-t. Az Országgyűlés mindkét alkalommal eredeti felhatalmazással élve alkotmányozó/alkotmányteremtő hatalomként, nem pedig alkotmánymódosító hatalomként járt el.
Az Alaptörvényt és az Aár.-t az Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: régi Alkotmány) 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján fogadta el. Az Alaptörvény és az Aár. egységesen, 2012. január 1-jén lépett hatályba.
2. A többségi döntés az Aár. rendelkezéseit azon az alapon semmisíti meg, hogy az Aár.-t az Országgyűlés az Alaptörvény Záró Rendelkezések 3. pontjából származtatott felhatalmazás alapján fogadta el, azonban az ott kapott felhatalmazás kereteit túllépte. Ezzel két okból sem tudok egyetérteni.
Egyfelől az Alaptörvény Záró Rendelkezések 3. pontjában az alkotmányozó hatalom azt deklarálta, hogy az egységes Alaptörvényhez az átmeneti rendelkezések hozzá kapcsolódnak, azonban elfogadásuk külön történik. Az Alaptörvényhez fűzött indokolás – amely az alkotmányozó hatalom szándékát és akaratát legjobban tükrözi – ezzel összefüggésben le is szögezi: „E helyütt teszi egyértelművé továbbá a Javaslat, hogy az Országgyűlés az Alaptörvényt a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján, alkotmányozó hatalomként alkotja meg. Rögzíti a Javaslat azt is, hogy az ugyancsak alkotmányozó hatalomként megalkotandó, az Alaptörvény részét képező, de attól fizikailag különváló átmeneti rendelkezéseket külön dokumentumként később fogadja el.” Ebből egyértelműen következik, hogy az Alaptörvény Záró Rendelkezések 3. pontja nem felhatalmazást ad, hanem jelzi, hogy az alkotmányozás folyamata még nem ért véget, az alkotmányteremtő hatalom eredeti felhatalmazásával élve az Alaptörvény részét képező átmeneti rendelkezéseket fog alkotni. Magyarország Alaptörvényének első módosítása még érthetőbben fogalmazta meg azt, ami az Alaptörvény Záró Rendelkezések 3. pontjából és annak indokolásából korábban is egyértelműen következett.
Másfelől az Aár. elfogadásakor az Alaptörvény még nem volt hatályos, így értelemszerűen joghatás sem fűződhetett hozzá.
Az Alaptörvény Záró Rendelkezések 3. pontját csak akkor lehetne felhatalmazó rendelkezésként értelmezni, ha Alaptörvény elfogadásával az alkotmányozás folyamata befejeződött volna, és az Alaptörvény az Aár. elfogadásakor már hatályos lett volna.
Jogi rendelkezéseknek a felhatalmazás túllépésével indokolt közjogi érvénytelenné minősítése és megsemmisítése úgy, hogy a megsemmisített rendelkezések elfogadásakor a felhatalmazónak mondott norma még nem volt hatályos, számomra jogilag és logikailag is elfogadhatatlan. Az Alkotmánybíróság azért vezette vissza egy hatálytalan normára a közjogi érvénytelenség kimondását, mert ezáltal lehetett a tartalmi vizsgálatot és az alaptörvényi rendelkezések megsemmisítést formai szempontú vizsgálatnak feltüntetni.
Az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. A régi Alkotmányban ugyan szövegszerűen nem szerepelt ilyen rendelkezés, azonban az Alkotmánybíróságnak korábban is ez volt az álláspontja.
Épp a döntés által is idézett 61/2011. (VII. 13.) AB határozat tartalmazza a következőket: „Demokratikus jogállamban az Alkotmánybíróságnak erős alkotmányvédő szervként kell működnie, éppen az Alkotmány (Alaptörvény) és az állampolgárok alkotmányos jogainak a védelme érdekében. De az Alkotmánybíróság nem egyszerűen védi és értelmezi az alkotmányozó hatalom által elfogadott Alkotmányt, hanem az alkotmányozó hatalom akaratának a leghatékonyabb érvényesítője is azáltal, hogy az utólagos normakontroll esetén a jogszabályok, illetve az ún. valódi alkotmányjogi panasz esetén a bíróságok döntéseinek alkotmányosságát felülvizsgálja, és alkotmányellenesség esetén megsemmisíti azokat.” (ABH 2011, 290, 322–323.)
Jelen esetben az Alkotmánybíróság az Alaptörvénynek és az Aár.-nak az alkotmányozó hatalom deklarált és megismert akaratán nyugvó viszonyát el nem fogadva és el nem ismerve, az alkotmányozó hatalom akaratának hatékony érvényesítése helyett magáévá tette az indítványozó érvelését (azt „helyes értelmezés”-ként elfogadva), és az alkotmányozó hatalom jogkörét gyakorolta.
3. A tervezet – hivatkozva az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatára, és megerősítve az annak során kitaposott úton való továbbhaladást – rögzíti, hogy az Aár. formai szempontú felülvizsgálatára hatáskörrel rendelkezik. Az Alkotmánybíróság a kérdéskört illetően a 1260/B/1997. AB határozatában kimondta: „Az alkotmánymódosítást azonnal hatályba léptető rendelkezés és az alkotmánymódosítás eredményeként az Alkotmány normaszövegévé váló rendelkezések között fennálló szoros összefüggés miatt az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja a hatályba léptető rendelkezés alkotmányosságát, mert ez azt is jelentené, hogy az alkotmányvédelemre intézményesített Alkotmánybíróság alkotmányos jogkörét túllépve, az alkotmányozó hatalom jogkörét venné át, a felülvizsgálat során az Alkotmány rendelkezéseit nem csupán értelmezné, hanem szükségszerűen minősítené.” (ABH 1998, 816, 819.)
Jelen ügyben a közjogi érvénytelenség megállapítása nem merül ki az Aár. elfogadásának formai, eljárási szempontú vizsgálatában, hanem szükségszerűen megköveteli az egyes rendelkezések tartalmi vizsgálatát, hiszen csak az egyes rendelkezések érdemi, tartalmi minősítése alapján lehet azokról kijelenteni, hogy átmeneti jellegűek-e vagy sem. Erre utal az is, hogy a határozat megszabja azokat a kritériumokat, amelyek alapján az Aár. egyes rendelkezéseinek átmeneti mivoltát elfogadja. Az Alkotmánybíróság azonban egy ilyen típusú vizsgálattal – amely egyértelműen túlterjeszkedik a formai szempontú felülvizsgálaton – túllépi alkotmányos jogkörét, és ténylegesen alkotmányozó hatalmat gyakorol.
Az átmenetiség, az átmeneti jelleg vizsgálata, az átmenetiség kritériumainak való megfeleltetés messze nem formai kérdés, különösen nem egy alkotmány, egy alaptörvény esetében.
A régi Alkotmány rendszerváltáskor megfogalmazott preambuluma így szólt: „A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése érdekében az Országgyűlés – hazánk új Alkotmányának elfogadásáig – Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg.” A magyar alkotmányjogi gondolkodásban léteznek olyan nézetek, amelyek azt a következtetést vonják le ebből, hogy a régi Alkotmány valójában egy átmeneti alkotmány. Jelen döntés érvrendszerét alapul véve feltehető a kérdés, hogy az Alkotmánybíróság miért nem semmisítette meg a régi Alkotmány azon rendelkezéseit, amelyek nem a jogállamba való békés politikai átmenetet segítették elő vagy azzal nem hozhatók összefüggésbe. Továbbá miért nem semmisítette meg a régi Alkotmányt az Alkotmánybíróság azon okból kifolyólag, hogy a demokratizálódási folyamat, a békés politikai átmenet már megvalósult.
A demokratikus jogállamokban az alaptörvények világszerte azzal a céllal születnek, hogy hosszú időre – évtizedekre, évszázadokra – meghatározzák egy nagyobb közösség békés együttélésének jogi alapjait, a hatalom megosztásának szabályait.
Az alkotmányteremtő hatalom Magyarországon egy több mint hatvan éves időszakot zárt le az Alaptörvény megalkotásával. Ezen időszak kezdetén, 1949-ben a jogállamiságot nélkülöző szocialista alkotmány megtörte és felfüggesztette történeti alkotmányunkat. Az 1989-ben lezajlott rendszerváltás – a jogállami eszmét szem előtt tartva – a hatályos alkotmány módosításával alakította ki a demokratikus államberendezkedést, amelynek során jelezte, hogy az alkotmánymódosítás egy átmeneti időszakra szól, és a rendszerváltás célja egy új alkotmány elfogadása.
Mindezzel azt kívánom érzékeltetni, hogy egy alaptörvény elfogadásakor van annak létjogosultsága, hogy az alkotmányteremtő hatalom bizonyos rendelkezéseket átmenetinek minősítsen úgy, hogy azokhoz akár évekig is joghatások fűződnek.
A többségi döntés azonban – az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdésében foglalt előírás figyelmen kívül hagyásával – az indítványozó érvelését tette magáévá, miszerint az „átmeneti” minőséget szűken kell értelmezni. Teljességgel negligálja ugyanis azt a tényt, hogy az alkotmányozó hatalomnak az Alaptörvény Záró Rendelkezések 3. pontja megalkotásával az volt a célja, hogy az Aár. az Alaptörvény részét képezze. Ezt erősítette meg később az Alaptörvény Záró Rendelkezések 5. pontjának elfogadása.
Az Alkotmánybíróság ezzel messze túllép az Alaptörvény írott szövegén és értékrendjén, holott maga mondta ki a már idézett 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban, hogy „[a]z Alkotmánybíróság – a hatalommegosztás rendszerében elfoglalt helyéből következően – hatáskörének keretei között ugyanakkor maga is megfogalmazhat mércét, de csak az egyes alkotmányi rendelkezések értelmezésére vonatkozóan. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány – absztrakt vagy konkrét – értelmezése során alkotmányos követelményeket állapít meg, amelyek az Alkotmánnyal azonos szintű követelményekké válnak, és erga omnes hatályúak, ezért a törvényalkotó, továbbá az ítélkező bíróságok kötelesek érvényesíteni azokat az alkotmányos jogok védelme során. Ezen értelmezése során azonban az Alkotmánybíróság nem lép túl az Alkotmány írott szövegén és értékrendjén.
Az Alkotmánybíróság hatáskörének az Alkotmány felülvizsgálatára való kiterjesztése ellen szóló egyik legfontosabb érv az, hogy az Alkotmánybíróság nem alkothatja és nem változtathatja meg az Alkotmányt, amelyet védeni hivatott, és amelyet mérceként kell alkalmaznia a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során. Ezt erősíti, hogy az Alkotmánybíróság működése során mindvégig következetesen elhatárolódott az Alkotmány, illetve annak rendelkezései vizsgálatától.” (ABH 2011, 290, 322.)
A mostani döntés véleményem szerint – hiába hangoztatja az ellenkezőjét – szakít ezzel az állásponttal és gyakorlattal, és mintegy újraértelmezi a hatalommegosztás rendszerét. E szerint, ha az alkotmányozó hatalom akarata az Alkotmánybíróság számára vitatható, akkor az Alkotmánybíróság maga is jogosult alkotmányozni.
Itt térek ki arra is, hogy véleményem szerint félrevezető az indítványozó azon szóhasználatának az átvétele is, amely szerint az Aár. 31. cikk (2) bekezdése „öndefiníció”, hiszen az Aár.-ban lévő rendelkezést már az Alaptörvény indokolása is tartalmazta. Az Alaptörvény indokolása az Aár.-nál kiterjedtebben definiálja, hogy az Aár. az Alaptörvény részét képezi, hiszen azt is meghatározza, hogy az Aár. az Alaptörvénytől fizikailag elkülönül. Ezzel ugyanis azt a látszatot kelti az indítványozó és a többségi döntés is, mintha az alkotmányozás első ütemében még nem merült volna fel, hogy az Aár. az Alaptörvény része legyen, hanem az alkotmányozó azt utólag, korábbi döntését felülírva fogadta volna el.
4. A határozat indokolása súlyos ellentmondásba kerül önmagával annak következtében is, hogy egyfelől az általa átmenetinek vélt rendelkezések esetében elfogadja, hogy az Aár. az Alaptörvény részét képezi és elfogadására külön került sor, és ezáltal – a megsemmisítésükre tett javaslat hiányában – az Alaptörvénnyel egyezőnek tartja; másfelől viszont az Aár. jogforrási helyzetét illetően jogbizonytalanság kialakulását állítja. Teszi mindezt úgy, hogy saját maga is különféle, következetlen minősítésekkel illeti. Egyes helyeken azt állítja, hogy az alaptörvény által felsorolt jogszabályok között nem helyezhető el, más helyeken ugyanakkor törvénynek nevezi.
5. Nem tudom elfogadni a többségi döntés azon érvelését sem, amely az Alaptörvény posztambulumának azon deklarációjából, miszerint az Magyarország első egységes Alaptörvénye, levezeti a beépülési parancsot. Ez a deklaráció ugyanis utalás arra, hogy az Alaptörvény az első, önállóan létrehozott alaptörvény, amelyet a jogállamiság követelményeinek megfelelően fogadott el az alkotmányozó hatalom.
A beépülési parancs melletti érvelésen túl a határozat indokolása megállapítja, hogy az átmeneti rendelkezések ténylegesen nem válnak az Alaptörvény részévé, hiszen ezekkel felesleges az Alaptörvényt terhelni. Ezáltal maga a többségi döntés ismeri el, hogy az általa átmenetinek elfogadott rendelkezések tekintetében nem kívánja meg az inkorporációt.
6. Az Aár. 23. cikk (3)–(5) bekezdéseinek megsemmisítésével összefüggésben külön is rá kívánok világítani a következőkre:
Magyarország Alaptörvényének első módosításával az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom az Alaptörvény Záró rendelkezések részét kiegészítette az 5. ponttal, amely szerint: „A 3. pont szerint elfogadott Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.) az Alaptörvény részét képezi.”
Magyarország Alaptörvényének második módosításakor tehát, amikor az alkotmányozó hatalom az Alaptörvény Átmeneti rendelkezéseinek 23. cikkét kiegészítette a választói névjegyzékkel összefüggő rendelkezésekkel, az Alaptörvény már szövegszerűen is rendelkezett arról, hogy az Aár. a részét képezi.
Az Alaptörvény és az annak részét képező Aár. csak alaptörvény-módosítással módosítható. Az alaptörvény-módosításnak az Alaptörvény S) cikke az eljárási szabályait írja elő. Az eljárási szabályok megtartásával az Alaptörvény bármely rendelkezése módosítható, szemben pl. a német alkotmány örökkévalósági záradékával érintett rendelkezésekkel.
Az Alaptörvény első módosítását követően elfogadott alaptörvény-módosításokra már nem hozható fel a többségi döntésbe foglalt azon érv, amely szerint az Aár. elfogadásakor kellett volna az Alaptörvénynek szövegszerűen is tartalmaznia, hogy az Aár. a részét képezi.
A választói névjegyzéket érintő rendelkezésekkel összefüggésben a közjogi érvénytelenség – mint megsemmisítési ok – kimondása a fentiek alapján számomra még inkább elfogadhatatlan.
7. Végül ismét idézem a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatot, amelyben az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel mondta ki a következőket: „A hatalommegosztás rendszerében az Alkotmánybíróság hatalma is korlátozott hatalom. Ebből következően nem vonja hatáskörébe az Alkotmányt és az Alkotmányt módosító új normák felülvizsgálatát az Alkotmányba foglalt, kifejezett felhatalmazás nélkül. […] Az Alkotmánybíróság az alkotmányos jogok védelmére szolgáló hatáskörének, eszközeinek a szükségesség-arányosság elvének figyelembe vétele nélküli csökkentése esetén sem reagálhat jogállam ellenes magatartásra, döntésre jogállam ellenes magatartással, döntéssel. Az Alkotmánybíróság az alkotmányozó hatalom akarata ellenére nem állapíthatja meg önmaga számára az Alkotmány felülvizsgálatára vonatkozó hatáskörét. (ABH 2011, 290, 322–323.)
Összességében tehát az az álláspontom, hogy döntésével az Alkotmánybíróság túllépte hatáskörét. A hatalommegosztásnak az Alaptörvény szerinti hatályos rendszeréből következően jelen üggyel összefüggésben az Alkotmánybíróságnak nem állt más eszköz a rendelkezésére, mint a szignalizációs alkotmányvédelem, vagyis szükség esetén annak jelzése az alkotmányozó hatalom felé, hogy az Alaptörvény egyes rendelkezései között olyan ellentmondások feszülnek, amelyek az alkotmányozó hatalom részéről beavatkozást igényelnek.
Az Alkotmánybíróság ehelyett nem létező felhatalmazás alapján járt el, és döntését egy az Aár. elfogadásakor még nem hatályos – tehát a joghatás szempontjából nem létező – rendelkezésre alapította, amivel nem tudok egyetérteni.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás