13/2013. (VI. 17.) AB határozat
13/2013. (VI. 17.) AB határozat
a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény és a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről, valamint mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség és alkotmányos követelmény megállapításáról
2013.06.17.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálata tárgyában – dr. Pokol Béla, dr. Lévay Miklós és dr. Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Bragyova András, dr. Juhász Imre, dr. Kiss László, dr. Paczolay Péter, dr. Salamon László és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 175. §-ának „177–195. §-a,” szövegrésze alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.
A 175. §-a következő szöveggel marad hatályban:
„175. § E törvény 1–8. §-a, 12–15. §-a, II. Fejezete, III. Fejezete, 45. §-a, V. Fejezete, Harmadik és Negyedik Része, X., XI. és XIII/A. Fejezete, továbbá 197. §-a, 207. §-a és 209. §-a az Alaptörvény 25. cikk (7) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül.”
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény 237. § (1) bekezdésének „valamint 226–233. §-a,” szövegrésze alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.
A 237. § (1) bekezdése következő szöveggel marad hatályban:
„237. § (1) E törvény 1–4. alcíme, III. Fejezete, 19–22. alcíme, 25–30. alcíme, V–X. Fejezete, XII. Fejezete, XIII. Fejezete, 223. §-a, 224. §-a, továbbá 236. §-a az Alaptörvény 25. cikk (7) bekezdése, valamint 26. cikk (1) és (2) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül.”
3. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény 20. § (1) bekezdésében nem szabályozta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szereplő jogállamiság alkotmányos alapértékéből fakadó jogbiztonság követelményének megfelelően, hogy az OBH elnöke és a Kúria elnöke milyen esetkörökben, milyen indokok alapján nyilváníthatja eredménytelennek az olyan bírói álláshelyre kiírt pályázatot, amelyre több érvényes és a bírói tanácsok által rangsorolt pályázat is időben beérkezett.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2013. december 31-ig tegyen eleget.
4. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja: a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 77. § (2) bekezdés második mondatának alkalmazása során az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság alkotmányos alapértékéből fakadó alkotmányos követelmény, hogy az OBH elnöke azokat a személyzeti jellegű intézkedéseket tartalmazó határozatait, amelyekkel szemben jogorvoslatnak van helye, köteles okszerűen, az érintett jogorvoslathoz való jogára is figyelemmel megindokolni.
5. Az Alkotmánybíróság a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 26. § (1) és (2) bekezdése, 77. § (2) bekezdés második mondata, 78. § (2) bekezdése, 89. § (2) és (3) bekezdése, 90. § (2) bekezdés g) pontja, 103. § (3) bekezdése, 106. § (1) bekezdése, valamint a 175. § egésze alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
6. Az Alkotmánybíróság a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény 18. § (3)–(5) bekezdései, 21. §-a, 31. § (3) bekezdése, 67. §-a, 118. § (1) bekezdés első mondata, valamint a 237. § (1) bekezdésének egésze alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
7. Az Alkotmánybíróság a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 114. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s
I.
[1] 1. 2012. október 15-én, az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja alapján, az Alaptörvénnyel való összhang utólagos vizsgálatára irányuló indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz Magyarország Kormánya nevében a közigazgatási és igazságügyi miniszter (a továbbiakban: indítványozó).
[2] Az indítvány előzményeként előadta, hogy az Európa Tanács Velencei Bizottsága 2012. március 16–17-ei ülésén vizsgálta a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvényt (a továbbiakban: Bszi.), valamint a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvényt (a továbbiakban: Bjt.), és ezekkel kapcsolatban a CDL(2012)001. számú véleményében több ponton kritikát fogalmazott meg. Erre válaszul a Kormány törvényjavaslatot nyújtott be, az Országgyűlés pedig elfogadta a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény, valamint a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény módosításáról szóló 2012. évi CXI. törvényt (a továbbiakban: Mód.tv.). Az Európa Tanács Velencei Bizottsága 2012. október 12–13-ai ülésén a módosított szabályokat is megvizsgálta, és [CDL-AD(2012)020. számú] véleményében egyes korábbi kritikáit továbbra is fenntartotta. Ezt követően döntött úgy a Kormány, hogy a vitatott pontok egy részében az Alkotmánybírósághoz fordul, és kéri ezen törvényhelyek Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát.
[4] 2. Az indítvány kifejtette, hogy a Bszi. 26. § (1) bekezdése alapján, ha az ítélőtábla, a törvényszék, a közigazgatási és munkaügyi bíróság vagy a járásbíróság tanácsa, illetve egyesbírája valamely elvi kérdésben határozott és a határozata jogerőre emelkedett, köteles az elvi jelentőségű határozatot a bíróság elnökének bemutatni. A (2) bekezdés szerint pedig az ítélőtábla és a törvényszék elnöke, valamint kollégiumvezetője, a közigazgatási és munkaügyi bíróság, továbbá a járásbíróság elnöke köteles a vezetése alatt álló bíróságok – illetve a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium kollégiumvezetője a regionális kollégiumhoz tartozó bíróságok – ítélkezését folyamatosan figyelemmel kísérni. A Bjt. 67. §-a szerint a bíró éves tevékenységéről az ügyforgalmi és tevékenységi adatok, továbbá a másodfokú és a felülvizsgálati határozatok alapján kimutatást kell készíteni. Az Országos Bírói Hivatal (a továbbiakban: OBH) elnöke szabályzatban határozza meg, hogy a kimutatásnak milyen adatokat kell tartalmaznia. Ezt a bíróság elnökének éves tájékoztatójával egyidejűleg közzé kell tenni a bíróságok belső informatikai hálózatán. A kimutatás adatait a bíró vizsgálatánál, értékelésénél figyelembe kell venni.
[5] Az indítványozó álláspontja szerint a jogegységi eljárás, és az a rendszer, amelynek keretében a jogegységi eljárás a bírósági elnökök felügyelete alá tartozik, „dermesztő hatással (chilling effect)” lehet az egyes bírákra, ezért sérti az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésében foglalt függetlenségüket. Véleménye szerint a jogegységi eljárás csak akkor elfogadható, ha nem jár negatív hatással a bírák előmenetelére.
[6] 3. Az indítvány rámutatott, hogy a Bszi. 77. § (2) bekezdése alapján az OBH elnöke határozatait „a szükséghez képest indokolja.” Ez a megfogalmazás homályos, nem teszi minden esetben kötelezővé az indokolást, így az OBH elnökének mérlegelésén múlik, mely határozatait indokolja. Ez csökkenti az OBH elnökének elszámoltathatóságát, így sérti a jogállamiság Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt elvét. Ebből ugyanis az a követelmény fakad, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtsék ki tevékenységüket.
[7] 4. Az indítványozó idézte a Bszi. 78. § (2) bekezdését, amely alapján az OBH elnökét akadályoztatása esetén – ideértve azt is, ha a tisztség nincs betöltve – az OBH általános elnökhelyettese helyettesíti. Az ő akadályoztatásának esetén pedig a helyettesítést az OBH elnökének további helyettesei az OBH elnöke által meghatározott rendben látják el. Helyettesítésre jogosult hiányában az OBH elnöke feladatait az Országos Bírói Tanács (a továbbiakban: OBT) elnöke látja el.
[8] Ez a szabály az indítványban foglaltak szerint azért aggályos, mert így az OBH elnöke megbízatásának megszűnését követően az általa kiválasztott helyettes az országgyűlési képviselők egyharmadának blokkoló szavazatával hivatalban tartható, így előfordulhat olyan eset, amikor hosszú időn keresztül egy olyan személy vezeti az OBH-t, akinek a demokratikus legitimációja gyenge, hiszen a helyettesek a megbízatásukat nem közvetlenül az Országgyűléstől, hanem az OBH elnökétől szerzik. Ennek az állapotnak a lehetősége sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szereplő jogállamiság elvét.
[9] 5. Az indítványozó kifogásolta a Bszi. 89. § (2) és (3) bekezdését, 90. § (2) bekezdés g) pontját, 103. § (3) bekezdés b) pontját, 106. § (1) bekezdését, valamint a Bjt. 18. § (3)–(5) bekezdéseit és 21. §-át is. A Bszi. 89. § (2) bekezdése rendelkezik arról, hogy az OBT elnöki tisztségét a tagok félévenként egymást váltva viselik oly módon, hogy elsőként a leghosszabb tartamú bírói szolgálati viszonnyal rendelkező bíró tölti be a tisztséget, akit a további tagok a bírói szolgálati viszonyuk időtartamának csökkenő sorrendjében követnek. A (3) bekezdés hasonló rendelkezést tartalmaz az OBT elnökhelyettesére is. A Bszi. 90. § (2) bekezdés g) pontja szerint nem választható az OBT tagjává az, aki korábban már tagja volt e testületnek.
[10] A Bszi. 103. § (3) bekezdése alapján az OBT személyzeti területen meghatározza a pályázat elbírálásánál figyelembe veendő elveket az OBH és a Kúria elnökeinek azon jogkörei vonatkozásában, amikor az álláshelyet a rangsor második vagy harmadik helyén álló pályázóval kívánja betölteni. A Bjt. 21. §-a szerint azonban az OBH elnöke nem köteles ezeket figyelembe venni, és ezek az elvek a bírói álláspályázat eredményével szembeni jogorvoslat során sem szolgálnak a vizsgálat alapjául. A Bjt. 18. § (3)–(5) bekezdései alapján az OBH elnöke a bírói tanács által felállított rangsortól eltérhet, és javasolhatja bírói kinevezésre a rangsor második vagy harmadik helyén álló pályázót is, illetve a rangsor második vagy harmadik helyén álló pályázó áthelyezésével is elbírálhatja a pályázatot.
[11] A Bszi. 106. § (1) bekezdése kimondja, hogy az OBT ülése a bírák számára nyilvános, kivéve, ha az OBT zárt ülés tartását rendeli el. Az ülésen tanácskozási joggal részt vesz az OBH elnöke, az igazságügyért felelős miniszter, a legfőbb ügyész, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, a Magyar Országos Közjegyzői Kamara elnöke, az OBT elnöke és a tanácskozási joggal részt vevők által meghívott eseti szakértő, továbbá az OBT elnöke által meghívott civil és egyéb érdekképviseleti szervezet képviselője. E felsorolt tagoknak nincs szavazati joguk.
[12] Az indítványozó véleménye szerint az, hogy az OBT tagjai az elnöki tisztséget féléves rotációban töltik be, gyengíti a testület súlyát; ahogyan az a körülmény is, hogy a nem bíró tagok kizárólag tanácskozási joggal, szavazati jog nélkül vehetnek részt az OBT ülésein. Ez a helyzet az OBH elnöke ellenőrzését nehezíti, így közvetve sérti az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésében foglalt bírói függetlenséget.
[13] Ugyancsak a bírói függetlenséget és a jogállamiság elvét veszélyezteti az a tény, hogy a fenti szabályok szerint az OBH elnökének „lényegében vétójoga van” abban az esetben is, ha egy pályázó első a véleményező szerv által felállított rangsorban, és az OBT egyetértését is bírja, ugyanis ilyenkor az OBH elnöke érvénytelenné nyilváníthatja a pályázatot. Ezen kívül az OBH elnöke el is térhet az OBT által a rangsor kialakításához meghatározott elvektől, így döntésének keretei meghatározhatatlanok.
[14] 6. Az indítványozó aggályosnak tartotta a Bszi. 114. § (1) bekezdését is, amely alapján a Kúria elnökét az Országgyűlés a határozatlan időre kinevezett és legalább öt éves bírói szolgálati viszonnyal rendelkező bírák közül választja az Alaptörvény 26. cikk (3) bekezdésében foglaltak szerint. Ez az új feltétel azzal a következménnyel járt, hogy a Legfelsőbb Bíróság korábbi elnökét nem lehetett megválasztani a Kúria elnökéül, mert a feltétel csak a Magyarországon bíróként eltöltött szolgálati viszonyra vonatkozik, és nem terjed ki például egy európai bíróságon bíróként eltöltött időszakra. Az indítvány idéz egyes véleményeket, amelyek szerint az új feltétel célja az volt, hogy egy konkrét személyt (a Legfelsőbb Bíróság hivatalban volt elnökét) kizárja a Kúria elnökéül megválasztható személyek köréből; így az általános megfogalmazott törvényi szabály hatását tekintve egy személy ellen irányult.
[15] 7. A Bszi. 175. §-a, valamint a Bjt. 237. § (1) bekezdése meghatározzák azokat a törvényi rendelkezéseket, amelyek az Alaptörvény 25. cikk (7) bekezdése, valamint 26. cikk (1) és (2) bekezdései alapján sarkalatosnak minősülnek.
[16] Az indítványozó szerint a tárgykör szabályozásának jelentős részét sarkalatos törvények helyett egyszerű többséggel elfogadandó törvényben kellett volna meghatározni, ezzel szemben a törvényalkotó túl széles körben minősítette a Bszi. és a Bjt. rendelkezéseit sarkalatosnak, amivel megsértette az Alaptörvény 25. cikk (7) bekezdését.
[17] 8. Az indítványozó a bírói kinevezésekről szóló döntések bírósági felülvizsgálatát is kifogásolta. Előadta, hogy a Bjt. 21. § (4) bekezdése alapján eredményes pályázat esetén a nyertes pályázó kinevezéséről szóló határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételétől, vagy a nyertes pályázó áthelyezéséről szóló határozat közzétételétől számított tizenöt napos jogvesztő határidőn belül a pályázaton részt vett és el nem utasított pályázó a pályázat eredményével szemben kifogással élhet, ha a nyertes pályázó esetében a bíróvá történő kinevezés törvényi feltételei nem állnak fenn, illetve, ha a nyertes pályázó a pályázati kiírásban szereplő feltételeknek nem felel meg. A Bjt. 21. § (6) bekezdése szerint a közigazgatási és munkaügyi bíróság a kifogásról tizenöt napon belül, nemperes eljárásban határoz.
[18] Az indítványozó szerint a bírói kinevezések felülvizsgálata az ismertetett szabályozás alapján korlátozott, mert csak a sikeres pályázónak a bíróvá történő kinevezés törvényben meghatározott feltételeinek vagy a pályázati kiírásban szereplő feltételeknek való megfelelésére terjed ki. Sikertelen pályázó ezért nem élhet kifogással a rangsorolással szemben arra hivatkozva, hogy az nem érdemeken alapuló objektív kritériumok alapján került meghatározásra, hanem hibás személyes adatok vagy relevánsnak nem minősülő adatok alapján. Így a szabályozás önkényes döntésre ad lehetőséget, ami sérti a jogállamiság elvét.
[19] 9. Az indítványozó sérelmesnek tartotta a Bjt. 31. § (3) bekezdését is, amely alapján a bírót – hozzájárulása nélkül – háromévenként, ezen belül legfeljebb egy évre a bíróságok közötti ügyteher egyenletes elosztásának biztosítása céljából bírói beosztásba ideiglenesen más szolgálati helyre lehet kirendelni. Véleménye szerint ez a szabály túl gyakori áthelyezést tesz lehetővé, és a kirendelés esetei sincsenek pontosan meghatározva, ezért sérti a bírói függetlenség elvét.
[20] 10. Az indítványozó támadta a Bjt. 118. § (1) bekezdés első mondatát is. Eszerint a bírói tisztségből való felfüggesztés idejére a bírót megilleti illetménye, amelynek legfeljebb ötven százalékát egy hónapra vissza lehet tartani.
[21] Ez a szabályozás az indítványban foglaltak szerint azért aggályos, mert nem állapítható meg belőle objektív törvényi szempontrendszer hiányában, hogy milyen esetekben kerül sor az illetmény visszatartására, így sérti a jogállamiság elvét.
II.
[22] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezéseinek az indítvány benyújtásakor hatályos szövege:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„25. cikk (3) A Kúria a (2) bekezdésben meghatározottak mellett biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, a bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz.
[...]
(7) A bíróságok szervezetének és igazgatásának, a bírák jogállásának részletes szabályait, valamint a bírák javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg.
26. cikk (1) A bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. A bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.
(2) A hivatásos bírákat – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – a köztársasági elnök nevezi ki. Bíróvá az nevezhető ki, aki a harmincadik életévét betöltötte. A Kúria elnöke kivételével a bíró szolgálati jogviszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn.
(3) A Kúria elnökét a bírák közül kilenc évre a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja. A Kúria elnökének megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
[23] 2. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezéseinek az indítvány elbírálásakor hatályos szövege:
„25. cikk (8) A bíróságok szervezetének és igazgatásának, a bírák jogállásának részletes szabályait, valamint a bírák javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg.”
[24] 3. A Bszi.-nek az indítvány által vitatott rendelkezései:
„26. § (1) Ha az ítélőtábla, a törvényszék, a közigazgatási és munkaügyi bíróság vagy a járásbíróság tanácsa, illetve egyesbírája valamely elvi kérdésben határozott és a határozata jogerőre emelkedett, köteles az elvi jelentőségű határozatot a bíróság elnökének bemutatni.
(2) Az ítélőtábla és a törvényszék elnöke, valamint kollégiumvezetője, a közigazgatási és munkaügyi bíróság, továbbá a járásbíróság elnöke köteles a vezetése alatt álló bíróságok – illetve a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium kollégiumvezetője a regionális kollégiumhoz tartozó bíróságok – ítélkezését folyamatosan figyelemmel kísérni.”
„77. § (2) Az OBH elnökének határozatait az érintettekkel haladéktalanul, de legkésőbb 8 napon belül írásban kell közölni. Az OBH elnöke a határozatait a szükséghez képest indokolja.”
„78. § (2) Az OBH elnökét akadályoztatása esetén – ideértve azt is, ha a tisztség nincs betöltve – az OBH általános elnökhelyettese helyettesíti. Az OBH általános elnökhelyettesének akadályoztatása esetén a helyettesítést az OBH elnökének további helyettesei az OBH elnöke által meghatározott rendben látják el. Helyettesítésre jogosult hiányában az OBH elnökének feladatait az OBT elnöke látja el.”
„89. § (2) Az OBT elnöki tisztségét a tagok félévenként egymást váltva viselik oly módon, hogy elsőként a leghosszabb tartamú bírói szolgálati viszonnyal rendelkező bíró tölti be a tisztséget, akit a további tagok a bírói szolgálati viszonyuk időtartamának csökkenő sorrendjében követnek.
(3) Az OBT elnökét – akadályoztatása esetén – az elnökhelyettes helyettesíti. Az elnökhelyettesi tisztséget a tagok félévenként egymást váltva viselik oly módon, hogy elsőként a második leghosszabb tartamú bírói szolgálati viszonnyal rendelkező bíró tölti be a tisztséget, akit a további tagok a bírói szolgálati viszonyuk időtartamának csökkenő sorrendjében követnek.”
„90. § (2) Nem választható az OBT tagjává az, [...]
g) aki korábban már tagja volt az OBT-nek.”
„103. § (3) Az OBT a személyzeti területen [...]
b) meghatározza a pályázat elbírálásánál figyelembe veendő elveket az OBH elnökének és a Kúria elnökének azon jogköre vonatkozásában, amikor az álláshelyet a rangsor második vagy harmadik helyén álló pályázóval kívánja betölteni, [...].”
„106. § (1) Az OBT ülése a bírák számára nyilvános, kivéve, ha az OBT zárt ülés tartását rendeli el. Az ülésen tanácskozási joggal részt vesz az OBH elnöke, az igazságügyért felelős miniszter, a legfőbb ügyész, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, a Magyar Országos Közjegyzői Kamara elnöke, az OBT elnöke és a tanácskozási joggal részt vevők által meghívott eseti szakértő, továbbá az OBT elnöke által meghívott civil és egyéb érdek-képviseleti szervezet képviselője. Az OBT ülésén jegyzőkönyvvezető vesz részt.”
„114. § (1) A Kúria elnökét az Országgyűlés a határozatlan időre kinevezett és legalább 5 éves bírói szolgálati viszonnyal rendelkező bírák közül választja az Alaptörvény 26. cikk (3) bekezdésében foglaltak szerint.”
„175. § E törvény 1-8. §-a, 12–15. §-a, II. Fejezete, III. Fejezete, 45. §-a, V. Fejezete, Harmadik és Negyedik Része, X., XI. és XIII/A. Fejezete, továbbá 177–195. §-a, 197. §-a, 207. §-a és 209. §-a az Alaptörvény 25. cikk (7) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül.”
[25] 4. A Bjt.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezései:
„18. § (3) Az OBH elnöke a bírói tanács által felállított rangsortól a (4) és (5) bekezdésben foglaltak szerint eltérhet, és bírói kinevezésre a rangsor második vagy harmadik helyén álló pályázót is javasolhatja, illetve a rangsor második vagy harmadik helyén álló pályázó áthelyezésével is elbírálhatja a pályázatot.
[...]
(5) Ha a javasolt pályázó bíró, úgy az OBH elnöke az első három helyen rangsorolt pályázó pályázatát a javasolt pályázó megjelölésével és az eltérés indokait tartalmazó írásos javaslatával egyetértés beszerzése céljából megküldi az OBT-nek. Az OBT a javaslatról 15 napon belül határoz. Ha az OBT az OBH elnökének javaslatával egyetért, az OBH elnöke a bírót 8 munkanapon belül áthelyezi. Ha az OBT az OBH elnökének javaslatával nem ért egyet, az OBH elnöke az első helyen rangsorolt pályázót, ha az bíró, 8 munkanapon belül áthelyezi, ha nem bíró, a köztársasági elnökhöz 8 munkanapon belül kinevezésre felterjeszti, vagy az OBT felé új javaslatot tesz, vagy a pályázatot eredménytelenné nyilvánítja.”
„20. § (1) Eredménytelen a pályázat, ha egyetlen pályázat sem érkezik vagy azokat a bíróság elnöke a 13. §-ban foglaltak szerint elutasította, továbbá ha a pályázat elbírálására jogosult OBH elnöke, vagy kúriai pályázat esetén a Kúria elnöke a pályázók egyikével sem kívánja betölteni az álláshelyet.
(2) Ha a pályázat eredménytelen, új pályázatot kell kiírni.”
„21. § (1) Az OBH elnöke a pályázat eredményéről – a Kúriára kiírt pályázat kivételével – értesíti a pályázattal érintett bíróság elnökét.
(2) A bíróság elnöke a pályázókat a pályázat eredményéről írásban tájékoztatja, egyidejűleg közli a pályázó rangsorban elfoglalt helyét és pontszámát.
(3) Az OBH elnöke a bíró áthelyezésére vonatkozó határozatát a bíróságok hivatalos honlapján és a központi honlapon, továbbá a bíróságok hivatalos lapjában közzéteszi.
(4) Eredményes pályázat esetén a nyertes pályázó kinevezéséről szóló határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételétől, vagy a nyertes pályázó áthelyezéséről szóló határozatnak a (3) bekezdés szerinti közzétételétől számított 15 napos jogvesztő határidőn belül a pályázaton részt vett és a 13. § szerint el nem utasított pályázó a pályázat eredményével szemben kifogással élhet, ha a nyertes pályázó esetében a bíróvá történő kinevezés e törvényben meghatározott feltételei nem állnak fenn, illetve ha a nyertes pályázó a pályázati kiírásban szereplő feltételeknek nem felel meg.
(5) A kifogást a pályázattal érintett bíróság elnökénél írásban kell benyújtani, aki azt – kúriai pályázat kivételével – 5 munkanapon belül felterjeszti az OBH elnökéhez. Kérelmezettként az OBH elnökét, kúriai pályázat esetén a Kúria elnökét kell megjelölni. Az OBH elnöke, illetve a Kúria elnöke a kifogást 5 munkanapon belül megküldi az annak elbírálására kizárólagosan illetékes, Budapest területére kiterjedő illetékességű közigazgatási és munkaügyi bíróságnak.
(6) A közigazgatási és munkaügyi bíróság a kifogás tárgyában 15 napon belül, nemperes eljárás keretében határoz. A bíró kinevezése esetén a közigazgatási és munkaügyi bíróság a bíróvá történő kinevezés feltételeinek meglétét e törvény 4. § (1) bekezdés a), c), d), f), és g) pontjában, a 4. § (2) bekezdésében, valamint az 5. § (1) bekezdésében meghatározottak szempontjából vizsgálja. A bíró áthelyezése esetén a közigazgatási és munkaügyi bíróság kizárólag a pályázati feltételek teljesülését vizsgálja. Ha a közigazgatási és munkaügyi bíróság megállapítja, hogy a pályázatot elnyert személyt e törvénynek a bírói kinevezés feltételeire vonatkozó szabályai szerint nem lehetne bíróvá kinevezni, illetve a pályázatot elnyert személy a pályázati kiírásban szereplő feltételeknek nem felel meg, erre vonatkozó végzését közli a kifogást előterjesztő pályázóval, valamint – a szükséges intézkedés megtétele érdekében – a pályázat elbírálójával és a köztársasági elnökkel. A közigazgatási és munkaügyi bíróság a kifogás alaptalansága esetén a kifogást elutasítja, és végzését közli a kifogást előterjesztő pályázóval, a pályázat elbírálójával, valamint a pályázattal érintett bíróság elnökével.”
„31. § (3) A bírót – hozzájárulása nélkül – háromévenként, ezen belül legfeljebb egy évre lehet a bíróságok közötti ügyteher egyenletes elosztásának biztosítása céljából bírói beosztásba, ideiglenesen más szolgálati helyre kirendelni.”
„67. § A bíró éves tevékenységéről az ügyforgalmi és tevékenységi adatok, továbbá a másodfokú és a felülvizsgálati határozatok alapján kimutatást kell készíteni. Az OBH elnöke szabályzatban határozza meg, hogy a kimutatásnak milyen adatokat kell tartalmaznia. A kimutatást a bíróság elnökének éves tájékoztatójával egyidejűleg közzé kell tenni a bíróságok belső informatikai hálózatán (intranet). A kimutatás adatait a bíró vizsgálatánál, értékelésénél figyelembe kell venni.”
„118. § (1) A bírói tisztségből való felfüggesztés idejére a bírót megilleti az illetménye, amelynek legfeljebb 50 százalékát egy hónapra vissza lehet tartani. A teljes illetményt vissza kell tartani a bírói tisztségből való felmentés indítványozását kimondó fegyelmi határozat meghozatalától annak jogerőre emelkedéséig. A visszatartásról a szolgálati bíróság tanácsa határoz, határozata ellen nincs helye fellebbezésnek.”
„237. § (1) E törvény 1–4. alcíme, III. Fejezete, 19–22. alcíme, 25–30. alcíme, V–X. Fejezete, XII. Fejezete, XIII. Fejezete, 223. §-a, 224. §-a, valamint 226–233. §-a, továbbá 236. §-a az Alaptörvény 25. cikk (7) bekezdése, valamint 26. cikk (1) és (2) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül.”
III.
[26] 1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány jogszabályi rendelkezések alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányul, amelyet az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének e) pontja alapján absztrakt utólagos normakontroll kezdeményezésére jogosult nyújtott be, tartalmát tekintve – a Bszi. 114. § (1) bekezdésének vizsgálatára irányuló indítványi elem kivételével – megfelel az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdésében, valamint 52. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[27] 2. Az Alkotmánybíróság az indítványban támadott törvényi rendelkezések vizsgálatánál az Alaptörvény negyedik módosítására (2013. március 25.) tekintettel jár el a korábbi alkotmánybírósági határozatokban foglaltak felhasználhatóságát illetően. Ezzel összefüggésben mindenekelőtt rögzíti, hogy vizsgálatát az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseire, és azok R) cikk szerinti értelmezési kereteire alapozza. Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság a következő általános érvényű megállapításokat teszi; amelyeket természetszerűleg a jelen ügyre nézve is irányadónak tart és alkalmaz.
[28] Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) 19. cikk (2) bekezdése 2013. április 1-jei hatállyal megváltoztatta az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontját, és annak szövegét a következőképpen állapította meg: „Az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik. E rendelkezés nem érinti az ezen határozatok által kifejtett joghatásokat.”
[29] Az Alkotmánybíróság bár a döntéseiben felhasználta a korábbi határozataiban tett okfejtéseket és megállapításokat, a döntéseinek jogalapja mindig a hatályos alkotmány adott rendelkezése volt.
[30] Az Alaptörvény hatálybalépését követően az Alkotmánybíróság a korábbi alkotmányon alapuló határozatai tekintetében kimondta, hogy az újabb ügyekben felhasználhatja az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott határozataiban szereplő érveket, ha „az Alaptörvény konkrét – az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú – rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges.” {22/2012. (V. 11.) AB határozat, Indokolás [40]}. A korábbi Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtett elvi jellegű megállapítások felhasználása tehát megkívánta az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak tartalmi összevetését és mérlegelését az Alaptörvény értelmezési szabályaira is tekintettel.
[31] Az Alaptörvény negyedik módosítása következtében – a Záró és vegyes rendelkezések 5. pontja alapján – azonban az Alkotmánybíróságnak ezen összevetés eredményeképpen az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott határozataiban foglalt érvek felhasználását kellő részletességgel indokolni kell. A korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek figyelmen kívül hagyása ugyanakkor az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén is lehetségessé vált, a szabályozás változása a felvetett alkotmányjogi probléma újraértékelését hordozhatja.
[32] A hazai és európai alkotmányjogi fejlődés eddig megtett útja, az alkotmányjog szabályszerűségei szükségképpeni hatással vannak az Alaptörvény értelmezésére is. Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése.
[33] Az Alkotmánybíróság – a fenti feltételek vizsgálata mellett – a hatályát vesztett alkotmánybírósági határozat forrásként megjelölésével, a lényegi, az adott ügyben felmerülő alkotmányossági kérdés eldöntéséhez szükséges mértékű és terjedelmű tartalmi vagy szövegszerű megjelenítéssel hivatkozhatja vagy idézheti a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket. Az indokolásnak és alkotmányjogi forrásainak ugyanis a demokratikus jogállamban mindenki számára megismerhetőnek, ellenőrizhetőnek kell lennie, a jogbiztonság igénye az, hogy a döntési megfontolások átláthatóak, követhetőek legyenek. A nyilvános érvelés a döntés indoklásának létalapja.
[34] A korábbi határozatokban kifejtett érvek felhasználhatóságát az Alkotmánybíróság mindig esetről esetre, a konkrét ügy kontextusában vizsgálja.
IV.
[35] Az indítványozó az első indítványi elemben a Bszi. 26. § (1) és (2) bekezdésének, valamint a Bjt. 67. §-ának alaptörvény-ellenességét az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésében szereplő bírói függetlenség elvének a sérelmére alapította. Az Alkotmánybíróságnak ezen indítványi elem vizsgálata során abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a jogegységi eljárás, illetve az a rendszer, amelynek keretében a jogegységi eljárás a bírósági elnökök felügyelete alá tartozik, sérti-e az egyes bírák bírói függetlenségét.
[36] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként áttekintette az indítványban felvetett problémához kapcsolódó, tágabb jogszabályi környezetet.
[37] Az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése szerint – egyéb feladatai mellett – a Kúria biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, a bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz. A Bszi. Második része az „Eljárások az egységes és időszerű bírósági jogalkalmazás elősegítése és az önkormányzati rendeletalkotás felülvizsgálata érdekében” címet, az itt szereplő III. Fejezet pedig „A bíróságok feladatai az ítélkezés egységességének biztosítása érdekében” címet viseli. E fejezet általános rendelkezései nemcsak a kifogásolt törvényhelyeket tartalmazzák, hanem egyrészt a 25. §-ban tovább konkretizálják a Kúriának a joggyakorlat egysége biztosításával kapcsolatos feladatait, rögzítve, hogy a Kúria az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdésében meghatározott feladatának ellátása körében jogegységi határozatokat hoz, joggyakorlat-elemzést folytat jogerősen befejezett ügyekben, valamint elvi bírósági határozatokat és elvi bírósági döntéseket tesz közzé. Másrészt pedig a 26. § (3)–(5) bekezdései, és a 27–28. §-ok a bírósági elnököknek, továbbá az ítélőtábla vagy a törvényszék, illetve a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium kollégiumvezetőinek határoznak meg feladatokat, amikor előírja számukra, hogy ha arról szereznek tudomást, hogy a vezetésük vagy felügyeletük alatt álló, illetve hozzájuk tartozó bíróságokon elvi jelentőségű döntés született, elvi kérdésben ellentétes gyakorlat alakult ki vagy ellentétes elvi alapokon nyugvó jogerős határozatokat hoztak, akkor erről a magasabb szintű bíróság elnökét, illetve a Kúria elnökét tájékoztassák; valamint lehetővé teszi, hogy az elvi kérdés tárgya szerint érintett kollégium bíráinak véleményét kikérhessék. Ezen kívül a kollégium és a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium az egységes ítélkezési gyakorlat érdekében figyelemmel kíséri a bíróságok gyakorlatát, és véleményt nyilvánít a vitás jogalkalmazási kérdésekben, valamint felkérésre közreműködik a joggyakorlat-elemző munkában. A jogalkalmazás egysége érdekében az ítélőtábla és a törvényszék kollégiumának kollégiumvezetője, valamint a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium kollégiumvezetője javaslatot is tehet jogegységi eljárás indítványozására és elvi bírósági döntés közzétételére. A magasabb bírói fórumok irányából közelítve pedig a Bszi. 28. §-a szerint a Kúria képviselője útján részt vesz az ítélőtábla és a törvényszék kollégiumának, valamint a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégiumnak az ülésein, az ítélőtábla képviselője az illetékességi területéhez tartozó törvényszék kollégiumi ülésein, a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium kollégiumvezetője pedig meghívottként az illetékességi terület törvényszékei közigazgatási és munkaügyi kollégiumai ülésein. A Bszi. III. Fejezetének további alcímei a bírósági joggyakorlat-elemző csoportról (29–30. §), az elvi bírósági határozatról és az elvi bírósági döntésről (31. §), a jogegységi indítványról (32–33. §), a jogegységi tanácsról (34–35. §), a jogegységi eljárásról (36–41. §) és a jogegységi határozat, az elvi bírósági határozat és az elvi bírósági döntés közzétételéről (42–44. §) szólnak. Kiemelendő, hogy a Bszi. 42. § (1) és (3) bekezdései értelmében a jogegységi határozatot, illetve a jogegységi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló döntést a Magyar Közlönyben közzé kell tenni; a jogegységi határozat a Magyar Közlönyben történő közzététel időpontjától a bíróságokra kötelező, illetőleg a hatályon kívül helyező határozat közzététele időpontjától nem alkalmazható.
[38] A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: régi Bszi.) 28. §-ában az ezen indítványi részben támadott szabállyal tartalmilag megegyező rendelkezés szerepelt 1997. július 23-ától a Bszi. hatálybalépéséig.
[39] A jogegységi határozat jogintézményének előképe már a polgári törvénykezési rendtartásról szóló 1868. évi LIV. törvénycikk módosítása tárgyában keletkezett 1881. évi LIX. törvénycikk 4. §-ában megjelent, amelynek első mondata előírta, hogy „[a]z igazságszolgáltatás egyöntetűségének megóvása végett, a vitás elvi kérdések, a magy. kir. Curia polgári tanácsainak teljes ülésében döntetnek el.” A közigazgatási bíráskodásban a magyar királyi közigazgatási bíróságról szóló 1896. évi XXVI. törvénycikk 21. §-a vezette be az „elvi jelentőségű vitás jogkérdések” „döntvényekben foglalt elvi jelentőségű megállapodásokkal” történő elbírálásának lehetőségét, amely döntvényeket a közigazgatási bíróság illető osztályának tanácsai mindaddig követni voltak kötelesek, míg azokat újabb osztályülési megállapodás meg nem változtatta. Alkotmányos szinten a bíróságokra kötelező jogegységi határozat jogintézménye a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi LIX. törvény 9. §-ával jelent meg, amely 1997. október 1-jei hatállyal a következőképpen állapította meg a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló, többször módosított 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2011. december 31-ig hatályban volt 47. §-át: „(1) A Legfelsőbb Bíróság a Magyar Köztársaság legfőbb bírósági szerve. (2) A Legfelsőbb Bíróság biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bíróságokra kötelezőek.” Tartalmilag ezzel teljesen azonos rendelkezést foglal magában az Alaptörvény 25. cikk (1) bekezdés második mondata, valamint (3) bekezdése.
[40] 2. Az Alkotmánybíróság már korábban is vizsgálta a jogegységi határozat jogintézményét. E jogintézmény alkotmányi szintű szabályozásában az Alaptörvény hatálybalépésével érdemi változás nem történt az Alkotmány rendelkezéseihez képest, a jogegységi határozat jellegére az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseinek és egészének értelmezésével ugyanaz a következtetés vonható le, mint ami a korábbi alkotmányszöveg rendelkezéseiből. Az Alkotmánybíróság ezért – tekintettel az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára és összevetve az Alkotmány és az azt felváltó Alaptörvény vonatkozó szabályait – az értékeléskor figyelembe vette a korábbi alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapításokat is. A jogegységi határozat jellegét vizsgáló 42/2005. (XI. 14.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a „jogegységi határozat – a Legfelsőbb Bíróság önálló jogszabály-értelmezése folytán (amelyre a joggyakorlat egységesítése érdekében alkotmányos felhatalmazása van) – adott esetben az alapul fekvő jogszabály tartalmát bővítetheti, szűkítetheti, vagy éppen az értelmezéssel joghézagot tölthet ki. Ezért a jogegységi határozat jogszabálytani besorolása nélkül is – az esetről-esetre történő alkotmányossági vizsgálat eredményeként – dönthető el, hogy a jogegységi határozat önálló jogszabályi tartalommal eloldódott-e az értelmezett jogszabálytól, vagy sem. [...] Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatára fennálló utólagos normakontroll hatáskörét a bírói hatalmi ág függetlenségének sérelme nélkül gyakorolja. Az Alkotmánybíróság tényként kezeli, hogy a jogszabály tartalma az, amit a jogegységi határozat annak tulajdonít. A jogegységi határozatban megfogalmazottak tekintetében az Alkotmánybíróság nem ad konkuráló értelmezést (pl. alkotmányos követelmény formájában); ez sértené a bírói függetlenséget.” [42/2005. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2005, 504, 514.]
[41] 3. Az Alaptörvény 25. cikk (1) bekezdése a Kúriát önálló, nevesített alkotmányos intézményként a bírósági hierarchia csúcsszervének minősítette. A Kúria ilyen külön alaptörvényi kiemelése is alapjául szolgál annak, hogy a bíróságok jogalkalmazásának egységét biztosító legfőbb bírósági szervként speciális jogosítványokkal rendelkezzen. A bíróságokra kötelező jogegységi határozat meghozatalának jogát – mint speciális jogosítványt – maga az Alaptörvény biztosítja a Kúria számára, amely így a jogszabályoknak egységesen és kötelezően alkalmazandó tartalmat adhat. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság alkotmányos alapértékéből fakadó jogbiztonság követelményének megfelelően arról is az Alaptörvény maga rendelkezik, hogy a jogegységi határozatok kötik a bíróságokat; egyrészt a 25. cikk (3) bekezdése alapján, másrészt a bírósági szervezet többszintűsége miatt [25. cikk (4) bekezdés]. Az egységes és kiszámítható bírósági joggyakorlat a jogbiztonság mellett a törvény előtti egyenlőség [XV. cikk (1) bekezdés] követelményét is szolgálja, ezért nem jelenti a bírói függetlenség sérelmét. A bírósági rendszer hierarchikus felépítéséből fakad, hogy a felső bíróságok ítélkezési gyakorlatát, valamint a legfőbb bírósági szerv által hozott jogegységi határozatokat a bíróknak követniük kell, hiszen a jogorvoslathoz való alkotmányos jog [XXVIII. cikk (7) bekezdés] biztosítása keretében ezt a magasabb bírósági fórum – akárcsak a törvénynek való alárendeltség értelmében a jogszabályok helyes alkalmazását – utólag kikényszeríti.
[42] Mindezek alapján a jogegységi eljárás, továbbá az a Bszi. 26. § (1) és (2) bekezdésében szabályozott módszer, amely a bírósági hierarchiának megfelelően, a bírósági szervezet összehangolt működése érdekében a bírósági elnökök és a kollégiumvezetők feladatává teszi az ítélkezés elvi kérdéseinek figyelemmel kísérését, valamint az ilyen kérdésekben meghozott és már jogerőre emelkedett bírósági határozatoknak – az ítélkezés egységességének biztosítása érdekében, utólagosan – a magasabb bírósági fórum felé történő továbbítását, nem sérti az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésében foglalt bírói függetlenséget. A bíróságokon a már meghozott elvi jellegű döntéseknek, illetve az egymással ellentétes elvi alapokon nyugvó jogerős határozatoknak a bírósági vezetők általi folyamatos figyelemmel kísérése és naprakész nyilvántartása a jogegységi eljáráshoz, a jogegységi határozatok meghozatalához, végső soron az egységes és kiszámítható bírósági joggyakorlat kialakításához szükséges; ezen keresztül pedig hozzájárul a jogbiztonság és a törvény előtti egyenlőség alkotmányos alapelveinek érvényesüléséhez. Nem sérti a bírói függetlenséget ugyanezen okokból az sem, ha utólagos (a bíró ítélkezési tevékenységének lezárultát követő), az igazságszolgáltatási hatalmi ágon belüli, szakmai ellenőrzés keretében a bíró munkájának vizsgálatánál a döntéseit felülbíráló másodfokú és a felülvizsgálati határozatok – vagyis a felső bíróságok ítélkezési gyakorlatának eredményes követése, valamint a jogegységi határozatokban foglaltak betartása – is értékelési szempontot jelentenek, amint erről a Bjt. 67. §-a is rendelkezik. Mivel a jogegységi határozat az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése alapján a bíróságokra kötelező, a bíróknak alkalmazniuk kell. A jogegységi határozat ebből a szempontból quasi normaként viselkedik, így nem kifogásolható azok betartásának és helyes alkalmazásának figyelembe vétele a bírók szakmai ellenőrzésének keretében – csakúgy, mint a jogszabályok helyes alkalmazásának, mint szakmai követelménynek az ellenőrzése sem. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Bszi. 26. § (1) és (2) bekezdését, valamint a Bjt. 67. §-át az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése alapján támadó indítványi elemet elutasította.
V.
[43] Az indítványozó vizsgálni kérte azt is, hogy a Bszi. 77. § (2) bekezdése második mondatának az a szövegrésze, amely szerint az OBH elnöke a határozatait „a szükséghez képest” indokolja, sérti-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiságot, illetve az ebből fakadó azon követelményt, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.
[44] 1. Az OBH elnökének általános központi igazgatási, az OBH irányításával kapcsolatos, a bíróságok költségvetésével kapcsolatos, a statisztikai adatgyűjtéssel, az ügyelosztással és a munkateher méréssel kapcsolatos, a személyzeti kérdésekkel kapcsolatos, a bíróságok igazgatásával kapcsolatos, a képzéssel kapcsolatos, a tájékoztatással kapcsolatos, és egyéb feladatköreit a Bszi. 76. § (1)–(9) bekezdéseinek pontjai sorolják fel. A kifogásolt 77. § (2) bekezdést a Mód.tv. 5. § (1) bekezdése egészítette ki a második mondattal, 2012. július 17-ei hatállyal, ezt megelőzően nem volt külön szabály az OBH elnöke határozatainak indokolási kötelezettségére. A régi Bszi. a vizsgált szabályhoz hasonló szabályt tartalmazott az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT), valamint annak elnöke határozataira vonatkozóan, a 45/B. § (1) bekezdésében és a 46. § (2) bekezdésében, 2011. március 1-jétől; ezeket a rendelkezéseket az egyes törvényeknek a bíróságok hatékony működését és a bírósági eljárások gyorsítását szolgáló módosításáról szóló 2010. évi CLXXXIII. törvény 21–22. §-ai iktatták be. Az indokolási kötelezettségre azonban a régi Bszi. szabályai nem tartalmaztak semmilyen rendelkezést. Arról, hogy az OBH elnöke a feladat- és hatáskörei gyakorlása során milyen típusú döntéseket hozhat, a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23. § (4) bekezdés d) pontja úgy rendelkezik, hogy: „Normatív utasításban szabályozhatja az Országos Bírói Hivatal elnöke, a vezetése, az irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek szervezetét és működését, valamint tevékenységét.” A Bszi. 76. § (1) bekezdés b) pontja szerint pedig: „Az OBH elnöke általános központi igazgatási feladatkörében az igazgatási feladatainak ellátása érdekében jogszabályi keretek között – normatív utasításként – a bíróságokra kötelező szabályzatokat alkot, továbbá ajánlásokat és határozatokat hoz”. E keretszabályok alapján az OBH elnöke szabályzatokat és ajánlásokat tipikusan az OBH, illetve a bírói szervezet működése tárgyában ad ki, míg határozatokat személyzeti és igazgatási feladatköreiben eljárva hoz. Az indítványozó ez utóbbi típusú döntések, vagyis a határozatok megindokolására vonatkozó Bszi.-beli szabály alkotmányossági vizsgálatát kérte indítványában. A kérdéskör jogszabályi környezete kapcsán az Alkotmánybíróság felhívja a Bjt. 145. § (1) bekezdését is, amely szerint: „A bíró a szolgálati jogviszonyából eredő igénye érvényesítése érdekében szolgálati jogvitát kezdeményezhet. A munkáltatói jogkör gyakorlójának a mérlegelési jogkörében hozott döntése ellen jogvita csak abban az esetben kezdeményezhető, ha a munkáltató a döntésének a kialakítására irányadó jogszabályokat megsértette.” Az érintett bírók itt szabályozott szolgálati jogvita-kezdeményezési jogához hasonló jogorvoslati jogot biztosít az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény (a továbbiakban: Iasz.) 92. §-a az igazságügyi alkalmazottaknak is a munkáltatói jogkör gyakorlójának döntései ellen, amikor úgy rendelkezik, hogy: „(1) Az igazságügyi alkalmazott a szolgálati viszonyából eredő igénye érvényesítése érdekében, valamint a munkáltató sérelmes intézkedése, határozata ellen vagy ezek elmulasztása miatt 15 napon belül bírósághoz fordulhat. (2) A munkáltató mérlegelési jogkörébe tartozó intézkedése ellen az igazságügyi alkalmazott akkor fordulhat bírósághoz, ha a munkáltató a döntés meghozatalánál irányadó jogszabályokat megsértette.” A személyzeti jellegű intézkedéseket tartalmazó határozatokkal szemben ezért a fentiek szerint a Bjt. és az Iasz. jogorvoslati jogot biztosít az érintetteknek.
[45] 2. Az Alaptörvény – 2013. április 1. óta hatályos – 25. cikk (5) bekezdés első mondata szerint: „A bíróságok igazgatásának központi feladatait az Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi.” Hasonlóképpen, a Bszi. 65. §-a értelmében az OBH elnöke látja el a bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával a bíróságok igazgatásának központi feladatait. Az OBH elnökének törvényi felhatalmazását határozat meghozatalára az igazgatási feladatainak ellátása érdekében a Bszi. 76. § (1) bekezdés b) pontja biztosítja. Számos a Bszi.-ben nevesített és kategorizált feladat- és hatáskörére tekintettel az OBH elnöke igen különböző – de tipikusan személyzeti vagy az operatív igazgatáshoz kötődő – témakörökben és címzettekre hoz határozatokat. Ezek közül azokkal a személyzeti jellegű intézkedéseket tartalmazó határozatokkal szemben, amelyek bíró vagy igazságügyi alkalmazott szolgálati viszonyból eredő igényét érintik, a fent írtak szerint a Bjt. 145. § (1) bekezdése és az Iasz. 92. §-a garantálja az érintetteknek a szolgálati bírósághoz, illetve a (közigazgatási és munkaügyi) bírósághoz fordulás jogát. Az OBH elnökének azon igazgatási jellegű határozatai tekintetében, amelyek konkrét címzettek személyes érintettségét nem vetik fel, külön jogorvoslati lehetőséget nem tartalmaz a törvény.
[46] 3. Amint azt az Alkotmánybíróság az indítványozó által is hivatkozott korábbi – és a jelen ügyre nézve is irányadó – döntéseiben kifejtette, a jogállamiság nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely egyéb követelmények mellett azt a feladatot rója a közhatalommal rendelkező és jogot alkalmazó szervekre, hogy jogilag szabályozott, megismerhető és kiszámítható módon járjanak el és döntsenek a hatáskörükbe tartozó kérdésekben. A jogbiztonság alkotmányos alapelvének érvényesülését biztosító kiszámítható jogalkalmazói működést a jogilag szabályozott eljárási garanciák megléte hivatott kikényszeríteni. Ilyen eljárási garancia az érintettek jogorvoslati jogának biztosítása is a jogaikat vagy jogos érdekeiket érintő döntésekkel szemben. Ezen Alaptörvényben is biztosított jog hatékony érvényesülésének egyik feltétele, hogy jogosultjának módjában álljon az őt érintő döntés ténybeli és jogi indokait megismerni – vagyis a közhatalommal rendelkező szerv köteles legyen a feladat- és hatáskörei gyakorlása során hozott döntéseit okszerűen, kimerítően, az érintett jogorvoslathoz való jogára is figyelemmel megindokolni. Ilyen indokolási kötelezettség azonban a jogállamiság alkotmányos alapértékéből csak akkor következik, ha az érintett döntéssel, intézkedéssel szemben jogorvoslatnak van helye, vagyis konkrét érintettnek van olyan joga vagy jogos érdeke, amely alapján jogorvoslati jog formálható.
[47] 4. Az Abtv. 46. § (3) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság hatásköre gyakorlása során folytatott eljárásban határozattal megállapíthatja azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő, és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek a vizsgált jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie.
[48] E törvényi felhatalmazással élve, a fent kifejtettek alapján a Bszi. támadott 77. § (2) bekezdés második mondata Alaptörvénnyel összhangban lévő értelmezési tartományának megállapítása céljából, az Alkotmánybíróság az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság alkotmányos alapértékéből fakadó alkotmányos követelményként állapítja meg, hogy az OBH elnöke azokat a személyzeti jellegű intézkedéseket tartalmazó határozatait, amelyekkel szemben jogorvoslatnak van helye – vagyis konkrét érintettnek van olyan joga vagy jogos érdeke, amely alapján jogorvoslati jog formálható –, köteles okszerűen, kimerítően, az érintett jogorvoslathoz való jogára is figyelemmel megindokolni.
[49] Az indítványozó által vizsgálni kért alkotmányjogi összefüggésben a támadott törvényhelynek a megállapított alkotmányos követelmény szerinti alkalmazása megfelelő garanciát jelent arra, hogy az OBH elnökének – az általa hozott határozatokhoz kapcsolódó – indokolási kötelezettsége az Alaptörvény B) cikkéből fakadó jogbiztonság követelményével összhangban érvényesüljön. Az Alkotmánybíróság ezért a Bszi. 77. § (2) bekezdés második mondata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványi elemet elutasította.
VI.
[50] Az indítványozó a jogállamiság alkotmányos alapértéke – az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése – alapján kifogásolta a Bszi. 78. § (2) bekezdésében szabályozott azon megoldást, amely szerint az OBH elnökét – akadályoztatása és tisztségének megüresedése esetén – az OBH általános elnökhelyettese, az ő akadályoztatása esetén pedig a további helyettesek helyettesítik az OBH elnöke által meghatározott rendben, helyettesítésre jogosult hiányában pedig a feladatokat az OBT elnöke látja el. Az indítványban kifejtett álláspont szerint ugyanis így az OBH elnöke mandátumának lejárta esetén helyettese – akinek demokratikus legitimációja gyenge, hiszen megbízatása nem az Országgyűléstől, hanem az OBH elnökétől ered – az országgyűlési képviselők egyharmadának blokkoló szavazatával hivatalban tartható.
[51] 1. A Bszi. 78. § (1) bekezdése szerint az OBH-ban egy általános elnökhelyettes, továbbá elnökhelyettesek működnek. A 79. § (1) bekezdése alapján: „Az OBH általános elnökhelyettesét és elnökhelyetteseit a köztársasági elnök pályázat útján, az OBH elnökének javaslatára határozatlan időre nevezi ki.” A 80. § (1) és (2) bekezdései úgy rendelkeznek, hogy: „(1) Az OBH általános elnökhelyettese bíró, az OBH elnökhelyettese bíró vagy igazságügyi alkalmazott. (2) Az OBH általános elnökhelyettese és elnökhelyettese felett a munkáltatói jogokat az OBH elnöke gyakorolja.” Az OBH általános elnökhelyettese és elnökhelyettese megbízatása megszűnésének okait a Bszi. 81. § (1) bekezdése sorolja fel. Eszerint: „Az OBH általános elnökhelyettesének és elnökhelyettesének megbízatása megszűnik: a) lemondással, b) az összeférhetetlenség kimondásával, c) felmentéssel vagy d) a szolgálati jogviszony megszűnésével.” A 84. § rendelkezése szerint – amely a megszűnési okok közül a felmentés szabályait részletezi – a köztársasági elnök felmenti az OBH általános elnökhelyettesét és elnökhelyettesét, ha az OBH elnöke – az indítvány okának részletes kifejtésével és az annak alapjául szolgáló iratok egyidejű csatolásával – indítványozza.
[52] Az 1997. július 23-ától 2011. december 31-ig működött bírósági központi igazgatási rendszer – szemben a Bszi.-vel 2012. január 1-jétől bevezetett igazgatási modellel – nem az egyszemélyi felelős vezetésű igazgatás, hanem a testületi önigazgatás elvén alapult, ezért a támadott rendelkezésnek pontosan megfelelő előképe a régi Bszi.-ben nem szerepel. Hasonló szabályt a régi Bszi. 46. § (2) – később (3) – bekezdése tartalmazott, amely 1997. július 23-ától 2011. január 6-ig úgy szólt, hogy az OIT elnökét az OIT bíró tagjai közül választott elnökhelyettes helyettesíti; majd 2011. március 1-jétől azt mondta ki, hogy az OIT elnökét akadályoztatása esetén – ideértve azt az esetet is, ha e tisztség nincs betöltve – az OIT bíró tagjai közül három évre választott elnökhelyettes helyettesíti. Az elnökhelyettes e tisztségre nem választható újra. A régi Bszi. szabályai szerint tehát a bíróságok igazgatásának központi feladatait ellátó OIT elnökhelyettesének legitimációja az OIT általi megválasztáson alapult. A régi Bszi. hatálybalépését megelőzően pedig, a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény alapján miniszteriális igazgatási modell működött, amelyben – a bírói testületek közreműködésével – az igazságszolgáltatás központi igazgatásával kapcsolatos legfontosabb feladat- és hatásköröket az igazságügyminiszter gyakorolta.
[53] A Bszi. idézett szabályaiból kitűnik, hogy az OBH általános elnökhelyettesét és elnökhelyettesét a köztársasági elnök nevezi ki, legitimitásuk tehát közvetlen módon az államfőtől származik. Az OBH általános elnökhelyettesének és elnökhelyettesének kinevezési eljárása során, valamint megbízatásuk megszűnésének szabályai körében érvényesülnek az OBH elnökének szempontjai is; a javaslattételi jognak és a felmentés indítványozása jogának az OBH elnökéhez telepítésével ugyanis a törvény garantálja, hogy az Országgyűlés által választott OBH elnöke a megbízatása időtartama alatt olyan általános elnökhelyettessel és elnökhelyettessel együtt láthassa el feladatait, akik szakmai terveit támogatják, vezetői koncepciója kibontakoztatásában osztják a nézeteit, az általa képviselt igazgatási irányvonallal azonosulni tudnak.
[54] 2. A Bszi. idézett 79. § (1) bekezdése szerint az OBH általános elnökhelyettesét és elnökhelyetteseit a köztársasági elnök nevezi ki. A Bszi. 65. §-a értelmében azonban a bíróságok igazgatásának központi feladatait – első számú igazgatási vezetőként – az OBH országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával választott elnöke látja el. Őt az általános elnökhelyettes, az elnökhelyettesek, illetve helyettesítésre jogosult hiányában az OBT elnöke a Bszi. 78. § (2) bekezdése alapján csak helyettesíteni jogosultak akadályoztatása, illetve a tisztség betöltetlensége esetén helyettesítik. Az OBH elnökének helyettesítése – a Bszi. 78. § (2) bekezdésének nyelvtani értelmezése szerint is – alapesetben olyankor válhat szükségessé, amikor az OBH hivatalban lévő elnöke (időszakosan, átmenetileg) akadályoztatva van feladatai ellátásában. Ehhez képest atipikusnak nevezhető a „helyettesítés” azon esete, amikor erre azért van szükség, mert az OBH elnöki tisztség nincs betöltve; ilyenkor ugyanis a bíróságok igazgatásáért felelős első számú vezető megválasztására hatáskörrel rendelkező Országgyűlés (vagy az OBH elnökének személyére javaslatot tenni jogosult köztársasági elnök) van mulasztásban a személyügyi döntés meg nem hozatala miatt. Ebben az esetben az Országgyűlésnek lehetősége van a képviselők kétharmadának szavazatával legitimált bírósági igazgatási vezető megválasztásával a helyzetet feloldani, az OBH elnökének helyettesítésére vonatkozó törvényi rendelkezés alkalmazására pedig – mivel a bírósági szervezet igazgatását, az ezzel kapcsolatos feladatok folyamatos ellátását ilyenkor is garantálni kell – csak akkor kerül sor (ideiglenes, átmeneti megoldásként), ha e lehetőséggel az Országgyűlés nem él.
[55] Az OBH általános elnökhelyettese és elnökhelyettesei – helyettesítési jogkörükben, és esetleges önálló feladat- és hatásköreikben – közhatalmat gyakorló személyeknek minősülnek, ezért demokratikus legitimációval kell rendelkezniük. A köztársasági elnök általi kinevezés – mint hatalomközvetítés – vezető-helyettesek esetében magas közjogi legitimációnak minősül, és egyéb hasonló tisztségek esetében is megszokott alkotmányjogi megoldásnak tekinthető. A köztársasági elnök az Alaptörvény 9. cikk (1) bekezdése értelmében kifejezi a nemzet egységét és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. A kinevezésre irányuló személyi javaslatot – így az OBH elnökének az OBH általános elnökhelyettese és elnökhelyettesei személyére irányuló javaslatát is – elutasíthatja, ha az a törvényi feltételeknek nem felelne meg, vagy a jelölt kinevezése az államszervezet demokratikus működését veszélyeztetné.
[56] Ez az Országgyűlés által választott megbízatás-elnyerési mód az OBH általános elnökhelyettese és elnökhelyettesei tisztsége esetében, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint olyan legitimációs megoldás, amely az Alaptörvény keretei között maradva és a jogállamiság alkotmányos alapértékéből fakadó követelménynek megfelelve, a szuverén népre – az Országgyűlésen és a köztársasági elnökön keresztül – megszakítások nélkül visszavezethető láncolatot alkotva biztosítja a feladat- és hatáskörök ellátásához szükséges demokratikus felhatalmazottságot. Az Alkotmánybíróság ezen indokok miatt a Bszi. 78. § (2) bekezdésének az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközését állító indítványi elemet elutasította.
VII.
[57] Az indítványozó a Bszi. 89. § (2)–(3) bekezdései, a 90. § (2) bekezdés g) pontja, a 103. § (3) bekezdése, a 106. § (1) bekezdése, valamint a Bjt. 21. §-a és 18. § (3)–(5) bekezdései alkotmányossági vizsgálatát is kérte az Alkotmánybíróságtól. Indítványában egyrészt a támadott rendelkezéseket közvetve a bírói függetlenséget sértőnek tartja, mert álláspontja szerint gyengíti az OBT súlyát, hogy az OBT elnöki tisztséget félévente – a szabályok szerint egymást váltva – töltik be az OBT tagjai, a nem bíró tagok pedig csak szavazati jog nélkül vehetnek részt az OBT ülésein, ezzel nehezebbé téve az OBH elnökének ellenőrzését. Másrészt a bírói függetlenséget és – a kiszámíthatatlanság miatt – a jogállamiság elvét sértőnek tartja azt, hogy az OBH elnöke a bírói álláspályázatot érvénytelenné nyilváníthatja akkor is, ha egy első helyre rangsorolt pályázó az OBT egyetértését is bírja. Ugyanezen okból kifogásolta az is, hogy az OBH elnöke eltérhet az OBT által a rangsor kialakításához meghatározott elvektől.
[58] 1. Az Alkotmánybíróság az indítványi elemnek először az OBT összetételére és az OBT elnöki tisztségére irányuló kifogásait vizsgálta meg.
[59] 1.1. Az OBT-re vonatkozó legfőbb rendelkezéseket a Bszi. „A bíróságok központi igazgatása” című Harmadik részben, az OBH elnökére vonatkozó szabályokat követően, „A bíróságok központi igazgatásának felügyelete” című VII. Fejezetben tartalmazza. A Bszi. 88. § (1) bekezdésének meghatározása szerint: „Az OBT a bíróságok központi igazgatásának felügyeleti testülete.” A Bszi. 88. § (3)–(4) bekezdései, a 91. § (1) bekezdése, valamint a 102. § alapján az OBT 15 fős testület, amely a Kúria elnökéből és 14 – a bírák küldöttértekezlete által a küldöttek közül, szavazattöbbséggel – hat évre választott bíró tagból áll, akik között 1 ítélőtáblai, 5 törvényszéki, 7 járásbírósági és 1 közigazgatási és munkaügyi bírósági bíró lehet. Az OBT tagjainak és póttagjainak megválasztására vonatkozó fő szabályokat a Bszi. 90–102. §-ai tartalmazzák, a részletszabályokat az OBT SzMSz-e hivatott rendezni. A Bszi. 106. § (1) bekezdésének első és második mondata szerint: „Az OBT ülése a bírák számára nyilvános, kivéve, ha az OBT zárt ülés tartását rendeli el. Az ülésen tanácskozási joggal részt vesz az OBH elnöke, az igazságügyért felelős miniszter, a legfőbb ügyész, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, a Magyar Országos Közjegyzői Kamara elnöke, az OBT elnöke és a tanácskozási joggal részt vevők által meghívott eseti szakértő, továbbá az OBT elnöke által meghívott civil és egyéb érdek-képviseleti szervezet képviselője.” Az OBT-nek a központi igazgatás felügyelete körébe tartozó általános központi igazgatással összefüggő, statisztikai adatgyűjtéssel, az ügyelosztással és a munkateherméréssel összefüggő, személyzeti területtel kapcsolatos, és képzéssel kapcsolatos feladatairól a Bszi. 103. §-a rendelkezik. E feladatokon kívül a Bszi. 74. §-a – a köztársasági elnök mellett – az OBT tagjai kétharmadának is megadja a jogot, hogy határozattal (az okok részletes kifejtésével, és az azok alapjául szolgáló iratok egyidejű csatolásával) indítványozza az Országgyűlésnél az OBH elnöke tisztségtől való megfosztását, ha neki felróható okból 90 napon túlmenően nem tett eleget megbízatásából eredő feladatainak, továbbá ha valamely cselekménye, magatartása vagy mulasztása miatt a tisztségére méltatlanná vált.
[60] A Bszi. 105. §-a szerint: „(1) Az OBT szükség szerint, de évente legalább négyszer ülésezik. Az ülést az OBT elnöke hívja össze. (2) Az OBT ülését össze kell hívni, továbbá a javasolt kérdést napirendre kell tűzni, ha azt az OBT tagjainak legalább egyharmada javasolja. A Kúria teljes ülése, valamint bármely ítélőtábla vagy törvényszék összbírói értekezlete kezdeményezheti az OBT feladatkörébe tartozó kérdésnek az OBT napirendjére vételét és az OBT általi megtárgyalását. (3) Az OBT akkor határozatképes, ha az ülésén tagjainak legalább kétharmada jelen van. (4) Az OBT a határozatát szótöbbséggel hozza. Szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt.”
[61] 1.2. Az Alkotmánybíróság a 97/2009. (X. 16.) AB határozatban az OIT régi Bszi.-beli szabályozása alkotmányosságát vizsgálta abból a szempontból, hogy sérti-e a hatalommegosztás elvét és a bírói függetlenséget az, hogy az OIT-nek nem bíró tagjai is vannak, közöttük az igazságügyi és rendészeti miniszter. A most vizsgált indítványi elem kapcsán e döntés érvrendszerének bemutatása azért szükséges, hogy rávilágítson arra: ha egy többségében bírókból álló, a bíróságok igazgatásának központi feladatait ellátó testület (amelyben összességében kisebbségben voltak a nem bíró tagok) működése nem sértette a bírói függetlenséget, akkor ennek sérelmét még kevésbé vetheti fel az OBT-nek, mint csak bírókból álló, és a bíróságok központi feladatait ellátó testületnek a jelenlegi szabályok szerinti működése. Az AB határozatban az Alkotmánybíróság elemezte az OIT-re vonatkozó alkotmányi és törvényi szabályokat, az OIT feladatköreit, és azt is megállapította, hogy: „Az igazságszolgáltatás igazgatási modelljére vonatkozóan nincsenek nemzetközi standardok. [...] A jogrendszer hasonlóságára tekintettel mintaadó európai államokban mára általánossá vált az – az összetételében változatos – igazgatási »főtanácsok« felállítása, amelyek hatásköre, a bírósági igazgatásra kifejtett tényleges hatása eltérő.” (ABH 2009, 870, 876.) Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy „a hatalommegosztás és a bírói függetlenség érvényesülését nem a bírói szervezet és a másik két hatalmi ág, a »non-governmental« szervezetek, valamint a politikai, társadalmi rendszer egyéb szereplői közötti kapcsolatok hiánya definiálja. Ebből a szempontból jelentősége van annak, hogy, az ítélkezésre vonatkoztatott bírói függetlenség alkotmányos elve nem azonosítható a bíróságok funkcióspecifikus tevékenységének keretet adó bírósági szervezet függetlenségével. [...] Az önálló bírói hatalmi ág közhatalmi tevékenysége az igazságszolgáltatási feladatok ellátásában materializálódik. [...] Az ennek megvalósulásához nélkülözhetetlen szervezeti és személyi garanciákat a bíróságok igazgatásáról szóló rendelkezésekben követett megoldások nem ronthatják le.” (ABH 2009, 870, 880.) Az Alkotmánybíróság e határozatában is megerősítette, hogy az Alkotmány rendelkezéseinek keretei között a bírósági igazgatási rendszer részleteinek alakításában a jogalkotói szabadság érvényesül.
[62] 1.3. Az Alkotmány korábbi szövege, az 50. § (4) bekezdés első fordulatában – a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi LIX. törvény 10. §-a által eszközölt módosítás következtében – 1997. október 1-jétől 2011. december 31-ig kifejezetten kimondta, hogy a bíróságok igazgatását az OIT végzi. Ezen időszak alatt, a régi Bszi. 34. § (1) bekezdésében foglaltakra is figyelemmel, a bíróságok igazgatásának központi feladatait – a bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával – az OIT mint testület (majd később néhány igazgatási feladat- és hatáskört egyszemélyben az OIT elnöke) látta el, a bírói önkormányzati szervek közreműködésével. Az Alaptörvény már hivatkozott – 2013. április 1. óta hatályos – 25. cikk (5) bekezdése a bíróságok igazgatási modelljéről a következőképpen rendelkezik: „A bíróságok igazgatásának központi feladatait az Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi. A bírói önkormányzati szervek közreműködnek a bíróságok igazgatásában.”
[63] Az OBT a Bszi. 88. § (1) és (3) bekezdései, és a 105. § értelmében testület, amely a döntéseit is testületként, szótöbbséggel hozza. Egyes tagjainak – így a félévente változó elnökének – külön törvényben nevesített jogosítványai nincsenek; az elnöknek jellemzően csak az OBT üléseinek összehívásával, vezetésével (beleértve szavazategyenlőség esetén az OBT elnökét megillető ügydöntő szavazati jogot), az ülésre eseti szakértők, valamint civil és egyéb érdekképviseleti szervezet képviselőjének meghívásával, jegyzőkönyv és összefoglaló készítésével, és az OIT képviseletével kapcsolatos külön jogosítványai vannak. A Bszi. 89. § (2) és (3) bekezdései értelmében: „(2) Az OBT elnöki tisztségét a tagok félévenként egymást váltva viselik oly módon, hogy elsőként a leghosszabb tartamú bírói szolgálati viszonnyal rendelkező bíró tölti be a tisztséget, akit a további tagok a bírói szolgálati viszonyuk időtartamának csökkenő sorrendjében követnek. (3) Az OBT elnökét – akadályoztatása esetén – az elnökhelyettes helyettesíti. Az elnökhelyettesi tisztséget a tagok félévenként egymást váltva viselik oly módon, hogy elsőként a második leghosszabb tartamú bírói szolgálati viszonnyal rendelkező bíró tölti be a tisztséget, akit a további tagok a bírói szolgálati viszonyuk időtartamának csökkenő sorrendjében követnek.” A Bszi. ezen szabályai – az OBT vezetésében a folyamatosság szempontját is kifejezésre juttatva – lehetőséget teremtenek arra, hogy az OBT soron következő elnöke az elnöki tisztség betöltését megelőző fél évben elnökhelyettesként készüljön fel az elnöki teendők ellátására.
[64] Az OBT testületi jellege miatt, valamint mert 14 bíró tagját (a féléves elnöki ciklusokkal szemben) a testület stabilitásának biztosítása céljából hosszabb időre, hat évre választják; továbbá azért, mert az OBT-nek mint a bíróságok központi igazgatása felügyeleti (és nem a központi igazgatás feladatait ellátó) testületének nincsenek az ítélkezési tevékenységgel összefüggő tartalmi feladatok ellátására irányuló hatáskörei, konkrét ügyekkel és az egyes bírók ítélkezési tevékenységével kapcsolatos jogosítványai, nem sérti a bírói függetlenséget, hogy az OBT elnöki és elnökhelyettesi posztján féléves ciklusban követik egymást az OBT tagjai, törvényben meghatározott rend szerint, bírói szolgálati viszonyuk hosszúságának megfelelően.
[65] 1.4. Nem sérti a bírói függetlenséget az sem, hogy az OBT „nem bíró tagjai” (az OBT ülésein tanácskozási joggal résztvevők) csak tanácskozási joggal vehetnek részt az OBT ülésein; az OBT hatásköreire is figyelemmel ugyanis nem vezethető le annak szükségessége a bírói függetlenség alkotmányos elvéből, hogy a bíróságok központi igazgatása felett felügyeletet gyakorló testületnek feltétlenül lennie kell más hatalmi ágaktól származó, szavazati joggal rendelkező tagja is. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a hatalommegosztással kapcsolatos alkotmányossági problémát éppen az vethetne fel, ha a jogalkotó a bíróságok központi igazgatásának olyan rendszerét alakítaná ki, amelyben a bírók kárára, más hatalmi ágak javára egyoldalú erőeltolódás lenne kimutatható. Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá azt is, hogy a kérdés vizsgálatánál csak abban kell állást foglalnia, hogy a „nem bíró tagok” szavazati jog nélküli részvétele az OBT-ben sérti-e az indítványozó által felhívott alaptörvényi rendelkezést, vagyis a bírói függetlenséget; abban nem, hogy a törvényhozó által választott konkrét igazgatási (felügyeleti) megoldás milyen egyéb eszközökkel és módon lenne megvalósítható, vagy van-e hatékonyabb megoldás.
[66] A bírói függetlenség szempontjából az sem kifogásolható, hogy a Bszi. 103. § (1) bekezdés a) pontja értelmében az OBT (amelyben csak a bíró tagok szavazhatnak) ellenőrzi az OBH elnökének központi igazgatási tevékenységét, és élhet jelzéssel az OBH elnöke felé, valamint – tagjai kétharmadának szavazatával meghozott határozatával – indítványozhatja az Országgyűlésnél az OBH elnökének tisztségtől való megfosztását [Bszi. 74. § (1) bekezdés]; ez a bírói önigazgatás elvével összhangban lévő megoldás. Ugyanakkor nem ez az egyetlen és kizárólagos útja az OBH elnöke tisztségtől való megfosztása indítványozásának (és ezen keresztül az OBH elnöke központi igazgatási tevékenysége ellenőrzésének), mert a Bszi. 74. § (1) bekezdése a köztársasági elnöknek is azonos indítványozási jogot biztosít. Az OBH elnöke feletti kontroll így nem pusztán az OBT kezében összpontosul, hanem a felelősségre vonásban más hatalmi ágaknak (a köztársasági elnöknek, illetve az Országgyűlésnek) is törvényben meghatározott szerepe lehet, a hatalmi ágak együttműködésének elvére, a hatalmi ágak és a közhatalmat gyakorló intézmények közötti egyensúly megtartására tekintettel. Az OBT az ítélkezési tevékenységgel összefüggő tartalmi feladatok ellátására nem rendelkezik hatáskörrel, az egyes bírók ítélkezési tevékenységének befolyásolása kapcsán nincsenek jogosítványai, ezért az ítélkezési tevékenységre vonatkozó bírói függetlenség sérelmét a testület összetétele nem veti fel.
[67] Az Alkotmánybíróság ezért az indítványi elemnek a Bszi. 89. § (2) és (3) bekezdéseit, a 90. § (2) bekezdés g) pontját és a 106. § (1) bekezdését az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése alapján támadó részét elutasította.
[68] 2. Az Alkotmánybíróság ezt követően az indítványi elem azon részét vizsgálta, amelyben az indítványozó azt kifogásolta, hogy a bírói függetlenséget [Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdés] és a jogállamiságot [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] veszélyezteti, hogy egyrészt az OBH elnöke a bírói álláspályázatot érvénytelenné nyilváníthatja akkor is, ha a pályázaton első helyre rangsorolt pályázó az OBT egyetértését is bírja, másrészt pedig, hogy az OBH elnöke eltérhet az OBT által a rangsor kialakításához meghatározott elvektől is.
[69] 2.1. A bírói pályázati eljárásnak, a bíróvá válás folyamatának egy az 1997. évi igazságszolgáltatási reform során kialakítotthoz képest új szabályozását vezette be a Bjt. A korábbi bírói pályázati rendszerben a pályázók közül a pályázattal érintett bíróság szintjének megfelelően a megyei bíróság, az ítélőtábla vagy a Legfelsőbb Bíróság elnöke volt jogosult a pályázatot kiírni, és javaslatot tenni a kinevezendő jelölt személyére; e kinevezési javaslata megtételében őt a bírói tanács véleménye – amelyet be kellett szerezni – nem kötötte, továbbá nem kellett megindokolnia sem a választását. A pályázat elbírálásáról végső soron az OIT döntött, illetve az OIT terjesztette a kinevezési javaslatot a köztársasági elnök elé, de az OIT sem volt kötve a bíróság elnökének javaslatához. A bírói pályázati eljárást az egyes törvényeknek a bíróságok hatékony működését és a bírósági eljárások gyorsítását szolgáló módosításáról szóló 2010. évi CLXXXIII. törvény 2011. március 1-jei hatállyal átalakította; ezt követően a bírói álláshelyre benyújtott pályázatokat a bírói tanács a törvényben meghatározott szempontok szerint pontozta és rangsorolta; ha a pályázattal érintett bíróság elnöke ettől a rangsortól el kívánt térni, akkor azt írásban indokolnia kellett. A pályázatokat az OIT bírálta el, a testületet a javaslatok nem kötötték.
[70] Az Alkotmánybíróság áttekintette a Bjt. hatályos, bírói pályázati eljárásra vonatkozó szabályozását. A jelenlegi szabályozás szerint a pályázat kiírására az OBH elnöke jogosult [Bjt. 9. § (1) bekezdés]. A pályázatot az adott bíróság elnökéhez kell benyújtani, aki a pályázót meghallgathatja [Bjt. 11. § (1)–(2) bekezdés]. A pályázati határidő leteltét követő 15 napon belül a bíróság bírói tanácsa a pályázókat meghallgatja, és a pályázatokat a pontszámoknak megfelelően rangsorolja (Bjt. 14. §). A pályázati rangsor kialakításánál kizárólagosan figyelembe vehető szempontokat a Bjt. 14. § (4) bekezdése tartalmazza, a szempontokhoz rendelhető pontszámokat pedig az igazságügyért felelős miniszter rendeletben határozza meg [Bjt. 14. § (5) bekezdés, a bírói álláspályázatok elbírálásának részletes szabályairól és a pályázati rangsor kialakítása során adható pontszámokról szóló 7/2011. (III. 4.) KIM rendelet (a továbbiakban: KIM rendelet)]. A bírói tanács a pontszámok alapján kialakult sorrendtől nem térhet el, holtverseny nem lehetséges a pályázók között [Bjt. 15. § (1)–(2) bekezdés]. A bírói tanács a rangsort megküldi a törvényszék, illetve az ítélőtábla vagy a Kúria elnökéhez [Bjt. 15. § (3) bekezdés]. Ha a törvényszék, vagy az ítélőtábla elnöke egyetért azzal, hogy az első helyen rangsorolt pályázó töltse be az álláshelyet, a rangsort és a pályázatokat 8 munkanapon belül továbbítja az OBH elnökének; ha a sorrendtől a második vagy harmadik helyen álló pályázó javára el kíván térni, ezt írásbeli indokolással teheti meg, amelyet ebben az esetben a rangsorral és a pályázatokkal együtt szintén meg kell küldenie az OBH elnökének (Bjt. 16. §). A pályázatot az OBH elnöke, illetve a Kúriára kiírt pályázat esetében a Kúria elnöke bírálja el (Bjt. 17. §). Ha az elbírálók egyetértenek azzal, hogy az első helyen rangsorolt pályázó töltse be az álláshelyet, akkor a nyertes pályázónak, ha nem bíró, a bíróvá történő kinevezéséről 8 munkanapon belül intézkedni kell (felterjesztés a köztársasági elnökhöz), ha pedig bíró, akkor 8 munkanapon belül a megpályázott helyre át kell helyezni [Bjt. 18. § (1)–(2) bekezdés]. Az elbírálók a második vagy harmadik helyen álló pályázó javára eltérhetnek az elbírálás során, de ekkor az eltérésre irányuló, indokolt javaslatot és a pályázatokat meg kell küldeni az OBT-nek, az OBT egyetértésének beszerzése céljából. Ha az OBT az eltérési javaslattal egyetért, az elbírálási folyamat az imént írtak szerint folytatódik. Ha az OBT nem ért egyet az eltérési javaslattal, akkor az OBH elnökének vagy az első helyen rangsorolt pályázó javára kell döntenie, vagy új javaslatot tehet az OBT-nek, vagy eredménytelenné nyilváníthatja a pályázatot [Bjt. 18. § (3)–(5) bekezdés]. Az OBT feladata meghatározni azokat az elveket, amelyeket az elbírálóknak figyelembe kell venniük, amikor az álláshelyet a második vagy harmadik helyen álló pályázóval kívánják betölteni, és az OBT egyetértési jogot gyakorol az ilyen betöltések esetében [Bszi. 103. § (3) bekezdés b)–c) pontok]. A Kúriára kiírt pályázat esetében az OBH elnökének jogait a Kúria elnöke gyakorolja, a pályázat eredményes elbírálása esetén azonban meg kell keresnie az OBH elnökét a nyertes pályázó bíróvá történő kinevezése, illetve áthelyezése érdekében (Bjt. 19. §).
[71] Az eredménytelen pályázatról a Bjt. 20. §-a rendelkezik: „(1) Eredménytelen a pályázat, ha egyetlen pályázat sem érkezik vagy azokat a bíróság elnöke a 13. §-ban foglaltak szerint elutasította, továbbá ha a pályázat elbírálására jogosult OBH elnöke, vagy kúriai pályázat esetén a Kúria elnöke a pályázók egyikével sem kívánja betölteni az álláshelyet. (2) Ha a pályázat eredménytelen, új pályázatot kell kiírni.”
[72] A pályázat eredményéről az elbíráló értesíti az érintett bíróság elnökét. A pályázókat a bíróság elnöke tájékoztatja írásban [Bjt. 21. § (1)–(3) bekezdés]. Eredményes pályázat esetén a nyertes pályázó kinevezésének vagy áthelyezésének közzétételétől számított 15 napon belül a pályázaton részt vett (és elkésettség miatt el nem utasított) pályázó kifogással élhet, ha álláspontja szerint a nyertes pályázó nem felel meg a bíróvá történő kinevezés feltételeinek, vagy a pályázati kiírásban szereplő feltételeknek [Bjt. 21. § (4) bekezdés]. A kifogást a pályázattal érintett bíróság elnökénél kell benyújtani, aki azt továbbítja a kérelmezettnek (az OBH elnökének, vagy a Kúria elnökének), a kérelmezett pedig 5 munkanapon belül megküldi a kifogást a Budapest területén illetékes közigazgatási és munkaügyi bíróságnak, amely 15 napon belül, nemperes eljárásban határoz róla [Bjt. 21. § (5)–(6) bekezdés].
[73] 2.2. A Bjt.-ben szabályozott bírói pályázati eljárásról megállapítható, hogy pontozásához és elbírálásához a Bjt. – a 14. § (4) bekezdésében – objektív szempontokat határoz meg, az elbírálás folyamatában pedig több szerv (a bírói tanács, a bíróság elnöke, az OBH elnöke vagy a Kúria elnöke, illetve az OBT és a köztársasági elnök) egymásra utaltan, egymást kontrollálva és kiegyensúlyozva köteles együttműködni.
[74] A pályázati eljárásban meghatározó szerepe van a – Kúrián, az ítélőtáblán, továbbá a törvényszéken működő – bírói tanácsnak, amely a Bszi. 147. és 148. §-ai értelmében az összbírói értekezlet által 6 évre megválasztott, 5–15 tagú bírói testület; a bírók által demokratikusan legitimált, a Bszi. 142. § d) pontja alapján a bíróságok igazgatásában közreműködő szerv. Szerepének fontosságát mutatja, hogy ez a testület jogosult a pályázókat meghallgatni és – a KIM rendelet 15. §-a, valamint 1. melléklete 11. pontja alapján – dönteni a személyes meghallgatáson adható 20 pontról; továbbá a bírói tanács pontozza és rangsorolja a pályázatokat, amely rangsortól a törvényszék, illetve az ítélőtábla elnöke, továbbá a Kúria elnöke is csak indokolással térhet el. A bírói tanács ezért a rangsor első, második és harmadik helyén álló pályázók meghatározásával jelentős befolyást gyakorolhat a bírói álláshely betöltésére.
[75] A törvényszék, illetve az ítélőtábla elnöke az említettek szerint írásbeli indokolással megváltoztathatja a bírói tanács által felállított rangsort a második vagy harmadik helyen álló pályázó javára.
[76] Az OBT – egyrészt azoknak az elveknek a meghatározásával, amelyeket az elbírálóknak figyelembe kell venniük, amikor az álláshelyet a rangsorban második vagy harmadik helyen álló pályázóval kívánják betölteni, másrészt pedig ilyen eltérések esetében az egyetértési jog gyakorlásával – ugyancsak kiemelkedő szerepet játszik a bírói pályázat elbírálásának folyamatában, ugyanis meg tudja akadályozni, hogy a rangsor első, második és harmadik helyén álló pályázó elnyerhesse az álláshelyet.
[77] Ugyanakkor a Bjt. 17. §-a kifejezetten rögzíti, hogy a pályázat elbírálója az OBH elnöke (illetve a Kúria elnöke a Kúriára kiírt pályázat esetén), a törvény tehát ezt a hatáskört a bíróságok igazgatásának központi feladatait ellátó szervhez telepíti. Ez a megoldás az egyszemélyi felelős igazgatás modelljéhez következetes, és összhangban van az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 14. (1) bekezdésével is, amely szerint az OIT és elnöke jogutódja a bíróságok igazgatása tekintetében – sarkalatos törvényben meghatározott kivétellel – az OBH elnöke. Ezzel az alkotmányozó – figyelemmel a 2011. december 31-ig hatályos Alkotmány és a régi Bszi. OIT-tal és az OIT elnökével kapcsolatos szabályaira – rögzítette, hogy a bíróságok (központi) igazgatása az OBH elnökének a feladatkörébe tartozik, ő gyakorolja azokat a jogokat, amelyeket korábban az OIT, illetve annak elnöke gyakorolt; így a bírói pályázatok kiírásának és elbírálásának jogát is.
[78] Ezen kívül a nyertes pályázó törvényi feltételeknek megfelelő voltát a kinevezéskor a köztársasági elnök is vizsgálja. Mindezen szervek együttműködése szükséges az eredményes pályázati eljáráshoz.
[79] 2.3. Az eredménytelen pályázatok egyik kategóriája a Bjt. 20. § (1) bekezdésének utolsó fordulata szerint, ha a pályázat elbírálására jogosult OBH elnöke, vagy kúriai pályázat esetén a Kúria elnöke a pályázók egyikével sem kívánja betölteni az álláshelyet. A pályázat eredménytelenségének az indokát ebben az esetben – szemben a Bjt. 20. § (1) bekezdés első és második fordulatában szabályozott esetekkel – nem a törvény maga határozza meg, hanem azt az OBH elnökének, illetve a Kúria elnökének a diszkrecionális döntése jelenti. A pályázat eredménytelenné nyilvánításának a joga a pályázatot elbírálókat illeti meg, ezt a Bjt. 18. § (4)–(5) bekezdései, és 19. §-a biztosítják. (Ezért nem tekinthető „vétójognak” az OBH elnökének és a Kúria elnökének az a saját joga, hogy eredménytelenné nyilváníthatja a pályázatot.)
[80] Az Alkotmánybíróság a jelen pontban vizsgált indítványi elem vonatkozásában továbbra is megállapíthatónak tartja, hogy „A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.]
[81] A jelen esetben a bírói pályázati eljárásról kimutatható, hogy az abban közreműködő – a sorrend meghatározására, illetve annak megváltoztatására, valamint egyetértési jog gyakorlására jogosult – bírói szervek a pályázatok elbírálására jogosult OBH elnöke, illetve a Kúria elnöke mellett érdemi befolyással bírnak az eljárás kimenetelére. A bírói pályázati eljáráshoz kapcsolódó garancia ezen kívül az eljárás egészének – különösen a pályázati rangsor kialakítása során kizárólagosan figyelembe vehető szempontoknak [Bjt. 14. § (4) bekezdés] – törvényi rendezettsége, amely csak a pályázatok objektív kritériumok szerinti elbírálásának enged teret, minimálisra szorítva a szubjektív elemek felmerülésének lehetőségét.
[82] Azáltal azonban, hogy a Bjt. 20. § (1) bekezdése abban az esetben is lehetővé teszi a pályázat eredménytelenné nyilvánítását, ha a pályázat elbírálására jogosult OBH elnöke, vagy kúriai pályázat esetén a Kúria elnöke a pályázók egyikével sem kívánja betölteni az álláshelyet, az – egyéb fázisában törvényben részletesen szabályozott, és több bírói szerv kontrollja alatt lezajló – eljárás végén a nyertes pályázó személyéről meghozandó döntés szubjektívvá és diszkrecionálissá válhat, ezzel relativizálva az eljárás során meglévő garanciákat. A Bjt. 20. § (1) bekezdésének utolsó fordulata ugyanis nem nevesíti azokat az indokokat, amelyek alapján az OBH elnöke, illetve a Kúria elnöke a pályázatot az arra határidőben hiánytalanul beérkezett és a törvényben, illetve a KIM rendeletben foglaltak szerint rangsorolt pályázatok megléte esetén is eredménytelenné nyilváníthatja; és ezzel jogbizonytalanságot okoz.
[83] 2.4. Az Abtv. 46. § (1) bekezdése szerint: „Ha az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.” A (2) bekezdés c) pontja értelmében: „A jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos.”
[84] Az indokolásban kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg amiatt, mert a törvényhozó elmulasztotta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szereplő jogállamiság alkotmányos alapértékéből fakadó jogbiztonság követelményének megfelelően szabályozni, hogy az OBH elnöke és a Kúria elnöke milyen esetkörökben, milyen indokok alapján nyilváníthatja eredménytelennek az olyan bírói álláshelyre kiírt pályázatot, amelyre több érvényes és a bírói tanácsok által rangsorolt pályázat is időben beérkezett. Ezen okok törvényi szintű megjelenítésére – legalább általános megfogalmazásban – egy ilyen precízen kidolgozott eljárás esetében szükség van egyrészt azért is, hogy fogódzót nyújtsanak az OBH elnöke, illetve a Kúria elnöke számára, amikor a pályázat eredménytelenné nyilvánításáról szóló határozatukat megindokolják, másrészt pedig azért is, hogy maguk az érintett pályázók is kaphassanak visszajelzést arról, hogy érvényesen benyújtott, és akár magas pontszámot is elért pályázatuk ellenére miért lett mégis eredménytelen az eljárás. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2013. december 31-ig tegyen eleget.
[85] Az Alkotmánybíróság az indítványi elemnek a Bszi. 103. § (3) bekezdése, a Bjt. 18. § (3)–(5) bekezdései és 21. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló részét elutasította.
VIII.
[86] Az indítványozó a Bszi. 114. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását is kérte. Az alaptörvény-ellenesség indokát abban jelölte meg, hogy a támadott törvényhely által a Kúria elnökével szemben támasztott, általánosan megfogalmazott feltétel – vagyis, hogy az Országgyűlés a határozatlan időre kinevezett és legalább 5 éves bírói szolgálati jogviszonnyal rendelkező bírák közül választhatja meg a Kúria elnökét –, mivel az csak a Magyarországon bíróként eltöltött szolgálati jogviszonyra vonatkozik, kizárta a Legfelsőbb Bíróság hivatalban volt elnökét a Kúria elnökévé megválasztható személyek köréből, ezért ellentétes a jogállamisággal [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés].
[87] Az Abtv. 52. § (1) bekezdés e) pontja előírja, hogy: „Az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. A kérelem akkor határozott, ha egyértelműen megjelöli e) indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabály, jogszabályi rendelkezés [...] miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével [...]”. Az Abtv. 52. § (2) bekezdésének első mondata értelmében – főszabály szerint – az Alkotmánybíróság által lefolytatott vizsgálat kizárólag a megjelölt alkotmányossági kérelemre korlátozódik.
[88] Jelen indítványi elem a fent írtak szerint a Bszi. 114. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességét – további részletezés, bővebb kifejtés nélkül – azzal indokolja, hogy emiatt a támadott rendelkezés miatt nem lehetett a Legfelsőbb Bíróság korábbi elnökét a Kúria elnökévé megválasztani, így a rendelkezés ellene irányult. Ez az indokolás az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem tekinthető objektíven megalapozott és ezért az érdemi elbírálást lehetővé tevő alkotmányjogi érvelésnek, nem mutat rá kellőképpen a jogállamiság alkotmányos alapértéke és a Bszi. 114. § (1) bekezdése közötti, értékelhető alkotmányjogi összefüggésre. Az Alkotmánybíróság ezért ezt az indítványi elemet – az Abtv. 64. § d) pontja, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendje 64. § (2) bekezdése és 65. § (1) bekezdése alapján – visszautasította.
IX.
[89] Az indítványozó a Bszi. 175. §-a és a Bjt. 237. § (1) bekezdése kapcsán – amelyek felsorolják, hogy a törvények mely rendelkezései minősülnek sarkalatosnak – azt kifogásolta, hogy a tárgykör szabályozásának jelentős részét egyszerű többséggel elfogadandó törvényben kellett volna meghatározni, vagyis a törvényhozó túl széles körben minősítette e törvények rendelkezéseit sarkalatosnak, ami nem egyeztethető össze az Alaptörvény 25. cikk (7) bekezdésével. Az Alaptörvény e bekezdése szerint ugyanis a bíróságok szervezetének és igazgatásának, a bírák jogállásának részletes szabályait, valamint a bírák javadalmazását kell sarkalatos törvénynek meghatároznia.
[90] Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy ugyan az indítványozó az indítvány benyújtásakor még az Alaptörvény 25. cikk (7) bekezdésének sérelmét jelölte meg ezen indítványi elem kapcsán, 2013. április 1-jei hatállyal azonban Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) 13. cikk (2) bekezdése a hivatkozott bekezdés számozását (8) bekezdésre változtatta, a tartalom érintetlenül hagyása mellett. A teljeskörű szövegazonosság miatt az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez az indítványi elem érdemben elbírálható.
[91] Az Alaptörvény hatálybalépése óta az Alkotmánybíróság egy alkalommal foglalkozott a sarkalatos törvények jogforrási hierarchiában elfoglalt helyével, de a sarkalatos törvények tartalmára vonatkozó kívánalmakkal, elvárásokkal még nem.
[92] 1. Az Alkotmánybíróság áttekintette az indítvánnyal érintett két törvényt abból a szempontból, hogy mely rendelkezéseik tartoznak a kétharmados, és mely rendelkezéseik az egyszerű többséggel elfogadott körbe. Erről a Bszi. esetében a törvény 175. §-a, a Bjt. esetében annak 237. § (1) bekezdése rendelkezik.
[93] 1.1. A Bszi. 175. §-a alapján sarkalatosnak minősülnek az alábbi szabályok: az Alapvető rendelkezések első 8 paragrafusa, köztük a bírói függetlenség, a bíróság előtti egyenlőség, a törvény által rendelt bíróhoz való jog, és a bírósági eljárás alapelvi szintű szabályai; a bírósági szervezetre vonatkozó normák, ezen belül a járásbíróság, a közigazgatási és munkaügyi bíróság, a törvényszék, az ítélőtábla és a Kúria szervezeti és hatásköri szabályai; az egységes és időszerű bírósági jogalkalmazás elősegítése és az önkormányzati rendeletalkotás felülvizsgálata érdekében lefolytatandó eljárások keretében a bírósági joggyakorlat-elemző csoportra, az elvi bírósági határozatra és az elvi bírósági döntésre, a jogegységi indítványra, a jogegységi tanácsra, a jogegységi eljárásra, a jogegységi határozatra, az elvi bírósági határozatra és az elvi bírósági döntésre vonatkozó rendelkezések.
[94] Sarkalatosnak minősülnek továbbá a Kúria önkormányzati tanácsára, az eljáró bíróság kijelölésére, az OBH elnökének megválasztására, jogállására, megbízatásának megszűnésére, feladataira, az OBH elnökhelyetteseire, az OBT létszámára, összetételére, feladataira, működésére, tagjainak jogállására, jogaira és kötelezettségeire, póttagjára, a Kúria elnökének jogállására, feladataira és hatásköreire, a bírósági elnök, elnökhelyettes, a kollégiumvezető és a kollégiumvezető-helyettes, a csoportvezető, a csoportvezető-helyettes és a tanácselnök feladataira és hatásköreire, a bírósági vezetők kinevezésére, jogaikra, kötelezettségeikre, a vezetői vizsgálatokra, a vezetői tisztség megszűnésére vonatkozó szabályok.
[95] Sarkalatosak még az összbírói értekezletet, a bírói tanácsot, a kollégiumokat, a bírósági titkárt és fogalmazót, a bírósági dolgozót, a büntetés-végrehajtási bírót és a bírósági végrehajtót, a Magyar Igazságügyi Akadémiát, az OBH elnökének és a Kúria elnökének első alkalommal történő megválasztását, az OBT bíró tagjainak első alkalommal történő megválasztására vonatkozó átmeneti rendelkezéseket, a megbízatások lejártának, az új megbízatások kezdete időpontjának meghatározását, a jogutódlással kapcsolatos rendelkezéseket, a közigazgatási és munkaügyi bíróság felállításával kapcsolatos átmeneti rendelkezéseket, az OIT által a régi Bszi. alapján hozott szabályzatok és ajánlások felülvizsgálatát, a statisztikai adatgyűjtést, a Bszi. hatálybalépését megelőzően hozott irányelvek, elvi döntések és kollégiumi állásfoglalások alkalmazhatóságát, fenntartásuk megszüntethetőségét, a bírósági vezetői tisztség újbóli betölthetőségét korlátozó rendelkezéseket szabályozó, illetve megállapító normák.
[96] A Bszi. 175. §-a felhatalmazza az igazságügyért felelős minisztert a törvény alapján közzétett bírósági határozatoknak a Bírósági Határozatok Gyűjteményében történő megjelölése szabályainak megalkotására.
[97] A Bszi. 175. §-a szerint egyszerű többséget igénylő szabályokat tartalmaznak az ügyelosztási rendre, az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló és a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség elmulasztása miatti nemperes eljárásra, a közzéteendő határozatok körére és a közzétételi eljárásra, a bírósági határozatok közzététele során a személyes adatok védelmére, a bírósági épületekben tartózkodás alapvető szabályaira, az épületek rendjéért felelős személyekre, feladataikra és az Alkotmánybíróság által áttett indítvány esetén a Kúrián működő önkormányzati tanács teendőire vonatkozó rendelkezések.
[98] 1.2. A Bjt. 237. § (1) bekezdése szerint sarkalatosnak minősülnek a bírói szolgálati jogviszony létrejöttére, a bírói kinevezés feltételeire, a katonai és a szabadalmi ügyekben eljáró bíró kinevezésének különös feltételeire, a bírói kinevezés tartamára, a bíró beosztására, a bíró kijelölésére, a kirendelésre, az áthelyezésre, a bíró jogaira és kötelezettségeire, az összeférhetetlenségre, a nyilatkozattételre, a bíró munkaidejére, a bíró tárgyalási kötelezettségére, a bíró szabadságára, az OBH-ba beosztott bíró jogállására, a minisztériumba és a Kúriára beosztott bíró jogállására, a bíró munkájának értékelésére, az egészségügyi alkalmassági eljárásra, a bíró szolgálati viszonyának szünetelésére és megszűnésére, a munkáltatói jogkörre, a bíró fegyelmi és kártérítési felelősségére, a szolgálati jogvitára, a bírák javadalmazására, a vagyonnyilatkozatra, a katonai bíró szolgálati viszonyának speciális szabályaira vonatkozó rendelkezések.
[99] Ezt követően a Bjt. hivatkozott §-a a záró rendelkezések között egyszeri teljesítéssel hatályosuló, illetve átmeneti rendelkezésnek minősülő normákat minősít sarkalatosnak. Így minősített többséget igénylő szabályként állapítja meg a volt legfelsőbb bírósági elnök nyugdíjára, egyes külön juttatások, pótlékok, jubileumi jutalom kifizetésére, korábbi bírói beosztások mikénti minősülésére az átmeneti időszakban, a már megkezdett, de le nem zárt pályázati eljárásokkal kapcsolatos teendőkre, a részmunkaidőben történő foglalkoztatás idejének figyelembe vételére és az OIT által az együttalkalmazási tilalom alól adott felmentések felülvizsgálatára vonatkozó rendelkezéseket. Végül sarkalatosnak minősíti a törvény – az uniós jognak való megfelelést bemutató – 232. §-át is.
[100] A Bjt. 237. § (1) bekezdésében fel nem sorolt rendelkezések egyszerű többséget igénylőnek minősülnek. Így nem sarkalatos szabályok a pályaalkalmassági vizsgálatra, a pályázati eljárásra, ezen belül a pályázati kiírásra, a pályázat benyújtására, a pályázati rangsorra, a pályázat elbírálására, az eredménytelen pályázatra, a pályázat eredményével szembeni jogorvoslatra és az esküre, a bírák képzésére és az elektronikus aláírás használatára, a személyi nyilvántartás adattartalmára és kezelésére, az ülnök jogállására, választására, megbízatásának megszűnésére és javadalmazására, a Bjt.-ben nem szabályozott kérdések esetében a munka törvénykönyve alkalmazhatóságára, továbbá a Bjt. mellékleteiben a bírák személyi nyilvántartásának adatkörére, a bírák alapilletményére, a vezetői pótlékra, a vagyonnyilatkozat tartalmára és a pályázati eljárás és a bírói értékelés során vizsgálandó kompetenciákra vonatkozó rendelkezések.
[101] A Bjt. a 255. §-ban felhatalmazást ad a Kormánynak, hogy az OBH elnöke véleményének kikérésével rendeletben megállapítsa a tartós külszolgálatot teljesítő bírók Bjt. szerinti javadalmazásán kívüli egyéb juttatásait, illetve az igazságügyért felelős minisztert, hogy – az egészségügyért felelős miniszterrel egyetértésben és az OBH elnöke véleményének kikérésével – rendeletben megállapítsa a pályaalkalmassági vizsgálat szempontjait, módját és eljárását, a bírák igazolványára vonatkozó szabályokat és – az OBH elnöke véleményének kikérésével – a bírói pályázati eljárás részletes szabályait, a bírói álláspályázatok elbírálását, a pályázati rangsor kialakítása során figyelembe vehető szempontokhoz rendelhető pontszámokat.
[102] 2. Az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdése a bíróságok szervezetének és igazgatásának, a bírák jogállásának részletes szabályai, valamint a bírák javadalmazása sarkalatos törvényben történő megállapítására hatalmazta fel a jogalkotót. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a korábbi Alkotmány rendelkezése szerint a Bszi.-ben, illetve a Bjt.-ben hatályon kívül helyezett szervezeti és jogállási törvények a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmados többségének szavazatát igénylők voltak. Mindkét hatályon kívül helyezett törvény a teljes szövegét tekintve kétharmados többségű volt, miközben az Alkotmány erről rendelkező 50. § (5) bekezdése az előírt szabályozás terjedelmére nézve nem tartalmazta a „részletes” kifejezést, szemben a jelenleg hatályos alaptörvényi szabállyal. Jelenleg tehát az elvárás az alkotmányozó részéről a részletes, lényegében teljes körű szabályozás sarkalatos – az egyszerű többségnél nagyobb konszenzust igénylő – törvényben történő szabályozása. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy jelen esetben a korábbi Alkotmány és a hatályban lévő Alaptörvénynek lényegesen más a tartalma, elvárása és szövege oly mértékben tér el egymástól, hogy az Alkotmánybíróságnak a korábbi Alkotmány alapján hozott – az alapintézményi kétharmados törvényekre vonatkozó döntései – már nem vehetők figyelembe. Itt azokról a korábbi megállapításokról van szó elsősorban, amelyek kimondták, hogy a kétharmados törvénynek a szervezeti felépítés és működési rend lényeges szabályait kell tartalmaznia, az adott – kétharmados törvényt előíró – az alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtása, azaz az alapvető, a legfontosabb rendelkezések kétharmados törvényt igényelnek, de a részletszabályok megalkotása nem. Az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdése azonban éppen a sarkalatos törvényben rögzítendő szabályozás részletességét, így – a lényeget tekintve – teljes körűségét írja elő a jogalkotó számára.
[103] 3. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapítja, hogy a Bszi. 175. §-a és a Bjt. 237. § (1) bekezdése nem minősíti a törvények egészét sarkalatossá, hiszen az ismertetett szabályok egy része egyszerű többséget igénylő rendelkezés, és mindkét törvény ad felhatalmazást az igazságügyért felelős miniszternek – illetve a Bjt. a Kormánynak is – további szabályozásra. Így a jogforrási szinteket tekintve egy háromszintű szabályozás – sarkalatosnak minősülő törvényi szabályok, egyszerű többséghez kötött törvényi szabályok, továbbá Korm. rendelet és miniszteri rendeletek – valósítja meg a bírák jogállására és javadalmazására és a bíróságok szervezetére és igazgatására vonatkozó teljes körű, minden rendezendő kérdésre kiterjedő kodifikációt.
[104] Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Bszi. és a Bjt. sarkalatosnak minősített rendelkezéseiben valóban a bíróságok szervezetét és igazgatását, illetve a bírák jogállását és javadalmazását tartalmazó szabályok vannak-e, azaz a sarkalatos normákban szereplő szabályozás nem terjeszkedik-e túl az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdésében foglalt felhatalmazáson. A vizsgálat eredményeként az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsorolt – sarkalatosnak minősített – szabályok és jogintézmények túlnyomó többsége megfelel az alaptörvényi felhatalmazásnak, és ténylegesen szervezeti, igazgatási, jogállási és javadalmazási kérdésekről rendelkezik. Ugyanakkor mindkét törvényben találhatók olyan – sarkalatosnak minősített és jól körülhatárolható – rendelkezések is, amelyek ennek a kritériumnak nem felelnek meg. Közös jellemzőjük, hogy mindkét törvényben a záró rendelkezések között helyezkednek el, átmenetiek vagy egyszeri teljesítéssel hatályosulók, tartalmukat tekintve jogutódlási kérdéseket rendeznek, illetve az uniós jognak való megfelelést mutatják be. Ilyen rendelkezéseket tartalmaznak a Bjt. 226–233. §-ai és a Bszi. XV. Fejezetének – a Bjt. 197. §-a kivételével – sarkalatosnak minősített valamennyi rendelkezése.
[105] Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ezen szabályok sarkalatossá minősítésével a jogalkotó túllépte az Alaptörvényben részére megállapított felhatalmazás kereteit, mivel azok nem az új bírósági rendszer szervezetére és igazgatására, továbbá nem a bírói jogállásra és javadalmazásra vonatkozó – hanem elsősorban az átalakítással összefüggő átmenetet rendező – szabályokat tartalmaznak. Hangsúlyozza az Alkotmánybíróság, hogy nem maguk a szabályok alaptörvény-ellenesek, hanem a Bjt.-nek és a Bszi.-nek ezeket a szabályokat sarkalatossá minősítő §-ának bizonyos részei. Fentiek alapján semmisíti meg az Alkotmánybíróság a Bszi. 175. §-ának és a Bjt. 237. § (1) bekezdésének a felhatalmazás kereteit túllépő részeit.
X.
[106] Az indítványozó a Bjt.-nek a bírói álláshelyekre kiírt és eredményesen elbírált pályázatokkal szembeni jogorvoslatra vonatkozó részeit [21. § (4) bekezdés, 21. § (6) bekezdés] is sérelmezi olyan szempontból, hogy azok csak korlátozott felülvizsgálatot tesznek lehetővé, mert csak a sikeres pályázó által a bíróvá történő kinevezés törvényben meghatározott feltételeinek vagy a pályázati kiírásban szereplő feltételeknek való megfelelést engedik vizsgálni. Így a sikertelen pályázó nem kifogásolhatja a rangsorolást pl. olyan szempontból, hogy az nem érdemeken alapuló objektív kritériumok alapján lett meghatározva, hanem hibás személyes adatok vagy nem releváns adatok alapján; ez pedig önkényes döntéshez vezethet, amely sérti az Alaptörvény B) cikkében foglalt jogállamiság elvét.
[107] 1. A bíróvá történő kinevezés, illetve áthelyezés elleni jogorvoslat korlátozott voltára vonatkozó indítványi elem vizsgálata és annak eredménye szoros összefüggésben áll magával a kinevezési eljárás rendjével és a kompetenciákkal. Megállapítható, amennyiben a pályázati eljárás és elbírálás szabályai összhangban vannak az Alaptörvénnyel, úgy a jogorvoslatra vonatkozó – korlátozottnak állított – szabályok is, amennyiben az eljárás az elvárt feltételek minden, a döntés szempontjából releváns és meghatározó elemére kiterjednek. A pályázati elbírálás mikénti szabályozása egyértelműen determinálja, meghatározza a jogorvoslatra vonatkozó rendelkezések tartalmát, és ezek abban az esetben nem lennének az Alaptörvénnyel összhangban lévők, ha nem fednék le az összes érdemi döntési pontot, és így korlátoznák a jogorvoslat előterjesztőjének ezt a jogát.
[108] 2. Jelen esetben a pályázati eljárásnak, illetve döntéshozatalnak kizárólag azt a részét kell megvizsgálni, amely a nem a legtöbb pontot kapott pályázó kinevezését eredményezi. Ez a helyzet a Bjt. szabályai szerint többféleképpen is előállhat. Elsőként a törvényszék vagy az ítélőtábla elnöke térhet el a bírói tanács által felállított rangsortól. Ebben az esetben – az eltérés indokainak egyidejű írásbeli közlése mellett – a második vagy harmadik helyen álló pályázó felterjesztését javasolja a pályázat elbírálójának, az OBH elnökének. Amennyiben az OBH elnöke az első helyen rangsorolt pályázó kinevezését támogatja, úgy ezt a személyt terjeszti fel a köztársasági elnökhöz kinevezésre. Abban az esetben, ha a pályázat elbírálója a bírói tanács által alkalmasnak talált, de a rangsor második vagy harmadik helyén álló pályázó felterjesztésével ért egyet, úgy – erre vonatkozó indokainak egyidejű írásbeli közlése mellett – kérnie kell az OBT egyetértését ehhez. Ha az OBT a rangsortól eltérő javaslattal egyetért, úgy sor kerülhet a kinevezésre történő felterjesztésre. Az OBT egyetértésének hiánya törvényi akadálya a javasolt személy felterjesztésének, azaz az OBT-nek vétójoga van a Bjt. szerint a pályázati eljárás végeredményét tekintve. Ebben az esetben az OBH elnöke újabb javaslatot tehet a testület számára, vagy eredménytelenné nyilváníthatja a pályázatot.
[109] 3. Vizsgálandó, hogy a Bjt.-ben az el nem utasított – jellemzően első helyen rangsorolt – pályázó számára biztosított jogorvoslati jog terjedelme kiterjed-e a pályázati eljárás valamennyi, az elbírálás szempontjából lényeges és fontos, ügydöntő feltételre. A Bjt. 21. § (4) bekezdése értelmében az el nem utasított pályázó abban az esetben élhet kifogással a pályázat eredményével szemben, ha a kinevezés törvényben meghatározott feltételei nem állnak fenn, illetve, ha a nyertes pályázó a pályázati kiírásban szereplő feltételeknek nem felel meg. A Bjt. 4. §-a részletesen szabályozza a kinevezés – a jelölt által teljesítendő – feltételeit. A Bjt. 10. § (1) bekezdése értelmében a pályázati felhívásnak tartalmaznia kell a bírói kinevezéshez szükséges valamennyi feltételt. A (2) bekezdés szerint a munkakör betöltéséhez szükséges speciális szakismeret szükségességéről a pályázókat a pályázati felhívásban külön tájékoztatni kell. Természetesen a kinevezés törvényi feltétele a Bjt. előírásainak mindenben eleget tevő pályázati elbírálás és kinevezésre történő felterjesztés is, így egyebek között a bírói tanács által megállapított rangsortól eltérő felterjesztés esetén az OBT ezzel való egyetértésének a megléte.
[110] Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Bjt.-ben az OBT számára biztosított egyetértési jog kizárja a pályázat elbírálójának önkényes, diszkrecionális döntési lehetőségét. Ennek az eljárásnak megkerülhetetlen szereplője az OBT. A testületnek jogában áll vétót emelni az elbíráló javaslatával szemben, és a testület egyetértésének hiányában nem születhet a törvény előírásainak megfelelő kinevezésre irányuló felterjesztés a köztársasági elnök részére. A bírói tanács által el nem utasított – azaz alkalmasnak tartott – pályázó számára biztosított jogorvoslati jog pedig nemcsak a kinevezett személy törvénynek és a pályázati kiírásnak megfelelőségére terjed ki, hanem az OBT egyetértése meglétének vitathatóságára is.
XI.
[112] Az indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja meg, hogy a Bjt. 31. § (3) bekezdése sérti-e a bírói függetlenséget [Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdés]. A Bjt. támadott rendelkezése szerint a bírót – hozzájárulása nélkül – háromévenként, ezen belül legfeljebb egy évre lehet a bíróságok közötti ügyteher egyenletes elosztásának biztosítása céljából bírói beosztásba, ideiglenesen más szolgálati helyre kirendelni. Az indítványozó szerint ez túl gyakori áthelyezést tesz lehetővé, és a kirendelés esetei sem pontosan meghatározottak.
[113] 1. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a Bjt. 31. § (3) bekezdésének vannak-e releváns szabályozási előzményei. E körben megállapítható, hogy nem a Bjt. 31. § (3) bekezdése teszi lehetővé először a bíró hozzájárulása nélkül történő kirendelését. A hozzájárulás nélküli kirendelést a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény 58. § (2) bekezdése vezette be a jogrendszerbe akként, hogy a bírót naptári évenként hat hónapra lehetett igazságszolgáltatási érdekből bírói beosztásba ideiglenesen más szolgálati helyre kirendelni. A bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény módosításáról szóló 1993. évi XCI. törvény ezt a szabályt úgy változtatta meg, hogy kétévenként legfeljebb hat hónap időtartamra tette lehetővé bíró kirendelését. A régi Bszi. 17. §-a lehetővé tette, hogy a bírót hozzájárulása nélkül háromévenként, ezen belül legfeljebb egy évre igazságszolgáltatási érdekből (majd később jogszabályváltozás eredményeképpen szolgálati érdekből) ideiglenesen más szolgálati helyre rendeljék ki.
[114] A hatályos szabályozás szerint a kirendelés két cél megvalósítására irányulhat: egyrészről a bíró szakmai fejlődésének elősegítése érdekében, illetve a bíróságok közötti ügyteher egyenletes elosztásának biztosítására [Bjt. 31. § (2) bekezdés]. Előbbi eset jellemzően úgy valósulhat meg, hogy a bírót tapasztalatszerzés céljából felsőbb szintű bíróságra rendelik ki [Bjt. 31. § (5) bekezdés]. Utóbbi pedig olyan esetekben jelenthet megoldást, amikor tartósan távollévő bíró vagy időszakos jellegű ügytehernövekedés miatt a bíróság túlzottan leterheltté válik. Ilyen helyzetek – vagyis amikor a jelentkező feladat időszakos jellege miatt újabb bírói álláshely létesítése nem adekvát – megoldására lehet alkalmas a kirendelés jogintézménye; melynek ideiglenes jellegét az is mutatja, hogy időtartama legfeljebb egy év lehet, és a kirendelt bíró mindvégig megtartja beosztása szerinti szolgálati helyét. (A legfeljebb egy éves időtartam elegendő lehet a tartósan távollévő bíró helyettesítésére vagy éppen az időszakosan megnövekedett ügyteher feldolgozására.)
[115] 2. Az indítvány a Bjt. 31. § (3) bekezdését az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésben rögzített bírói függetlenséggel tartja összeegyeztethetetlennek.
[116] Az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése szerint a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírósági szervezetre és a bírák jogállására a részletes rendelkezések sarkalatos törvényben szerepelhetnek, ezt írja elő az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdése és a 26. cikk (1) bekezdése. Habár az Alaptörvény a bírák jogállásának részletes szabályait sarkalatos törvényre bízza, melyhez hozzátartozik a bírói tisztség keletkezésének, változásának és megszűnésének a szabályozása, az Alaptörvény külön előírja – a bírói függetlenség szabályaiba ágyazva – hogy: „A bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani.” Ezzel maga az Alaptörvény tekinti nem csak a bírói jogállás, hanem a bírói függetlenség elemének a tisztségből való elmozdíthatatlanságot. [Hasonlóan: 33/2012. (VII. 17.) AB határozat.]
[117] Az Alkotmánybíróság több alkalommal hangsúlyozta, hogy a bírói hatalmi ág kitüntetett helyet foglal el az államszervezetben, és az is következetes álláspontja, hogy a bírói függetlenségből eredő „minden külső befolyástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll.” [53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 267., 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 261., 17/1994. (III. 29.) AB határozat, ABH 1994, 84, 86., 45/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 254, 356., 627/B/1993. AB határozat, ABH 1997, 767, 769., 13/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 85, 96.]
[118] Az Alkotmánybíróság a viszonylag korai, 38/1993. (VI. 11.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy a „státuszbeli és szervezeti garanciák is a független ítélkezéshez szükségesek. Mivel a bírónak mindenkitől – más bíráktól is – függetlennek kell lennie, függetlenségét hasonló garanciákkal kell biztosítani az elvileg hasonló igazgatási befolyás ellen, származzék az akár a bírósági szervezeten belülről, akár azon kívülről.” (ABH 1993, 256, 261.)
[119] 3. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a hatályos szabályozás tartalmaz-e garanciákat arra nézve, hogy a bíró esetleges kirendelése során a bírói függetlenség ne sérülhessen.
[120] A hatályos szabályok szerint a kirendelést a bíróval – annak megkezdése előtt legalább 30 nappal – írásban közölni kell, megjelölve a kirendelés indokát, helyét, kezdetét és időtartamát [Bjt. 32. § (5) bekezdés].
[121] A Bjt. 32. § (3) bekezdése szabályozza azt, hogy a bíró nem rendelhető ki hozzájárulása nélkül lakó-, vagy tartózkodási helyétől, illetve szolgálati helyétől eltérő településen lévő szolgálati helyre, ha a bíró kiskorú gyermekét egyedül neveli, vagy tartósan ápolásra szoruló hozzátartozóját gondozza, továbbá ha a bírónak tartós betegsége vagy súlyos egészségromlása van. Csak beleegyezésével rendelhető ki a női bíró terhessége megállapításától gyermeke hároméves koráig.
[122] A bíróra szignált ügyek megtartása szempontjából kiemelten fontos garancia, hogy kirendelése ellenére a bíró a beosztásából eredő ítélkezési tevékenységét megtarthatja, azonban két helyen történő munkavégzésre csak hozzájárulásával kötelezhető a Bjt. 31. § (4) bekezdése értelmében.
[123] A bírói tanácsnak a Bszi. 151. § (1) bekezdés a) pontja alapján véleményt kell nyilvánítania a bíró hozzájárulása nélkül történő kirendelés tárgyában. A Bjt. 32. § (1) bekezdése szerint, amennyiben a kirendelésre az OBH elnöke a jogosult, úgy ki kell kérnie az érintett törvényszék, illetve ítélőtábla elnökének a véleményét.
[124] A Bjt. 32. § (2) bekezdése deklarálja, hogy a kirendelésnél a bíró méltányos érdekét mindig figyelembe kell venni. Ha a bíró méltányos érdekét mégsem vették figyelembe a kirendelés során, vagy más egyéb garanciális szabály megsértését észleli a kirendelt bíró, úgy jogorvoslati lehetőségek állnak rendelkezésére: amennyiben a kirendelésről a törvényszék vagy ítélőtábla elnöke döntött, úgy a Bjt. 145. § (1) bekezdése alapján szolgálati jogvitát kezdeményezhet; ha a kirendelésről az OBH elnöke döntött, úgy a Bszi. 77/A. § (2) bekezdése alapján a közigazgatási és munkaügyi bírósághoz fordulhat.
[125] 4. A bírói függetlenség az igazságszolgáltatás függetlenségének legfontosabb garanciája. Az Alkotmánybíróság a bírói függetlenség biztosítékának tekinti az elmozdíthatatlanság követelményét. [21/2010. (II. 25.) AB határozat, 1/2008. (I. 11.) AB határozat]. A bírói függetlenség része a személyi függetlenség: a bíró nem utasítható, akarata ellenére nem bocsátható és nem mozdítható el a helyéről, csak sarkalatos törvényben meghatározott okokból és eljárás eredményeként.
[126] Az Alkotmánybíróság a kirendeléshez kapcsolódó garanciák áttekintése után úgy ítéli meg, hogy a sarkalatos törvényben meghatározott eljárás és annak feltételei megfelelő biztosítékot jelentenek arra, hogy a bírói függetlenség ne sérülhessen; ezért az indítványnak azt az elemét, mely a Bjt. 31. § (3) bekezdésének megsemmisítését kezdeményezte, nem találta megalapozottnak, és azt elutasította.
XII.
[127] Az utolsó indítványi elemben az indítványozó az Alkotmánybíróságtól a Bjt. 118. § (1) bekezdés első mondatát kérte megvizsgálni abból a szempontból, hogy az nem ütközik-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvébe. A támadott rendelkezés szerint a bírói tisztségből való felfüggesztés idejére a bírót megilleti az illetménye, amelynek legfeljebb 50 százalékát egy hónapra vissza lehet tartani. Ebből a szabályozásból az indítványozó szerint nem állapítható meg, hogy pontosan milyen esetben kerül sor az illetmény visszatartására, a törvény nem tartalmaz objektív szempontrendszert.
[128] 1. Az illetmény visszatartás kapcsán az Alkotmánybíróság mindenekelőtt áttekintette a Bjt. ezzel kapcsolatos szabályozási rendszerét. A támadott törvényhely a Bjt. VIII., A bíró fegyelmi felelőssége című fejezetében található. Ezen fejezet szabályozza a szolgálati bíróság összetételének, működésének részletszabályait, a fegyelmi vétséggel és a fegyelmi eljárással kapcsolatos rendelkezéseket.
[129] A Bjt. 105. §-a szerint fegyelmi vétséget követ el a bíró, ha vétkesen: a) a szolgálati viszonyával kapcsolatos kötelezettségeit megszegi, vagy b) az életmódjával, magatartásával a bírói hivatás tekintélyét sérti vagy veszélyezteti. A bírák fegyelmi ügyeiben a Budapest területén működő ítélőtábla melletti elsőfokú szolgálati bíróság, míg másodfokon a Kúria melletti másodfokú szolgálati bíróság járhat el (101. §). A szolgálati bíróság csak hivatásos bírákból áll és eljárása során 3 tagú tanácsban jár el [113. § (1) bekezdés]. A szolgálati bírósági bíró megbízatása 6 évre szól, az elsőfokú szolgálati bíróság létszáma legfeljebb 75 fő, a másodfokú szolgálati bíróság létszáma legfeljebb 15 fő lehet, további összetételének és működésének részletes szabályait a Bjt., illetve a szolgálati bíróság ügyrendje tartalmazza [103. § (1) és (3) bekezdések, 104/A. § (1) bekezdés].
[130] Fegyelmi eljárást törvény által meghatározott szűk személyi kör kezdeményezhet csak: ha a fegyelmi vétség elkövetésének gyanúja vezetői kinevezéssel nem rendelkező bíróval szemben merül fel, a fegyelmi eljárás megindítását kúriai bíró esetén a Kúria elnöke, az ítélőtábla bírájánál az ítélőtábla elnöke, a törvényszéki bíró esetén a törvényszék elnöke kezdeményezheti az elsőfokú szolgálati bíróság elnökénél [106. § (2) bekezdés]. Ha a bíró vétkessége enyhébb fokú, és a kötelességszegés nem, vagy csak csekély mértékben járt következménnyel, akkor a fegyelmi eljárás kezdeményezésére jogosult bírósági vezető eltekinthet a fegyelmi eljárás kezdeményezésétől, mely esetben a bírót figyelmeztetésben részesíti (108. §). A fegyelmi eljárást meg kell indítani azonban, ha a bíró ellen büntetőeljárás indult [106. § (4) bekezdés]. Mindazonáltal fegyelmi eljárás nem kezdeményezhető, ha a kezdeményezésre jogosult a tudomására jutástól számított 3 hónap alatt azt nem indítványozta, illetve a fegyelmi vétséget képező magatartás befejezése óta 3 év már eltelt.
[131] Ha a fegyelmi eljárás kezdeményezésére jogosult él a törvényben biztosított jogával és fegyelmi eljárást kezdeményez, a szolgálati bíróság – a szolgálati bíróság ügyrendjében előre meghatározott összetételben és ügyelosztás szerint eljáró – kijelölt fegyelmi tanácsa dönt arról, hogy a fegyelmi eljárás megindítható-e vagy azt meg kell tagadni, illetve dönthet előzetes vizsgálat elrendeléséről is (111. §).
[132] A fegyelmi eljárás előkészítését és az előzetes vizsgálatot vizsgálóbiztos végzi [113. § (2) bekezdés]. A vizsgálóbiztos szintén a szolgálati bíróság bírája. A szolgálati bíróság bírái a szolgálati bíróság elnöke által előre meghatározott sorrendben, egymást váltva látják el a vizsgálóbiztosi teendőket. A vizsgálóbiztos az eljárásáról a szolgálati bíróság tanácsa részére 15 napon belül írásbeli jelentést készít, melyről 15 napon belül a szolgálati bíróság tanácsa dönt a tekintetben, hogy a fegyelmi eljárást megindítja, megtagadja vagy felfüggeszti [120. § (2) bekezdés, 121. § (1) bekezdés].
[133] Amennyiben a szolgálati bíróság tanácsa megindítja a fegyelmi eljárást, úgy tárgyalás tartását követően kell döntenie. A tárgyaláson az eljárás alá vont bírót és képviselőjét – aki lehet ügyvéd vagy bíró is –, valamint a fegyelmi eljárás kezdeményezőjét és a vizsgálóbiztost meg kell idézni, a résztvevők kérdéseket tehetnek fel és a tanács bizonyítást is vehet fel. A határozat meghozatala előtt az eljárás alá vont bíró és képviselője is felszólalhat.
[134] A Bjt. meghatározza, hogy a szolgálati bíróság milyen tartalmú határozatot hozhat a fegyelmi eljárás végén, és azt is, hogy – a vétség elkövetésének megállapítása esetén – milyen fegyelmi büntetések kiszabására kerülhet sor. A szolgálati bíróság tanácsa indokolással ellátott határozatával a fegyelmi eljárás alá vont bírót felmentheti, vétkesnek mondhatja ki és ez esetben fegyelmi büntetést szabhat ki, illetve az eljárást megszüntetheti, kivételes esetben figyelmeztetést alkalmazhat. Amennyiben a fegyelmi bíróság tanácsa megállapítja az eljárás alá vont bíró vétkességét, úgy a kiszabható fegyelmi büntetések: a feddés, a megrovás, egy fizetési fokozattal való visszavetés, a vezetői tisztségből való felmentés és a bírói tisztségből való felmentés indítványozása.
[135] A fegyelmi határozatot 8 napon belül kell kézbesíteni az érintetteknek, akik 15 napon belül fellebbezést jelenthetnek be, melyet a másodfokú szolgálati bíróság bírál el. A másodfokú szolgálati bíróság eljárására az elsőfokú eljárás szabályait kell megfelelően alkalmazni.
[136] A fentiek tekintetében, a Bjt. VIII. fejezete, továbbá a szolgálati bíróság ügyrendje alapján megállapítható, hogy a fegyelmi eljárás számos és többrétű garanciát tartalmaz az eljárás alá vont bíró vonatkozásában. Csak a törvény által meghatározott szűk alanyi kör kezdeményezheti a fegyelmi eljárás megindítását, továbbá az eljáró tanácsok és az eljáró vizsgálóbiztos is előre meghatározott rendben kerül kijelölésre. A szolgálati bíróság bírái mind hivatásos bírók, és a határozat meghozatala után az eljárás alá vont bíró fellebbezéssel élhet, melyet a szintén hivatásos bírákból álló, előre meghatározott összetételű másodfokú szolgálati bíróság tanácsa bírál el.
[137] 2. A Bjt. 118. § (1) bekezdés első mondata szerint a bírói tisztségből való felfüggesztés idejére a bírót megilleti az illetménye, amelynek legfeljebb 50 százalékát egy hónapra vissza lehet tartani. Az indítvánnyal támadott Bjt. 118. § (1) bekezdés első mondatának vizsgálatakor az Alkotmánybíróság áttekintette, hogy mely esetekben kerülhet sor a bíró felfüggesztésére.
[138] A Bjt. 117. § (1) bekezdése szerint „az elsőfokú szolgálati bíróság tanácsa a bírót tisztségéből felfüggeszti, ha a bírót előzetes letartóztatásba vagy házi őrizetbe helyezték, illetve vele szemben lakhelyelhagyási tilalmat vagy ideiglenes kényszergyógykezelést rendeltek el, illetve, ha a szolgálati helyén való jelenléte a tényállás megállapítását gátolná.”
[139] Az öt felfüggesztésre okot adó eset közül az első négy büntetőeljáráshoz kapcsolódó objektív feltétel. Ehhez kapcsolódóan rendelkezik a 106. § (4) bekezdés arról, hogy ha a bíróval szemben büntetőeljárás indul, a fegyelmi eljárást meg kell indítani. Az ötödik feltétel, mely szerint a bírót tisztségéből fel kell függeszteni, ha a szolgálati helyén való jelenléte a tényállás megállapítását gátolná. A felfüggesztés elrendelése kapcsán ennek a feltételnek az értékelése valóban mérlegelésre ad lehetőséget a szolgálati bíróság tanácsa részére, azonban ez a fegyelmi vétség egyedisége és a fegyelmi eljárás eredményes és objektív, befolyástól mentes lefolytatása érdekében indokolt.
[140] A 118. § (1) bekezdés első mondatának első fordulata főszabályként határozza meg azt, hogy a bírót a felfüggesztés idejére is megilleti az illetménye. A főszabálytól eltérni maximum 1 hónap időtartamra lehet, és ez alatt is legfeljebb az illetmény 50 százalékát lehet csak visszatartani.
[141] Az illetmény visszatartott részét – a Bjt. 118. § (1) bekezdés első mondata, valamint a 118. § (3) bekezdése értelmében – az egy hónap letelte, illetve a fegyelmi határozat jogerőre emelkedése után ki kell fizetni, kivéve, ha a fegyelmi eljárás a bírói tisztségből való felmentés indítványozását kimondó fegyelmi határozattal – tehát a legsúlyosabb fegyelmi büntetéssel – zárul, azonban más fegyelmi büntetés kiszabása esetén a felfüggesztést meg kell szüntetni.
[142] A bírói tisztségből való felfüggesztés eseteit a Bjt. 117. § (1) bekezdése sorolja fel; a 118. § (1) bekezdés első mondatának első fordulata pedig főszabályként rögzíti, hogy a bírót a tisztségéből való felfüggesztés idejére is megilleti az illetménye. E mondat második fordulata a bírói tisztségből való felfüggesztés idejére lehetőséget teremt a felfüggesztett bíró illetménye legfeljebb 50 százalékának egy hónapra történő visszatartására. Az illetmény legfeljebb 50 százalékának esetleges és időszakos visszatartásáról – mint a tisztségől való felfüggesztéshez kapcsolódó járulékos kérdésről – a szolgálati bíróság hivatásos bírákból álló tanácsa dönt, mérlegelve a konkrét fegyelmi eljáráshoz kapcsolódó vizsgálóbiztosi jelentést, a rendelkezésre álló dokumentumokat, nyilatkozatokat, és az ügy összes körülményeit. Nem ellentétes ezért az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével az a törvényhozó által választott szabályozási technika, hogy a Bjt. 118. § (1) bekezdés első mondata nem sorolja fel taxatív módon a bírói tisztségből való felfüggesztéshez kapcsolódó részleges és időszakos illetmény-visszatartás eseteit, hanem az erről való döntést a szolgálati bíróság hatáskörébe utalja.
[143] Az Alkotmánybíróság ezért ezt az indítványi elemet elutasította.
[144] Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdése alapján rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám: II/3484/2012.
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[145] A határozat rendelkező részének elutasító és visszautasító pontjaival egyetértek, de a korábbi alkotmányon alapuló és a 4. alaptörvény-módosítás által kifejezetten hatályon kívül helyezett alkotmánybírósági határozatok meghivatkozásával és megidézésével nem tudok egyetérteni. Ezt az indokolás III. részének 2. pontja mondja ki, és e döntés hordereje a jövőbeli alkotmánybírósági határozatok – így a hazai alkotmányosság – tekintetében legalább akkora, mint a rendelkező részben eldöntött ügyeknek, ezért e döntéssel való szembenállásom erőteljes különvéleménynek tekinthető. Ám mivel a kialakult szokások szerint csak a rendelkező részben foglalt döntésekkel szembeni álláspontot nevezi az alkotmánybírósági gyakorlat különvéleménynek – és az indokolásba foglalt, sokszor jóval fontosabb döntésekkel szembenállást csak párhuzamos indokolásnak –, alkalmazkodva e szokásokhoz párhuzamos indokolásként rögzítem álláspontomat.
[146] A régi alkotmánybírósági határozatok normatív érveinek, hosszútávra ható döntési formuláinak hatályon kívül helyezésével, az ezekben található normatív megállapítások elveszítették normativitásukat és a későbbi alkotmánybírósági döntéseket meghatározó autoritásukat. Ez a 4. alkotmánymódosítást megalkotó alkotmányozó hatalomnak a kifejezett akarata volt, így ezek döntési alapként való megidézése, ahogy az indokolás jelzett része tartalmazza, az Alaptörvénnyel való szembenállást jelenti, melynek nem kívánok részesévé válni. A hatályon kívül helyezés a régi alkotmánybírósági határozatokba foglalt döntési elvek, érvek és érvelési láncolatok tekintetében azt jelenti, hogy az eddigi normativitásukat elvesztve az alkotmányjogi gondolkodás pusztán szabad gondolati kincset jelentő szektorába kerültek át. E szabad gondolati kincs egy részét fel lehet használni a jövőbeli határozatainkban, ha részletes indokolással a mai Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseinek szövegének értelmével és értelmezési elveinek alkalmazásával ezt megalapozzuk. Ám a felhasználás alapja az ilyenfajta mostani megalapozás lesz, és nem a régi alkotmánybírósági határozat, így meghivatkozásuk indokolatlan is. Hatályon kívül helyezett normatívára mai jogi döntést nem lehet alapozni – ezt a jogelméleti axiómaként lehet rögzíteni. A történelmi alkotmány épp azáltal lehet hivatkozási alap jogelméletileg, hogy ez még a változtatható (írott) jog koncepciójának bevetté válása előtt jött létre, ahol nem volt hatálybaléptetés illetve hatályon kívül helyezés, és ez mindig a szokásjog fűnövésszerű változásával teremtődött meg. Nem lehet így befogni a régi alkotmánybírósági döntéseket a történelmi alkotmány fogalmába, és az alkotmányozó kifejezett hatályon kívül helyezése ellenére ezeket meghivatkozni és megidézni.
[147] Az elvi szembenállásom a régi határozatok megidézésével és meghivatkozásával ezen a megfontoláson nyugszik, de a gyakorlati hatást tekintve is a legnagyobb gondokat látom ezzel. A régi határozatok sok ezer oldalas gyűjteményei a kialakult döntési gyakorlat szerint az új és új határozatokat igen nagy részben csak puszta szövegszerű megidézéssel töltötték meg, szinte csak néhány soros összekötő szövegeket beiktatva. Ez azt jelentette, hogy az egyszer elvégzett gondolati munkát a későbbi alkotmánybírák és a határozatokat szerkesztő munkatársaik már nem ismételték meg, hanem egyszerűen adottnak vették a korábbi gondolati levezetések helyességét. Ez szükségszerűen továbbél a mai döntési gyakorlat realitásaként, és az egyszer kialakult döntési rutin ma – amikor az alkotmányozó megszakította a régi határozatok hatályát – csak úgy törhető meg, ha megtiltjuk a régi határozatok idézését és meghivatkozását. Csak ezzel lehet rákényszeríteni a jövőbeni döntéseket kialakító előadó alkotmánybírákat és munkatársaikat, hogy immár önálló gondolati munkával emeljék ki a régi határozatokból az átvehető érveket. Ha e munka megtakarításával lehetővé tesszük a régi határozatok szövegszerű megidézését, akkor hiába minden fogadkozás a kritizált indokolási részbe foglalt felhasználási előfeltételeket illetően – azonosság a régi Alkotmány és a mai Alaptörvény vonatkozó rendelkezése között, illetve az utóbbi értelmezési elvein keresztüli átfuttatás az átvétel előtt –, a döntési rutin egyre inkább a régi határozatok szövegszerű áthozatalává teszi ismét a jövőbeli határozatainkat is. Így végeredményben ugyanaz a helyzet jön létre, ami az elmúlt egy év alatt már megfigyelhetővé volt, és amivel szemben hozta létre a 4. alaptörvény-módosítás a régi Abh.-k hatályon kívül helyezését: az Alaptörvény puszta „papíralkotmánnyá” válik.
[148] Hogy ez már a mostani határozatban is megjelenik, az látható több, régi Abh. megidézésénél. Például az indokolás VIII. részének 3. pontjában nyolc régi Abh.-t idéz meg arra, hogy a bírói hatalmi ág és a bírói ítélkezés abszolút függetlenségét rögzítse, és a IV. rész 3. pontjában a 42/2005. (XI. 14.) AB határozatot kifejezetten arra idézi meg, hogy ez az önálló hatalmi ág jelleg az Alkotmánybírósággal szemben is érvényesül. Ténylegesen azonban az történt, hogy az új Alaptörvény egy radikális változtatással a régi állapotokhoz képest a bírói ítéleteket az Alkotmánybíróság felülvizsgálata alá helyezte, és ezzel a legfelső bírói fórum ítéletei is mindenkor megsemmisíthetők az Alkotmánybíróság által. A korábbi alkotmánybírósági határozatok vonatkozó megállapításai így csak ismételt átgondolással és alapos átformálással lehetnek átvehetők. A bírói hatalmi ág és az Alkotmánybíróság ettől való korábbi elszakítottsága ma már nem írható le oly módon, mint korábban. A kialakult döntési rutin a rég Abh.-k mechanikus szövegszerű átvételével az újragondolás elmaradását állandóvá teheti, és ezért is szakítani kell a régi alkotmánybírósági határozatok meghivatkozhatóságával és megidézhetőségével.
Dr. Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[149] A többségi határozathoz az alábbi kiegészítést fűzöm.
[150] 1. A többségi határozattal elbírált indítványi kérelmet Magyarország Kormánya nevében a közigazgatási és igazságügyi miniszter – 2012. október 15-én – terjesztette elő az Alkotmánybírósághoz. Az indítványozó az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja alapján két törvény utólagos normakontrollját kezdeményezte. Egyrészt kérte a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.), másrészt a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítását. Az Országgyűlés mindkét törvényt a Magyar Köztársaság Kormánya, s az azt képviselő közigazgatási és igazságügyi miniszter – 2011. október 21-én érkeztetett – előterjesztésére fogadta el. Vagyis az indítványozó voltaképpen a saját javaslata alapján megalkotott törvények alaptörvény-ellenességének megállapítása miatt kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását.
[151] 2. Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) Záró és vegyes rendelkezések 4. pontja világosan rögzíti: „A Kormány köteles az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni.”
[152] A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (4) bekezdés a) pontja „A jogalkotás alapvető követelményei” cím alatt előírja: a „jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály [...] megfeleljen az Alaptörvényből eredő tartalmi és formai követelményeknek”, illetve „illeszkedjen a jogrendszer egységébe”. Majd a Jat. a 16. § (2) bekezdésében deklarálja: „A 2. § (4) bekezdésében foglalt követelmények érvényesítéséről a kormányzati jogszabály-előkészítő tevékenység során a Kormány az igazságügyért felelős miniszter útján gondoskodik.”
[153] Az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet a fentiekhez hozzáteszi a 15. § (1) bekezdésében, hogy a közigazgatási és igazságügyi miniszter felel „az igazságszolgáltatást érintő [...] törvények előkészítéséért és az ezzel kapcsolatos szabályozásért”.
[154] Összességében tehát a közigazgatási és igazságügyi miniszter mint a Kormány igazságügyért felelős tagja köteles:
[155] – az Alaptörvény végrehajtásáról gondoskodni,
[156] – biztosítani, hogy a jogszabályok megfeleljenek az Alaptörvényből eredő formai és tartalmi követelményeknek,
[157] – biztosítani, hogy a jogszabályok illeszkedjenek a jogrendszer egységébe, kiváltképpen tehát azt, hogy harmonizáljanak az Alaptörvénnyel,
[158] – az előbbi követelmények érvényesítéséhez szükséges – saját feladatkörébe tartozó – törvényeket előkészíteni,
[159] – az előbbi követelmények érvényesítéséhez szükséges törvényjavaslatok Országgyűlés elé terjesztése iránt intézkedni.
[160] 3. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdése, mely az Alkotmánybíróság legfontosabb hatásköreit tartalmazza, az e) pontban felhatalmazza a Kormányt (és a képviseletében eljáró közigazgatási és igazságügyi minisztert), hogy alaptörvény-ellenesség észlelése esetén a jogszabályok utólagos normakontrollját kezdeményezze. A Kormány Alkotmánybírósághoz való fordulásra vonatkozó joga nyilvánvalóan nem mentesíti a Kormány igazságügyért felelős tagját, a közigazgatási és igazságügyi minisztert a fentiekben bemutatott alkotmányi és törvényi kötelezettségei alól. Az igazságügyért felelős miniszter tehát nem bújhat ki a kötelezettsége alól, nem mulaszthatja el annak teljesítését egy alternatív útvonal-választással.
[161] 4. A fentiek szerint a közigazgatási és igazságügyi miniszternek kifejezett kötelezettsége gondoskodni arról és intézkedni aziránt, hogy a jogszabályok ne legyenek alaptörvény-ellenesek. Ennek megfelelően az igazságügyért felelős miniszter a Bszi. és a Bjt. alaptörvény-ellenességének észlelésekor is köteles lett volna, illetve továbbra is köteles a normakollízió kiküszöböléséhez szükséges törvényjavaslatokat előkészíteni, s köteles eljárni azért, hogy azokat a Kormány az Országgyűlés elé terjessze, s a parlament azokat elfogadja. Az Alkotmánybíróság többségi határozata sem mentesíti a minisztert e kötelezettsége alól. Ebből a szempontból a többségi határozat alapján az alábbi következtetések vonhatók le:
[162] 4.1. A többségi határozat rendelkező részének 1–2. pontja az indítvány alapján megsemmisíti az alaptörvény-ellenes rendelkezéseket. A megsemmisítéssel tehát végül az Alkotmánybíróság mintegy teljesíti az igazságügyért felelős miniszternek az alaptörvény-ellenes szabály kiiktatására irányuló kötelezettségét. Erre viszont így (feltételezhetően) csak hosszabb idő elteltével kerülhetett sor, mint ha a miniszter maga intézkedett volna aziránt.
[163] 4.2. A többségi határozat rendelkező részének 3. pontja mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet állapít meg. Ezzel az Alkotmánybíróság közvetve mintegy a minisztert is figyelmezteti, hogy kötelességét teljesítse, mert azt illetően a jogalkotóhoz hasonlóan mulasztásban van.
[164] 4.3. A többségi határozat rendelkező részének 4. pontja alkotmányos követelményt állapít meg, ami nyilván a miniszterre nézve is kötelező, s amennyiben az általa észlelt alaptörvény-ellenesség kiküszöböléséhez szükséges, meg kell tennie a megfelelő intézkedéseket.
[165] 4.4. Biztonsággal kijelenthető, hogy a többségi határozat rendelkező része 7. pontjának az adott indítványi elem visszautasításáról szóló rendelkezése nem mentesíti a minisztert az alaptörvény-ellenesség kiküszöbölésére irányuló kötelezettsége alól.
[166] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
[167] Nem értek egyet a többségi határozat 3. pontjában foglaltakkal, amely szerint az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 20. § (1) bekezdésében nem szabályozta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szereplő jogállamiság alkotmányos alapértékéből fakadó jogbiztonság követelményének megfelelően, hogy az OBH elnöke és a Kúria elnöke milyen esetkörökben, milyen indokok alapján nyilváníthatja eredménytelennek az olyan bírói álláshelyre kiírt pályázatot, amelyre több érvényes és a bírói tanácsok által rangsorolt pályázat is időben beérkezett.
[168] A többséggel ellentétben szerintem a rendelkező rész 3. pontjában, amely a bírák kinevezésének eljárásáról szóló egyes szabályok Alaptörvénybe ütközésével foglalkozik, alkotmányellenességet kellett volna megállapítani, nem mulasztást.
[169] A többség is kifogásolja a Bjt. 20. § (1) bekezdésében foglalt szabályozást, de úgy gondolja, a hiányosság kijavítható. Szerintem viszont nem állítható helyébe alkotmányosan elfogadható szabályozás, a következők miatt. A mulasztás megállapítása szintén alkotmányellenességet jelent, azzal a megszorítással, hogy mulasztás esetén az Alkotmánybíróság szerint a szabályozás kiegészítésre szorul. Ebben nem értek egyet a többséggel: szerintem a Bjt. 18. § (3) és (5) bekezdéseiben szabályozott eljárás alkotmányellenes, amennyiben lehetővé teszi a bírói pályázaton megfelelt személy ki nem nevezését (illetve áthelyezését), éspedig nemcsak a 20. § esetén, hanem mindig, amikor az OBH elnöke megakadályozhatja egy bírói állás betöltését a pályázaton első helyre került (vagy akár egyetlen) pályázóval, jóllehet minden feltételnek megfelelt.
[170] 1. A bírák kiválasztása és a kinevezése a bírói hatalom gyakorlóinak kijelölése. Ez súlyos döntés, hiszen a bírák kinevezésükkel függetlenek és rendesen elmozdíthatatlanok lesznek; függetlenek kinevezőiktől és kiválasztóiktól is. A bírák kinevezési, és a megelőző kiválasztási eljárása szabályozásának alkotmányos mércéjét ezért a bírói hatalom és az alkotmányosan különleges helyzetben lévő gyakorlói iránt állítható alkotmányos kívánalmak határozzák meg.
[171] A bírói hatalmat a bírák a törvények szerinti eljárásban – „törvényes bíróként” [Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés] – gyakorolják, más bírókkal, köztük a laikus bírákkal [Alaptörvény 27. cikk (2) bekezdés] együtt. A bírói hatalom különlegessége, hogy azt az egyes emberekkel (és más jogalanyokkal) szemben egyedi esetekben jogi erővel, tehát jogilag véglegesen, a bíróságok, azaz az egyes perbírák juttatják érvényre. Ebben különböznek a közigazgatástól, mert a közigazgatás egyénre kötelezettséget megállapító, terhelő (onerózus) aktusait vagy intézkedéseit a bíróságok jogszerűségük tekintetében elvben mindig felülvizsgálhatják [Alaptörvény 25. § (2) bekezdés a) pont].
[172] A bírói hatalom gyakorlása a hatalmi ágak elválasztása alkotmányos, az Alaptörvényben rögzített [C) cikk (1) bekezdés] elvének megfelelően nem áll külső, ha tetszik: demokratikus ellenőrzés alatt. Ez alkotmányjogilag elkerülhetetlen, különben nem lenne bírói függetlenség. A bírák jogilag is kikényszeríthető hivatásbeli kötelezettsége az ítélkezés, melynek tartalma az előbbiek szerint csak a többi bíró, végső soron a felsőbíróságok, különösen a Kúria [Alaptörvény 25. cikk (1) bekezdés] kontrollja alatt áll.
[173] A bírák kinevezésének (és az ezt előkészítő pályázati és egyéb) eljárással szemben támasztható alkotmányos követelmények meghatározásának alapja a kinevezendő bíró alkotmányos státusa. Az Alaptörvény szerint a bírák függetlenek, csak a törvénynek vannak alárendelve, politikai tevékenységet nem folytathatnak, és csak kivételes esetekben mozdíthatók el [Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdés]. A kinevezési eljárásnak nyilván azt kell biztosítania, hogy a bírói hivatal betöltésére alkalmas személyeket nevezzen ki a köztársaság elnöke [Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdés].
[174] Alapvető feltétel, hogy a kinevezendő személy legyen alkalmas a bírói hivatallal szemben állított követelmények teljesítésére, azaz képes legyen függetlenül bíráskodni. A bírói függetlenség elválaszthatatlan (egy bizonyos értelemben azonos: ugyanannak a másik oldala) a bíró joghoz kötöttségétől [Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdés második fordulata: alávetettség]. A bíró ugyanis a jog organonja, azaz a jog értelmezését és alkalmazását kizárólag a bírák adják a joghoz. A bírói függetlenség arra való, hogy a bíró joghoz kötöttségét biztosítsa. Ha a bíró nem lenne független – a jog önálló értelmezése és alkalmazása értelmében –, akkor fogalmilag nem joghoz, hanem utasításhoz kötött lenne: a joghoz kötöttség kizár minden más kötöttséget. A bírói hatalom gyakorlása akkor független, ha a bíró szakmai szempontok – azaz jogi tudása és az eljárás adatai – alapján dönt. A bírói határozat indoklási kötelezettsége [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés – ha ez a bíróságokra, mint hatóságra is érvényes] éppen az ebben az értelemben vett joghoz kötöttség biztosítéka, a jogorvoslatokkal együtt.
[175] A független és az Alaptörvény szerint „ítélkezési tevékenységében” nem utasítható bíró csak akkor lehet joghoz kötött, ha megfelelő szakmai ismeretek és gyakorlat birtokában van. Ez a bírói függetlenség, amelyre a jövendő bírónak képesnek kell lennie megfelelni, és amelyre való alkalmasságát a bírói kiválasztásban vizsgálni kell. Ezért alapvető jelentőségű a bíró alkotmányjogi értelemben vett függetlensége szempontjából, hogy a bíró kiválasztásában (függetlenné tételében) a szakmai felkészültség és alkalmasság – ez utóbbi nemcsak jogi tudást jelent – meghatározó legyen. Ha a szakmailag felkészültnek és alkalmasnak – amelyben eleve számos szubjektív elem van – talált pályázót az OBH elnöke nem nevezi ki (illetve nem javasolja a köztársasági elnöknek kinevezésre), akkor egy bíró-jelölt annak ellenére nem lesz bíró, hogy szakmailag alkalmasnak találtatott és van betöltetlen bírói álláshely, amely utóbbi eldöntése igazgatási kérdés.
[176] 2. A bírójelöltek képzése, kiválasztása, illetve a már kinevezett bírák továbbképzése, munkájuk értékelése és előléptetésük igazgatási feladat, amelyet az Alaptörvény által létrehozott, és a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvényben (a továbbiakban: Bszi.), illetve a Bjt.-ben részletesen szabályozott rendszerben egy különleges közigazgatási szerv, az OBH elnöke [Alaptörvény 25. cikk (5)–(6) bekezdés] lát el.
[177] A bírói álláshelyek pályázattal betöltése ellen alkotmányjogi kifogás nem emelhető, sőt ez a megoldás tűnik a legalkalmasabbnak a megfelelő bírójelöltek kiválasztására, illetve a már kinevezett bírák előléptetésére. A közigazgatásban a pályázati rendszer a közigazgatási döntés átláthatóságát és tárgyszerűségét hivatott biztosítani, mivel a döntés jogi és jogilag nem szabályozott szempontjait a pályázat kiírójának (aki egyben az elbírálója is) előre közzé kell tennie, és amelyekhez az elbíráló a jogállamiság elve miatt is [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] kötve van.
[178] A bírói pályázatok elbírálási rendje alkotmányellenes, amennyiben az OBH elnökének vétójogot biztosít minden kinevezés, vagy kinevezéses előléptetés ellen. A Bjt. 225. § (2) bekezdés c) pontjában kapott felhatalmazás alapján a Közigazgatási és Igazságügyi Miniszter rendeletben szabályozta a bírói pályázaton alkalmazandó pontrendszert. Ebből megállapítható, sauf erreur, hogy a megszerezhető legfeljebb 105 pontból hatvan szubjektív, azaz az elbírálók ellenőrizhetetlen mérlegelésén alapul, így a pontok több mint fele eleve az elbíráló (amely nem feltétlenül egyetlen személy vagy testület) véleményén alapul. Az OBH elnökének ez a különleges beavatkozási joga a kinevezési és előléptetési (további kinevezési) eljárásba abban az értelemben politikai, hogy jogszabályhoz nem kötött és gyakorlója saját döntése szerint él vagy nem él vele („nem kívánja kinevezni”). A törvény szerint olyan esetekről van szó, amelyekben a pályázó a pályázatban foglalt feltételeknek az elbírálók szerint megfelelt – csak éppen az OBH elnöke nem kívánja kinevezni, amiért is a pályázatot eredménytelenné nyilvánítja [Bjt. 20. § (1) bekezdés].
[179] Az OBH elnökét alkotmányosan ilyen jog (hatáskör) szerintem nem illetheti meg. Ő ugyanis az Alaptörvény szerint „a bíróságok igazgatásának központi feladatait” látja el [Alaptörvény 25. cikk (5) bekezdés], az igazgatási feladat pedig nem foglalhat magába, kivált az igazságszolgáltatás igazgatásában nem, a fenti értelemben vett politikai mérlegelést. A politikai mérlegelés politikai felelősséggel együtt gyakorolható, amely az OBH elnökének nincs az Alaptörvény szerint. Helyzete az Alaptörvény 23. cikkében meghatározott „önálló szabályozó szervéhez” hasonlít, annyiban is, hogy a végrehajtó hatalom körébe tartozó feladat – és hatásköröket lát el, mivel a bíróságok igazgatása – Magyarországon is az 1997. évi alkotmányreformmal és a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvénnyel (az 1997-es Bszi.-vel) bevezetett rendszer előtt – mint igazgatási feladat fogalmilag eleve, a végrehajtó hatalom feladat- és hatáskörébe tartozik, amint számos alkotmányos demokráciában ma is miniszteri hatáskörbe tartozó feladat a bíróságok igazgatása. A miniszteriális rendszerben a miniszter politikai felelőssége [Alaptörvény 18. cikk (4) bekezdés] megalapozhatja a miniszter politikai mérlegelési jogát – és felelősségét. Ennek hiányában az OBH elnöke tisztán igazgatási feladatával a pályázatok eredményével szembeni mérlegelési joga – minden más szemponttól függetlenül – alkotmányosan nem fogadható el.
[180] 3. A szabályozás alkotmányossága megítélésénél figyelembe kell venni még egy szempontot: a bírói hivatalra pályázók alapvető jogát a közhivatal viselésére. Az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdése szerint „minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen”. A bírói hivatal nyilván közhivatal lévén, az előbbiek szerint minden állampolgárnak, aki a képzettsége szerint bíró lehet, alkotmányos joga van arra, hogy csak szakmai tudása és rátermettsége alapján bírálja el a kinevező (illetve a döntését előkészítő) szerv bírói pályázatát. Az Alaptörvényben felsorolt három – sok mindent magába foglaló – szemponton kívül a pályázók más tulajdonságai nem játszhatnak szerepet a pályázat elbírálásában. Az OBH elnökének itt vizsgált, a három szemponton kívüli, nem nyilvános indokokon alapuló felülmérlegelési hatásköre sérti a pályázók közhivatal viseléséhez való jogát. Ez nyilvánvaló abban a már említett szélső esetben, amikor egyetlen, a pályázati feltételeknek megfelelő pályázót „nem kíván” az OBH elnöke kinevezni, illetve előterjeszteni. A bírói pályára kinevezendő személytől elvárt függetlenség nem teszi lehetővé, hogy rátermettsége a bírói alkalmassági feltételeken túlmenő többlet-szempontok alapján mérlegeltessék, különös tekintettel a bíró politikai tevékenységének már említett tilalmára.
[181] A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
[182] A különvélemény 2. és 3. pontjához csatlakozom:
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre alkotmánybíró különvéleménye
[183] 1. A határozat rendelkező részének 1–2. valamint 4–7. pontjaival egyetértek.
[184] 2. Nem értek egyet a rendelkező rész 3. pontjával és az ahhoz fűzött indokolással.
[185] A többségi határozat az Abtv. 46. § (1) bekezdése alapján – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Országgyűlés alaptörvény-ellenes helyzetet idézett elő, mert a Bjt. 20. § (1) bekezdésével összefüggésben nem szabályozta, hogy az OBH, illetve a Kúria elnöke milyen esetkörökben, milyen indokok alapján nyilváníthat eredménytelennek olyan bírói álláshelyre kiírt pályázatot, amelyre több érvényes és a bírói tanácsok által rangsorolt pályázat is időben beérkezett. A többségi vélemény szerint a jogalkotói mulasztás az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonságot sérti, mivel az OBH, illetve a Kúria elnökének döntése ilyen törvényi szabályok hiányában szubjektívvá és diszkrecionálissá válhat, összességében relativizálhatja az eljárás során meglévő egyéb garanciális szabályokat.
[186] Álláspontom szerint a többségi határozat (Indokolás VII. rész 2.3–2.4. pontjai) tévesen abból az a priori feltevésből indul ki, hogy a Bjt. 20. § (1) bekezdéséből fakadóan az OBH, illetve a Kúria elnökét indokolási kötelezettség terheli a pályázat eredménytelenné nyilvánítása tekintetében. A Bjt. 20. § (1) bekezdése a bírói álláshelyre benyújtott pályázatok eredménytelenségének esetköreit szabályozza, az alábbiak szerint: a) nem érkezett egyetlen pályázat sem, b) a pályázatok elkéstek, vagy a hiányosan előterjesztett pályázatok esetében felhívás ellenére sem pótolták a hiányokat, c) az OBH, illetve a Kúria elnöke a pályázók egyikével sem kívánja betölteni az álláshelyet (pályázat eredménytelenné nyilvánítása). Ezen felhívott a)–c) pontok tehát önmagukban semmilyen indokolási kötelezettséget nem írnak elő az OBH, illetve a Kúria elnöke számára.
[187] A többségi határozatban megfogalmazottakkal szemben épp a szubjektív és diszkrecionális döntés lehetőségét látom a jogintézmény lényegi elemének. Mint arra a határozat is rámutat a Bszi. és a Bjt. a bírósági szervezetrendszer tekintetében következetesen érvényesíti az egyszemélyi felelős igazgatás modelljét. Ebből következik, hogy az OBH elnökét, illetve kúriai bírók esetében a Kúria elnökét meg kell illesse annak joga, hogy felelős vezetőként eldönthesse: a pályázati feltételeknek általában megfelelő kandidálók alkalmasak-e az adott a pályázattal érintett, konkrét bírói pozícióra. Ennek megfelelően, a benyújtott pályázatok alapján a bírói tanácsok, bírósági vezetők dönthetnek ugyan a pályázatok jogszabályoknak való megfelelőségéről (absztrakt szint), ugyanakkor egyszemélyi felelős vezetőként a végső döntés az OBH, illetve a Kúria elnökét terheli (konkrét szint).
[188] Álláspontom szerint a Bszi 77. § (2) bekezdése alapján az OBH, illetve a Kúria elnöke köteles megindokolni a pályázat eredménytelenné nyilvánítását – e tekintetben osztom a többségi álláspontot –, de egyszemélyi felelős vezetőként diszkrecionális jogkörében hozott döntésének indokairól esetről-esetre, a változó körülmények tükrében kell számot adnia. Ezért nem támogatom azt a többségi álláspontot, amely törvényi szabályokkal nehezítené el a pályázat eredménytelenné nyilvánításának lehetőségét, mivel ezzel aránytalan korlátok közé szorítaná, egyes esetekben lehetetlenné tenné az adott bírói poszt betöltésére – adott helyen és időben – irányadó kritériumok figyelembe vételét.
[189] Mindezek alapján úgy vélem, hogy az Alkotmánybíróságnak az indokolási kötelezettség tárgyában mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség helyett alkotmányos követelményt kellett volna megállapítania. A Bszi. 77. § (2) bekezdése ugyanis jelen formájában sérti a normavilágosságot, tekintettel arra, hogy annak nyelvtani értelmezése alapján arra az eredményre is juthatnánk, hogy az OBH elnöke határozatait nem minden esetben köteles megindokolni.
[190] 3. Az Alaptörvény negyedik módosítása révén 2012. április 1-jén hatályukat vesztett alkotmánybírósági határozatok hivatkozhatóságával kapcsolatban – az Indokolás III. részének 2. pontjában – kifejtett többségi álláspontot az alábbiakban vitatom, illetve az alábbiakkal kívánom kiegészíteni:
[191] 3.1. Következetesen képviselt álláspontom szerint alapvetően az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése következetlen alkalmazása jelenti a probléma forrását. Az Alaptörvény fenti rendelkezése biztosít, illetve előír értelmezési szempontokat az Alkotmánybíróság számára, amikor kimondja, hogy az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni (értelmezési triász). Úgy vélem, hogy az Alkotmánybíróságnak már az Alaptörvény 2012. január 1-jei hatálybalépése óta figyelembe kellett volna vennie az értelmezési triász Alaptörvényi megjelenését. Értelmezésem szerint ez azzal a következménnyel jár, hogy az ezen időpontot megelőzően hozott alkotmánybírósági határozatok automatikus meghivatkozása önmagában – még ha az Alkotmány és az Alaptörvény szövege azonos is – nem elégséges az Alaptörvénnyel való összhang megítéléséhez.
[192] 3.2. Tény: az Alaptörvény nem határozta meg, hogy pontosan mit is ért történeti alkotmányunk vívmányain. Természetesen ismert előttem a jogtudomány azon felfogása, amely csak az 1949. évi XX. törvény – mint az első chartális alkotmány – hatálybalépéséig alkotott jogszabályok (szokásjog) vonatkozásában ismeri el a történeti alkotmány létezését. Nem értelmezve most az Alaptörvény Nemzeti hitvallása azon passzusát, amely szerint az 1949. évi kommunista alkotmány, egy zsarnoki uralom alapja volt – ezért az Alaptörvény kinyilvánítja annak érvénytelenségét –, annyit kívánok megjegyezni, hogy legalábbis megkérdőjelezhető a történeti alkotmány fentiek szerinti éles cezúrával történő lezárása.
[193] Álláspontom további alátámasztására alá kívánom húzni, hogy az 1990. május 2-án visszanyert állami önrendelkezés után is többször módosított, 2011. december 31-ig hatályban volt chartális alkotmány bár kétségtelenül a jogállami Magyarország vívmánya, de ugyanakkor nem feledhető, hogy ideiglenességét saját maga ismerte el. Megfontolandó, hogy erre az összefüggésre, mint a történeti alkotmány továbbélésének egyik bizonyítékára tekintsünk.
[194] Függetlenül attól, hogy a korábbi Alkotmányt, illetve egyes rendelkezéseit besoroljuk-e történeti alkotmányunk vívmányai közé, álláspontom szerint az semmiképpen nem vitatható, hogy az Alkotmány, az Alaptörvény 2012. január 1-jei hatálybalépése óta, a szélesebb értelemben vett jogtörténet, illetve szűkebb értelemben az alkotmánytörténet részévé vált.
[195] 3.3. Az Alaptörvény időközben, 2013. április 1-jén, hatályba lépett negyedik módosítása 5. pontja (Záró és vegyes rendelkezések) kimondja: „Az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik.” Ez pedig kétségkívül azt jelenti, hogy a jogalkotó megerősítette a 2012. január 1-je előtt keletkezett Alkotmánybírósági határozatokkal kapcsolatos azon szándékát, hogy azok – az alapul szolgáló egykori Alkotmánnyal együtt – a jogtörténet részét képezzék. Ezen túlmenően az, hogy a történeti alkotmány részét képezi-e a jogállami kritériumoknak megfelelő (1990. május 2. utáni változataiban használt) Alkotmány, e helyütt (lévén szó a korábbi alkotmánybírósági határozatok hivatkozhatóságáról/idézhetőségéről) nem bír relevanciával. Megjegyezni kívánom ugyanakkor, hogy nemcsak a jogtudománynak, hanem előbb-utóbb az Alkotmánybíróságnak is szembesülnie kell ezzel a problémával, mivel az Alkotmány szövegszerű megoldásai nyilván fel-fel tűnnek majd a határozatokban és ezek jogi relevanciája – az esetek többségében – vélhetően erősebb lesz, mint más, már most is a történeti alkotmány vívmányai közé sorolt jogforrásnak.
[196] Ugyanakkor, álláspontom szerint az Alkotmánybíróság jelen pontban említett korábbi határozatai semmiképpen nem képezhették (képezik) a chartális alkotmány részét, így azok legfeljebb történeti alkotmányunk vívmányai közé tartozhatnak. Ide sorolja e határozatokat – esetenként vitatható, de kétségtelen tényként kezelendő – jogfejlesztő szerepük is. Véleményem szerint jogállamunk egésze „szegényebb” lenne, ha 22 év alkotmánybíráskodása határozatokban rögzített tételei, elvi élű megállapításai többségének nem lenne helye történeti alkotmányunk vívmányai között.
[197] 3.4. Szilárd meggyőződésem, hogy az Alkotmánybíróság korábbi határozatai (vagy azok nagy része) hivatkozása (idézhetősége) vonatkozásában csak esetenként dönthető el azok felhasználhatósága az Alaptörvény alkotmánybírósági értelmezésekor és ennek eldöntésére az Alkotmánybíróság hivatott minden egyes ügy tárgyalásakor (e tekintetben egyetértek a többségi állásponttal). Annak érdekében azonban, hogy mindenki számára egyértelmű legyen a korábbi alkotmánybírósági határozatokhoz fűződő kapcsolat, az Alkotmánybíróságnak határozataiban szerkezetileg is elkülönítve kellene megjelenítenie
[198] – az érintett alaptörvényi rendelkezés célját,
[199] – azt, hogy a Nemzeti hitvallás tartalmaz-e iránymutatást az Alaptörvény értelmezése tekintetében, illetve
[200] – történeti alkotmányunk vívmányait, amelyek keretében tehetne említést a vonatkozó korábbi alkotmánybírósági határozatokról, fenntartva az érintett határozatok megjelölésének eddigi módját. A fentiekben vázolt szerkezeti és tartalmi változtatás véleményem szerint nem állna ellentétben az Alaptörvény időközben – 2013. április 1-jén – hatályba lépett negyedik módosításában foglaltakkal sem.
[201] Megjegyezni kívánom, hogy az Alkotmánybíróság egy korábbi, de már az Alaptörvény hatályba lépése után született határozatában [a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességéről szóló 33/2012. (VII. 17.) AB határozatban] a történeti alkotmány vívmányai kapcsán használta a „közjogunk történeti dimenziója” kifejezést, illetve utalt az értelmezési triászra is.
[202] E határozatában, a történeti alkotmány vívmányaival kapcsolatban, az Alkotmánybíróság rögzítette: „Azt, hogy mi tartozik a történeti alkotmányból a vívmányok közé az Alaptörvény alapján, az Alkotmánybíróságnak kell megállapítania. A magyar történeti alkotmány konszolidált értelmezésének minimumához tartozik annak elfogadása, hogy a XIX. században végbement polgári átalakulást konstituáló törvények a történeti alkotmány részét képezik. E törvények teremtették meg – nem jelentéktelen előzmények után – azt a szilárd jogintézményi alapot, amelyre a modern jogállam épül. Amikor tehát az Alaptörvény mintegy ablakot nyit közjogunk történeti dimenziójára, ráirányítja a figyelmet azokra az intézménytörténeti előzményekre, amelyek nélkül mai közjogi viszonyaink és általában jogi kultúránk gyökér nélküliek lennének. Az Alkotmánybíróság felelőssége ebben az új helyzetben rendkívüli, mondhatni történelmi: a konkrét ügyek vizsgálatakor kötelezően be kell emelnie kritikai horizontjába a jogi intézménytörténet releváns forrásait.” {33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [74]–[75]}
[203] Úgy vélem, hogy az Alkotmánybíróság fentiekben felhívott, 2012. júliusában alapvetően jó irányba tett, (első) lépése is olyan előzmény, amelyre hivatkozva meg kellene fontolnia – jelen különvéleményben foglaltakat is, mivel hivatkozási gyakorlatának azt az üzenetet kell hordoznia, hogy az Alkotmánybíróság nem maradt tétlen szemlélője az Alaptörvénynek, illetve az Alaptörvény változásainak.
[204] A különvélemény 3. pontjához csatlakozom:
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleménye
[205] Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1., 2. és 3. pontjával.
I.
[206] Álláspontom szerint nem alaptörvény-ellenes az 1. és 2. pontban megsemmisített törvényi rendelkezések sarkalatosnak minősítése, ezért az Alkotmánybíróságnak az ezekre vonatkozó indítványokat el kellett volna utasítania.
[207] Nem értek egyet a többségi határozat indokolásával, mely szerint a megsemmisített rendelkezések azért nem minősíthetők sarkalatosnak, mert „Közös jellemzőjük, hogy mindkét törvényben a záró rendelkezések között helyezkednek el, átmenetiek vagy egyszeri teljesítéssel hatályosulók, tartalmukat tekintve jogutódlási kérdéseket rendeznek, illetve az uniós jognak való megfelelést mutatják be.”
[208] Véleményem szerint a jogalkotó nem lépte túl az Alaptörvényben biztosított jogkörét, amikor az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályhelyeket sarkalatosnak minősítette.
[209] Az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdése rögzíti a sarkalatos törvény fogalmát. E szerint „A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” Az indítvány elbírálásakor az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény hivatkozott rendelkezését kellett volna alapul vennie, és azt kellett volna vizsgálnia, hogy az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdésében foglalt előírásnak, mely szerint a bíróságok szervezetének és igazgatásának, a bírák jogállásának részletes szabályait, valamint a bírák javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg, eleget tett-e az Országgyűlés.
[210] Az alkotmányossági mérce tehát az, hogy a sarkalatos törvényben szabályozott jogviszonyok az Alaptörvényben meghatározott jogviszonyok-e, vagy sem. Önmagában a sarkalatosság fogalmával nincs ellentétben, hogy egyszeri teljesüléssel megvalósuló normák, vagy átmeneti rendelkezések is sarkalatosnak minősüljenek. Véleményem szerint a megsemmisíteni javasolt jogszabályhelyek egyértelműen az Alaptörvényben meghatározott tárgyköröket érintik, ezért fel sem merülhet az alaptörvény-ellenesség. Sőt, ha az Országgyűlés nem minősítette volna ezeket sarkalatosnak, éppen akkor lennének ezek a rendelkezések alaptörvény-ellenesek, mert olyan szabályok, amelyeket az alaptörvényi megfogalmazás szerint csak sarkalatos törvény tartalmazhat.
[211] A fenti érvelés alátámasztására két példát említek a határozat által nem sarkalatosnak minősített jogszabályhelyek közül. Az egyik a Bszi. 188. § (1) bekezdése, mely szerint „A Legfelsőbb Bíróság, az OIT és elnöke jogutódja az ítélkezési tevékenység tekintetében a Kúria, a bíróságok igazgatása tekintetében – sarkalatos törvényben meghatározott kivétellel – az OBH elnöke”. Ez a szabály kétségtelenül jogutódlással kapcsolatos, de vitathatatlan, hogy a bíróságok szervezetére és igazgatására vonatkozó egyik legfontosabb rendelkezés, amelyet az Alaptörvény értelmében sarkalatos törvénynek kell tartalmaznia. A korábbi törvény kétharmados szabálya rendezte azokat a Legfelsőbb Bíróság, az OIT és azok elnökeivel kapcsolatos hatásköröket, melyek megváltoztatása miatt az erre vonatkozó új szabály elfogadása sem köthető kisebb támogatottsághoz, vagyis az alaptörvényi meghatározás szerint sarkalatosnak kell lennie az ezekre vonatkozó új szabályoknak is.
[212] Hasonló a Bjt. 232/A. §-a is mely szerint: „A 174. § (2) bekezdése alkalmazásában ítélőtáblai, illetve törvényszéki szolgálati időnek számít 2013. január 1. napját követően annak a volt ítélőtáblai, illetve törvényszéki bírónak a szolgálati ideje, akinek a törvényszékre, illetve a közigazgatási és munkaügyi bíróságra történő áthelyezésére a közigazgatási és munkaügyi bíróságok felállításakor, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény rendelkezéseire tekintettel került sor.” Ez a rendelkezés nem jogutódlást szabályoz, nem egyszeri esetben hatályosul, hanem minden érintett esetében külön-külön kell alkalmazni. Az érintettek javadalmazása tekintetében ez igen fontos szabály, melyet az Alaptörvény értelmében csak sarkalatos törvény határozhat meg.
[213] Véleményem szerint az Alkotmánybíróság mérlegelése során nem juthat olyan következtetésre, hogy az Országgyűlés által – alaptörvényi felhatalmazás birtokában – sarkalatosnak minősített, ténylegesen a bíróságok szervezetére, igazgatására, a bírák jogállására és javadalmazására vonatkozó rendelkezés, olyan ismérvek miatt, melyek nincsenek az Alaptörvényben (átmeneti, egyszeri teljesüléssel hatályosul) ellentétes lenne az Alaptörvénnyel.
[214] Az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdése – a korábbi Alkotmánytól eltérően – éppen a sarkalatos törvényben rögzítendő szabályozás részletességét, így – a lényeget tekintve – teljeskörűségét írja elő a jogalkotó számára. Ezzel a korábbi alkotmányi rendelkezéshez képest kifejezetten hangsúlyozásra került a részletek szabályozásának kétharmados (sarkalatos) jellege. A korábbi gyakorlat azzal a problematikával foglalkozott, hogy a kétharmados szabályozás körébe utalt tárgykörökben a kétharmadosság alól milyen szabályozási elemek vonhatók ki. Nem volt kérdéses, hogy a jogalkotót széleskörű szabadság illette meg a kétharmadosság alá tartozó szabályozási tartomány „alsó határának” meghatározásában. A teljeskörűség előírása az Alaptörvényben ezt az alsó határt érinti akként, hogy tágabbra vonja a sarkalatosság tartományát, minden lényegesnek tekinthető részletes szabály ide utalásával.
[215] Egyedül az uniós jognak való megfelelés klauzulája minősül olyan törvényben foglalt nyilatkozatnak, amely szűken vett értelemben nem tekinthető az Alaptörvényben meghatározott említett tárgykör normatív tartalmú szabályának, azonban – különös tekintettel arra, hogy a törvényi tárgykör egészében sarkalatos jellegű – e kitétel járulékos jellege folytán indokolatlan lenne a törvény egészétől eltérő megítélése.
II.
[216] A rendelkező rész 3. pontjának tárgyát képező kérdés – a bírói álláshelyekre kiírt pályázatok eredménytelennek nyilvánítása – alkotmányossági megítéléséhez elengedhetetlen a bírói kinevezésre és álláshelyek betöltésére vonatkozó szabályozási konstrukció értelmezése és elemzése. A jogi szabályozás ezekben a kérdésekben a pályázatok elbírálásának a jogát és a hozzá kapcsolódó – nem politikai értelemben vett – felelősséget az OBH elnökére, illetve a kúriai álláshelyek betöltését illetően a Kúria elnökére ruházta, akként, hogy a bírói testületek és a bíróságok elnökei számára a pályázatok elbírálásának folyamatában biztosított jogosítványokkal az OBH elnöke (Kúria elnöke) valamint a különböző bírói testületek és részben a bírósági elnökök között tartalmi értelemben egy összetett és bonyolult osztott hatáskört hozott létre. Ez a konstrukció a bírák kinevezését és a bírói álláshelyek betöltését érintően végső fokon a bírói függetlenség alkotmányos elvének és követelményének védelmét szolgálja úgy, hogy az említett elvnek az érvényesülését összeegyezteti a bírói kinevezések és álláshelyek betöltésére vonatkozó javaslattételi-döntési joggal szükségképpen együtt járó felelősséggel. Másképpen szólva az osztott hatáskör a jelen esetben azt jelenti, hogy nem lehet bíró az, illetve az adott bírói állást nem töltheti be az a bíró, akit – pályázati eredményétől függetlenül – az OBH elnöke (Kúria elnöke) nem tart az általa külön preferált szempontoknak megfelelő választásnak, ugyanakkor az sem, akinek a bírói kinevezését, illetve az adott bírói állásba helyezését az említett szervek nem támogatják.
[217] Ebben a konstrukcióban a bírói függetlenségnek, mint kardinális alkotmányossági alapelvnek a valóságos érvényesülése akkor biztosított, ha a pályáztatás tényleges funkcióját betölti és az nem üresíthető ki. Az osztott hatáskörnek az a következménye, hogy a bírói tanács által megfelelőnek értékelt pályázat nélkül, és sorrendeltérés esetén az eltérés elfogadása nélkül senki sem lehet bíró, illetve bírói álláshely nem tölthető be, az előbb említett követelménynek az egyik, mégpedig lényegesebb részét képezi. Emellett valóban fontos szempont, hogy az OBH elnöke (Kúria elnöke) az őket illető mérlegelési jogkörüket se gyakorolhassák szubjektív, önkényes illetve ellenőrizhetetlen módon. Ezt szolgálja az említett igazgatási kérdésekkel kapcsolatos határozatok indokolási kötelezettsége.
[218] (Itt jegyzem meg, hogy a határozat a pályáztatás eredménytelennek nyilvánítását lényegében a jogállamiság követelményeinek oldaláról vizsgálja. Ez kétségtelenül helyes és fontos megközelítés, de legalább olyan lényeges, a bírói hatalmi ág működésének oldaláról nézve pedig kardinális szempont a kérdésnek a bírói függetlenséggel kapcsolatos összefüggése. Különvéleményem ez utóbbira helyezi a hangsúlyt, figyelemmel arra is, hogy a jogállamiság értékeinek védelme és a bírói függetlenség elve a jelen kérdésben valójában nem választható el.)
[219] Amint azt a határozat indokolása is tartalmazza, a bírói tanács sorrendi javaslatától eltérni csak indokolással alátámasztottan lehet. Ez ugyan még nem a pályázat eredménytelenségének esete, de az OBT egyetértési joga folytán mindenképpen olyan lehetőséget jelent, amely végülis a pályázat eredménytelenségéhez vezethet. (Amennyiben ugyanis az eltérő preferenciák nem lesznek összeegyeztethetők, a pályázat ténylegesen eredménytelenné válik.) Megjegyzem, hogy annak az okfejtésnek, melyet a határozat az alkotmányosság követelményeként magáévá tesz, arra a következtetésre kellett volna juttatnia a többségi álláspont képviselőit, hogy már ebben az esetben is a törvénynek kellene meghatároznia azokat a további szempontokat, amelyek a pályázat eredményeként kialakult sorrendtől való eltérést lehetővé teszik. A többségi álláspont képviselői azonban eddig a következtetésig nem jutnak el, és ezzel tudomásul veszik azt a jogi szabályozás mögött feltételezhető megfontolást, hogy ezeket az okokat taxatíve, mindenre kiterjedően törvényben megnevezni nem lehet, és ezáltal elégséges garanciának fogadják el az indoklási kötelezettség előírását.
[220] Véleményem szerint ugyanez a helyzet a pályázat azon okból adódó eredménytelensége esetén is, amely abban az esetben fordul elő, ha az OBH elnöke (Kúria elnöke) egyetlen, a pályázati besorolásban egyébként megfelelőnek minősített pályázó kinevezését illetve álláshelyre történő beosztását sem tudja elfogadni. Egyfelől az osztott hatáskörből eleve következik, hogy az említett döntéshozók nyilvánvalóan nem kényszeríthetők olyan döntés meghozatalára, amellyel nem értenek egyet, másfelől a szubjektív, önkényes és ellenőrizhetetlen döntéshozatallal szemben ebben az esetben is biztosítékot képez az indoklási kötelezettség. Ez ugyanis a Bszi. 77. § (2) bekezdése szerint a jelen esetben is fennáll, illetve véleményem szerint a Bjt. 19. § rendelkezése értelmében ez a kötelezettség a Kúria elnökére is irányadó. Álláspontom szerint ezen az indokolási kötelezettségen túlmenően a pályázat eredménytelenné nyilvánításának további alkotmányos előfeltételeként a lehetséges okok törvényi szabályozását előírni nem szükséges, és véleményem szerint ilyen okokat hiánytalanul és minden lehetséges helyzetre kiterjedően kodifikálni – figyelemmel arra is, hogy az okok általánosságok szintjén történő törvényi megfogalmazása sem tudná a kívánt célt szolgálni – nem is lehetséges.
[221] Végezetül utalok arra, hogy a sorrendiségtől történő eltérésnél irányadó OBT elvek figyelembevétele a pályázat eredménytelenné nyilvánításánál is értelemszerűen alkalmazandó követelmény. Erre is tekintettel a konstrukció egyaránt biztosítja a bírói függetlenség elvének érvényesülését és egyben megfelel a jogállamiság követelményeinek is.
[222] A kifejtettekre tekintettel álláspontom szerint a határozatnak az indítványt ebben a részében is el kellett volna utasítania, vagy ha az említett indokolási kötelezettségnek a pályázatok eredménytelenné nyilvánításának eseteire történő alkalmazása netán nem lenne a törvényből egyértelműen értelmezhető, a határozatnak erre az alkotmányos követelménynek megfelelő értelmezés megjelölésére kellett volna szorítkoznia.
[223] A különvélemény II. részéhez csatlakozom:
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás